作者：熊艳喜

文章来源：北大法律信息网 2007-03-09

【摘要】

法定行政程序，对于公安机关实现行政执法的公正与效率，实践服务行政的基本价值理念意义重大，现行法律法规也区分组织和个人主体规定了公安行政程序违法的不同法律责任形式。实践中公安行政程序违法的表现形态繁杂，但依行政程序的构成要素为划分标准无外乎划分步骤、顺序、形式和时限四种类型。针对公安机关行政执法中现存程序违法的种种问题探析原因，从解决民警的主观认识问题着手，提高法律素质，落实法律责任和完善公安行政程序立法，是当前进一步改善公安行政程序执法的重点举措。

【关键词】行政程序；程序法；程序违法；公安行政执法

所谓行政程序，一般是指行政主体实施行政行为时应当遵循的方式、步骤、时限和顺序的总和。它包括由行政主体自行制订具有自律性的自主行政程序和由法律明确规定具备法律效力的法定行政程序两种，后者也简称为“行政程序法”。本文仅就法定行政程序与公安行政执法进行探讨。众所周知，依法行政是公安机关落实依法治国战略的核心内容，其所依之“法”，既包括实体法，也包括程序法。不容置疑，依法履行公安行政程序法义务应是公安机关依法行政、严格公正文明执法的重要内容。然而多种形式执法检查的结果表明，当前公安执法环节中存在问题较多的是行政执法，而公安行政执法问题十之八九往往又是程序问题。因此，高度重视行政程序执法，着力解决目前公安行政执法中的程序违法问题，全面提升公安行政执法水平，已成为公安机关依法行政的当务之急。在此情形之下，研究法定行政程序与公安行政执法的现实意义自然是不言而喻的。

一、行政程序对于公安行政执法的重要意义

伴随着基本人权理论的发达、私法理念向公法领域的渗透、国家职能的转变和行政权的急剧扩张，以及司法权对行政权事后审查的滞后性，西方各法治国家纷纷寻求于控制行政权滥用的预防机制——行政程序的法治化，并迅速掀起了行政程序法典化的立法高潮。受此影响以及考虑到建设社会主义市场经济的现实需要，我国行政法学界和实务届逐渐重视行政程序法治化问题，并在诸如《行政处罚法》等一系列立法实践中对公正、合理的法定程序予以足够关注，回应了现代行政法律关系从“命令--服从”强压型向“对话--协作”合意型的历史变革。与此相对应，在现代公安行政执法中由于法定程序的确立，相关行政相对人不再仅仅表现为传统意义上单纯是公安机关执法管理和打击处理的对象，而是与公安机关一样，同属公安行政法律关系的主体，具有法律上的平等性。就法律关系而言，实体法上公安机关是权力（利）主体，相对人是义务主体；程序法上正好相反，公安机关是义务主体，相对人则是程序法上的权利主体。法律正是通过赋予相对人相应的程序权利，使之成为限制行政主体滥用权力可能性的一种外在的规范和控制力量，以减少公安机关和执法民警在执法中的恣意性，推动警察公权力在法律预定轨道上有序运行。由此可见，重视法定行政程序，对公安机关依法行政，严格公正文明执法的意义十分重大。具体而言：

1、有利于促进公安行政执法的实体公正，减少权力行使中单方恣意性，更好地保障相对人的合法权益。为人民服务是公安工作的宗旨，执法为民是公安机关的基本职责，而严格公正文明执法则是对公安机关履行职责的根本要求。公安行政法定程序作为公安机关行使实体法权力的操作规则，极具开放性，是公安机关联系人民群众和具体行政相对人的纽带，它一方面明确规定了公安机关的程序义务，譬如事前告知当事人享有权利的义务，事中认真听取相对人的陈述和辩解的义务等等，另一方面赋予了相对人的行政过程参与权、对公安机关的事实认定和不利行政行为的抗辩权等一系列程序权利，“兼听则明”，所有这些有助于公安机关和执法民警扩大有关案件事实信息的接收范围和收集渠道，全面、客观地查明事实真相，合理地运用自由裁量权，尽量避免因认识偏颇、判断片面等原因而导致的执法不公正，从而最大限度地维护相对人的合法权益，确保公安行政执法的实体公正。

2、有利于化解矛盾，维护社会的稳定和可持续发展。社会稳定是社会发展的前提，也是公安工作的基本目标。公安行政执法点多面广、内容繁杂，从“摇篮”到“坟墓”警察权无不与公民权利息息相关。因此,公安行政权在行使过程中与公民的摩擦、纠纷、冲突不可避免,加之我国社会正处于转型时期，由于社会经济结构等深层次原因的影响，大量的社会矛盾集中、转移到公安执法环节，始终站在维护社会稳定第一线的公安机关，如果依旧采取简单、粗暴的方式以强制力压制相对人，那么只能掩盖、积聚矛盾以换取 “敢怒不敢言”的暂时稳定,却为社会稳定埋下更大的隐患，于社会的长治久安十分不利。然而科学、公正、公开的行政程序对缓解矛盾，实现公安机关和相对人之间一定层次上的相对平衡，却能起到“减压阀”和“缓冲器”的重要作用。借助于法定程序，公安机关通过为相对人提供一个有效的宣泄渠道，让其有秩序地“发怒”，并认真对待其宣泄的内容，必然会降低相对人与公安机关之间的对立程度，淡化或消除其的不满情绪，有效化解社会矛盾，减少社会的不安定因素，为社会的稳定和可持续发展提供保证。

3、有利于提高公安执法行为的社会可接受程度，树立公安机关的亲民形象。行政程序完善的说理机制，能让相对人参与到公安机关的职权行使过程之中,通过与公安机关进行对话、交流和沟通的互动过程，相对人能够摆事实、举证据、讲道理，充分表达自己的意愿，并在法律范围内行使对公安机关执法是否合法、正当的抗辩、监督、制约权利，客观上无疑会起到一定程度地影响公安机关行政行为实体内容的现实效果，相对人因此获得了心理上的极大满足。在此基础上的行政执法行为既有说服力又有亲和力，即使执法结果可能对相对人不利,但由于程序已经给其充分的自卫机会，并促使行政机关做了充分的公正努力，相对人已经奠定了接受不利后果的心理基础，必然会给予公安机关充分的理解和尊重。行政程序确立的告知、公开参与、辩论以及行为说明理由制度等一系列制度，为公安机关提高执法行为的社会可接受程度，树立公安机关亲民的良好形象提供了可靠的制度保证。

4、有利于公安行政执法的阳光操作，减少执法腐败，促进公安队伍的廉政勤政建设。腐败的产生，是由于制约机制不健全, 公共权力被滥用而异化的结果，现在世界各国都在研究反腐问题,虽然各国情况不同,却公认依程序办事是遏制腐败的一种重要手段。行政程序因其固有的确定性、程式性、公开性而具有遏止腐败的潜在功能。法定行政程序的反腐性，主要反映在对具体行政行为的规范、制约和监督方面具有法律的既定效力。首先，公安行政程序为公安行政执法行为规约、设定了具体的行为方式、步骤、次序和时限，在一定程度上克服了由不循法定步骤和方式、不守法定次序和时限所引发的腐败行为。其次，公安行政程序规定公安机关执法必须公开进行,不得暗箱操作。“阳光是最好的防腐剂,路灯是最好的警察”，这样有利于公众监督,可以使公安机关的执法行为受到严格制约，避免执法偏离依法行政的方向,防止和制止腐败现象的发生。最后，公安行政程序为监督行政行为提供了导向和具体、规范的准则，严格据此对公安机关和执法民警的具体执法行为予以监督,就可以针对发生过程中的腐败行为之萌芽与先兆发出警示，从而采取相应措施处理以防患于未然。

5、有利于提高公安机关的行政效率。公安行政的生命力在于提高行政效率,而行政效率的核心问题在于按行政程序办事,这已成为人们的共识。各种公安行政执法程序,是公安机关长期执法经验的总结,能最大限度地符合客观实际,体现了执法的科学性和合理性。例如行政执法程序中有关时效的规定，对于公安机关及时、迅速地处理当前社会繁杂多变,层出不穷的公安行政管理事务，消除议而不断、拖而不决的现象,提高行政效率,实现行政管理目的意义重大。同时，公安机关严格依程序执法办案，也有利于排除其他有关部门的干扰和行政相对人的无理纠缠等外来执法障碍。当然，按程序办事客观上是要花费一定的时间和精力，但实际上避免了因程序违法带来的复议、诉讼等麻烦，因此总的看来，还是节约了执法成本，提高了行政效率。

6、有利于公安行政执法工作与WTO规则的具体要求尽快接轨。加入WTO后，我国政府正在按照承诺，严格遵循WTO有关公平竞争的协议，有关透明度的条款，有关依法办事的规则，积极转换政府职能，改革管理社会经济文化事务的行为方式。在此背景下，公安机关作为政府重要的职能部门，一方面担负着日益繁重的社会管理任务，另一方面不得不积极应对越来越高的行政执法要求，其中特别是公安行政执法程序的法治化已变得刻不容缓。具体而言，就是既要与WTO中的程序规则相一致，也要符合中国实际情况，既要重点抓紧抓好公安行政执法程序的建设和完善，也要对现有法定程序予以坚决执行,力图避免公安执法中出现因执法程序欠缺、不公开不透明或程序违法等原因而导致的不利后果。由此可见，WTO规则的具体要求为公安机关改革现行行政执法工作，转变民警的传统执法观念，提高执法水平提供了有力的外在驱动力。

二、公安行政执法程序违法的法律后果

(一)现行的有关法律规定

中国的立法对行政行为违反程序之法律后果的规范并不轻视，公安行政程序违法行为自然不能例外。1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》,从司法审查的高度对行政行为提出了程序要求,规定程序合法是具体行政行为合法的必要条件之一,该法第54条第2项明确规定了程序违法的行政行为经过诉讼可能导致的法律后果，即“具体行政行为违反法定程序的，判决撤销或部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为”。 1999年10月1日施行的《中华人民共和国行政复议法》第28条第3款明确规定，“具体行政行为违反法定程序的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”。《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定清楚表明,公安机关在执法办案中即使主要证据充足,适用法律、法规正确,也没有超越和滥用职权,即案件实体方面不存在任何瑕疵,但只要程序违法,该具体行政行为在复议或诉讼环节也将被撤销、部分撤销或变更、确认违法。与《行政复议法》和《行政诉讼法》在救济阶段对程序的严格要求相对应,1996年10月1日施行的《中华人民共和国行政处罚法》则在行政行为的过程,即实施行政处罚阶段,对程序提出了相当高的要求。在严格规定了实施行政处罚的简易程序、一般程序和听证程序的基础上，该法第3条明确规定,不遵守法定程序的,行政处罚无效。同时,该法第55条规定,行政机关实施行政处罚,违反法定的行政处罚程序的,由上级行政机关或者有关部门责令改正,可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。1995年2月28日施行的《中华人民共和国警察法》还专门对人民警察行政执法不履行法定程序义务的法律责任作出了规定，该法第22条第11项规定人民警察不得有玩忽职守，不履行法定义务的行为。第48条规定有此行为的，应当给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。公安部1999年6月11日施行的第41号令《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》第6条第6项更是明确规定了，人民警察在执行职务中严重违反法定程序，被人民法院、复议机关撤销具体行政行为的，应当追究执法过错责任。可见，我国目前的法律对行政程序是相当重视的,都强调了程序的独立价值,都承认并强调保护相对人依法享有的独立程序权利。

（二）公安行政程序违法的具体责任形式

公安行政程序违法，是指公安机关实施具体行政行为时违反法定程序规则或者正当程序原则的行为。由于公安民警在具体行政执法中具有双重身份，既是公安机关的代表也是国家公务人员，因此公安行政执法主体与违法主体并不是一种一一对应的关系，公安行政程序违法的责任主体应区分为组织主体和个人主体，与此相应的是，两类责任主体承担的法律责任形式内外有别。就公安机关行政程序违法的法律责任形式而言，具体包括以下几种：

（1）无效 指公安机关的行政行为因具有重大明显瑕疵或具备法定无效条件，自始不发生法律效力的情形。对于公安机关无效的行政行为，任何人原则上自始、当然不受其拘束。为确保行政机能的有效运作，维护法的安定性并保护公民的信赖利益，公安机关行政行为的瑕疵须达到重大，依一般人合理之判断甚为明显且一目了然的，始为无效。

（2）撤销 指对程序一般违法的行政行为，不适宜用补正的方式予以补救的，可采用撤销的处理办法。公安机关的程序违法行为在何种情况下予以撤销，实践中区分了不同的情形加以处理。一般来说，对损益行政行为以撤销为原则，以不撤销为例外。不撤销应严格限制，只有在撤销会给公共利益或其他人的合法权益造成重大损害的情况下，才不予撤销；而对受益行政行为，基于对相对人信赖利益的保护，则正好与之相反。

（3）补正 是由行政主体自身对其程序轻微违法的行政行为进行补充纠正，以此承担法律责任的方式。补正限于程序轻微违法的情形，对于实体违法或程序严重违法的行为，不能补正。补正使行政行为的效力得以维持，补正行为的效力追溯既往。被废止的《行政复议条例》对此曾有相关规定，基于执法效益与当事人的权益保障等多方面因素的考虑，其作为程序违法的一种责任形式有必要在今后的立法中予以明文规定。

（4）责令履行职责 当行政主体因程序上的不作为违法且责令其作为仍有意义的情况下可采用责令履行职责这种责任形式。《行政诉讼法》第54条第3项规定：被告不履行或拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。公安机关程序上的不作为行为有两种表现形态：一是对相对人的申请不予答复。二是拖延履行法定作为义务。

（5）确认违法 确认违法作为行政主体程序违法的一种责任形式，在实践中适用于下列情形：一是公安机关逾期不履行法定职责，责令其履行法定职责已无实际意义的情形。二是公安机关逾期履行法定职责，该“逾期”行为并未给相对人的合法权益造成侵害或实际不利影响。三是对不能成立的行为，可采用确认违法的方式追究公安机关的责任，如我国《行政处罚法》第41条的规定。五是行政行为程序违法但结果正确的情形。

（6）赔偿 对程序违法的行为仅靠无效、撤销、责令履行职责、确认违法等方式追究行政主体责任，难以完全达到目的而采用责任形式。可适用于：一是程序不作为违法，责令公安机关履行作为义务已无实际意义，且已给相对人的合法权益造成了实际损害。对此，确认不作为违法并责令公安机关承担赔偿责任。二是作为程序违法，并给相对人的合法权益造成实际损害，撤销违法作为并责令公安机关承担赔偿责任；如撤销违法作为会给公共利益造成重大损害，在此情况下，确认该行政行为违法，责令公安机关采取相应的补救措施，并责令其向受害人承担赔偿责任。

针对公安机关行政执法中发生的重大程序违法问题，执法民警个人对此具有主观过错的，其可能承担的法律责任形式主要是：

（1）刑事责任 适用于行政程序严重违法且造成严重后果而构成犯罪的情形，根据嫌疑人程序违法的主观心理状态，分别按照滥用职权或玩忽职守定罪量刑。

（2）行政责任 一种情况是依据《警察法》第48条之规定，对行政执法程序违法的责任民警予以行政处分，具体可以是：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。与此同时，对受处分民警可以降低警衔或取消警衔，必要时也可以对其采取停止执行职务、禁闭的措施；另一种情况是依据《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》第16条之规定，可分别采取辞退、限期调离公安机关、停止执行职务、延期晋级晋职、通报批评、取消评先资格、离岗培训、责令作出书面检查、减发停发岗位津贴和奖金九种形式追究责任民警的执法过错责任。

三、当前公安行政执法程序违法的基本问题透视及其成因探析

由于公安机关的社会管理职能广泛，执法依据繁杂且效力层次不一，各种执法程序也往往因法律法规区分事务类型、管理对象和执法行为内容等的不同而呈现出不同的法律要求。因此，在当前公安行政执法实践中，公安机关程序违法的具体表现形式可以说是精彩纷呈、五花八门、不胜枚举。在此，仅以行政程序的构成要素为分类标准，将各种公安行政程序违法行为归纳起来具体划分为四种基本的表现形态：

（一）步骤欠缺。即公安行政法律行为的作出须依法律规定的步骤进行,但公安机关违法而未采取或履行相应的步骤。实践中主要表现为：公安机关在执法中逾越了不能逾越或遗漏了不得遗漏的法定程序，影响了行政相对人权益的情形。对此，从法律强制力来看，法定步骤是不得欠缺的。既然法律通过规定行政程序为行政主体设定相应的程序义务，以规范行政权力的运行轨迹, 那么行政主体就有义务严格履行法定义务。同时就行政程序本身而言，法定步骤也是不容欠缺的。尽管程序被分割成若干步骤或阶段,但不同的步骤或阶段之间存在着有机的、必然的联系,每个步骤或阶段之间都是互为因果的,遗漏或逾越某一程序步骤或阶段,必然会打破行政程序连续性,从而影响行为的效力。如实践中少数民警在治安案件调查取证阶段制作笔录之前，既不表明身份也不告知相对人有申请回避和其它相关权利即开始制作询（讯）问笔录。又如交警部门在决定吊销违章者的驾驶证之前告知了当事人3日内有要求听证的权利，但未等当事人作出是否听证的意思表示即作出处罚决定的情形。这些都是因逾越或遗漏法定程序而导致步骤欠缺违法。

（二）顺序颠倒。即公安机关违反法律规定的先后顺序作出具体行政行为而构成的违法。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上的延续所形成的行为过程，如同链条一样环环相扣。因此只有依照法定顺序依次进行，才能确保行政行为内容的合法性，否则将会导致行为无效。实践中少数公安民警在办理行政案件时的“先裁决后取证” ，甚至 “先执行后裁决”等情形都是此种程序违法的典型表现。

（三）形式违法。即公安行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,构成程序违法。对公安行政行为法定形式的严格要求,既是便于监督公安机关执法的需要,也是为了更好地保障相对人合法权利的要求。然而,实践中少数民警因法律意识淡薄,处罚相对人时要么不出具任何手续，要么仅凭一张罚没收据或一张手写的收条，甚至没有加盖本单位的公章。有的即使有书面决定，但决定书或没有对当事人违法事实、性质的具体认定，或缺乏对裁决所适用的法律条款的具体援引和对行政行为理由的说明，更没有完整地告知当事人复议、起诉的权利、对象、途径、期限，有的甚至未按照要求交付或送达当事人等等，这些形式违法的执法行为企图规避上级公安机关和人民法院的监督,严重地侵犯了当事人的合法权益。

（四）时限违法。即公安行政法律行为的作出超过法定的时间限制,从而构成违法。为了保证公安执法的高效率,公安行政程序的各个环节都有时间上的严格限制,如《行政处罚法》第42条第2款规定:“行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点。”而实践中少数公安机关未依此规定给足当事人出席听证陈述的充分准备时间的现象并不鲜见。又如,少数基层公安机关既不通知当事人也不经批准延期，未按法定期限作出裁决，或已过追诉时效仍追究相对人的法律责任等等都是时限违法的具体表现。

针对公安行政执法中存在着的凡此种种之程序违法问题，透过现象分析本质，不难发现其中存在主、客观两个方面的原因。就主观方面而言，首先是认识问题。很多公安民警特别是许多基层公安机关的领导受传统观念影响，“重实体、轻程序” 的思想已经根深蒂固，形成了“只要结果好，什么都好”的思维定势，奉行程序工具主义，认为程序只是实现实体的工具，忽略程序的独立法律价值，同时也缺乏必要的证据意识和诉讼意识，因而程序法意识非常淡薄。有的甚至错误地认为程序碍手碍脚，妨碍公安执法效率的提高。其次，基于认识的不到位，执法办案民警缺乏应有的责任心也是造成实践中大量公安行政程序违法问题出现的重要原因。从客观方面看，首先就公安行政程序法的自身状况而言，由于我国至今尚未出台统一的行政程序法典，当前公安行政程序法本身呈现出杂乱无章的状态。虽然《行政处罚法》规定的处罚程序适用于公安执法且规定十分具体、严密，但毕竟只是针对行政处罚这一特定具体行政行为的程序规定，有其适用范围的局限性。因此，除了办理治安处罚和其它行政处罚案件有较为具体的程序法规定外，其它公安行政执法中的强制措施和管理手段的实施程序，要么规定得过于简单而不具有可操作性，要么根本没有规定，造成了我国公安行政法领域程序规范化、法制化的一大空白。同时，公安行政程序法的效力层次也不高，虽有少数执法程序规定在法律、法规和行政规章之中，但近百分之八十的执法程序规则只是以规范性文件的面貌示人。这直接导致了公安民警程序法意识淡薄，行政程序违法现象的普遍存在。其次，部分民警法律素质不高，缺乏基本的法律常识，不懂得如何依法定程序执法办案也是程序违法问题大量出现的根本原因。最后，实践中公安行政程序违法的法律责任被虚置化，程序违法各种形式的法律责任几乎全部只限由单位承担的范围，因程序违法的执法过错责任真正追究到执法民警个人的，至今廖无几人。这所引发的马太效应，无疑也是导致行政程序违法泛滥的重要原因。

综上，当前公安行政执法中程序违法问题之所以大量出现，且屡次检查屡次整改，但收效始终不甚理想，其原因是多方面的。既有主观认识的苑囿，又有客观条件的制约，更有制度层面的缺陷，这些均有待采取针对性的措施逐步加以解决。

四、进一步改善公安行政程序执法的重点举措

虽然彻底解决公安行政执法中的程序违法问题，绝非一日之功可以一蹴而就的，但伴随我国法治化进程的日益加快，公安行政程序法治化必将为期不远。针对当前公安行政程序执法暴露出的问题，笔者以为，应重点从以下四个方面着手：

1、解决广大公安民警尤其是基层公安机关领导的认识问题是根本。

要解决某个问题，必须首先重视这个问题，并从思想观念和主观认识上澄清某些模糊概念，才能正确地指导和服务客观实践。目前，广大公安民警特别是基层公安机关领导关于公安行政程序执法的两大认识误区亟待突破。一是要彻底纠正由于历史原因长期形成的“重实体、轻程序”，认为公安机关在行政执法时只要实事求是,不虚假、不捏造,程序违法与否无伤大雅的错误认识。要认识到公安执法人员绝非“圣贤”，将执法公正寄托在具体执法者的身上，既不现实也不可靠。必须依靠科学的制度设计——法定程序，才能从根本上确保执法的实体公正。没有公正程序保障的实体公正是短暂的，也是危险的，所以必须使广大民警从意识层面真正尊重程序的独立价值。二是要正确认识行政程序与行政效率的关系。两者虽在某些方面存在着矛盾和冲突,但从深层次看,科学的行政程序对行政效率具有一定的促进和保障作用。正如威廉?韦德在谈到程序与效率的关系时所说的,“行政官员往往把法律工作者发明的程序看成是效率的障碍,这是自然而然的。确实,自然正义规则限制了行政活动的自由,遵循这些规则须花费一定的时间与金钱。但如果减少了政府机器的摩擦,时间与金钱似乎用得其所。正因为它们主要是维持公正的原则,可减少苦怨,所以可以说自然正义原则促进效率而不是阻碍效率。……不怀偏见并适当地考虑了受影响的那些人们的意见而做出的决定,将不仅更可接受而且质量也更高。正义与效率并行不悖,只要法律不过分苛刻” (威廉?韦德:《行政法》,中国大百科全书出版社1997年出版,94页)。为了有助于尽快解决认识问题，笔者建议学习外地经验，在公安机关内部主动推行“行政首长出庭参加诉讼”制度，以便公安机关的领导特别是基层领导，从诉讼的角度来切身体会行政程序的法律价值，从而高度重视公安行政程序执法工作。

2、提高公安民警的法律素质是基础。

公安民警作为执法者，法律素质是其必备的重要基本素质之一。随着《宪法》确立的“依法治国，建设社会主义法治国家”目标的逐步实现，新的涉及公安行政执法的法律法规必将大量涌现，人民群众的法律意识和维权意识也在日益增强，公安行政执法的新形势、新任务、新要求对民警的法律素质提出了越来越严峻的挑战。在此背景下，如何提高公安民警的法律素质将是公安机关一个长期需要研究的重要课题。笔者认为，要全面提高广大民警的行政程序法素质，最有效、最稳妥的办法依然是强化民警的在岗法律培训工作，实行具有针对性的“干什么、学什么”的持续专门训练，以期在较短时间内取得明显成效，满足当前公安行政执法工作的需要。就长远考虑而言，此项工作还必须与公安机关的队伍建设密切结合起来，将法律素质的高低作为在公安队伍管理中实行“优胜劣汰”考核竞争机制的重要标准，真正做到民警法律素质不达标不得晋级晋职，领导法律素质不达标不得提拔重用，保证“能者上、庸者下”口号落到实处，以此才能在公安机关内部营造出良好的“学法、用法、守法”氛围，将学习法律、提高素质内化为广大民警和各级公安机关领导人自觉自愿的行动。也唯有如此，广大民警和各级公安机关领导人的法律素质才会伴随形势的不断发展而不断提高。

3、落实公安行政程序违法的法律责任是关键。

违法责任的追究是法律权威与尊严的根本保证，否则，所谓的法律只能是装点“法治”的一堆废纸，同时对那些守法者也意味着极大的不公。就行政程序法而言，既然它是“法”，那么必然具有法律效力，无疑也要求得到全社会的尊重与遵守，违法者理所当然地应当受到法律追究。“莫以善小而不为，莫以恶小而为之”，法律责任应“究”而“不究”，小恙终会酿成大疾。因此，笔者认为，要扭转当前公安行政执法中程序违法问题始终屡禁不绝、居高不下的现状，关键还是必须将公安行政程序违法的法律责任落实到位。具体来说，就是必须严格按照公安部《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》的要求，坚决落实行政程序违法的执法过错责任，不能仅仅落实到单位，而是要具体追究到案件的承办人、审核人和审批人，同时，也不能轻描淡写，息事宁人，而是要本着对法律负责、对历史负责的原则，严肃认真公正适当地予以追究。只有这样才能使广大公安民警警觉并警醒，既高度重视公安行政程序违法的具体问题,又充分认识到公安行政程序法和相关程序制度的法律价值和意义，从而自觉地严格依法定程序执法办案。也只有这样才能使公安行政执法的整体水平得以大幅度的提升，既有利于树立公安机关严格、公正、文明执法的良好形象，又有利于保护公民的合法权益，推动全社会公平与正义的实现。

4、完善公安行政程序立法是长期的应对之策。

长期以来公安行政程序法一直呈现出杂、乱、散和效力层次低的特点，并且直至目前为止，在某些公安行政管理领域内一些必要的管理手段和强制措施的具体操作程序在立法上仍是一片空白。这种状况带来了一系列的严重后果：一是由于程序缺乏，公安行政管理权的运行过程缺少透明度，对相对人来说，具有很大的不可预测性，容易引起公众对公安机关的信任危机；二是由于缺乏程序依据，导致执法随意性较大，容易侵犯相对人的合法权益，复议、诉讼结果不利于公安机关的几率很大；三是由于效力层次低，约束力不强，民警长期忽视和轻视执法程序形成的习惯导致积重难返，不利于培养民警的程序法意识。对此，笔者认为应制订一个公安行政程序立法的长远规划，在适应《行政处罚法》的同时，认真研究《行政强制措施法》和《行政程序法》的立法方向，对现有的全部公安执法程序进行全面清理，该立的立，以便及时填补空白；该修订完善的，根据公安行政执法的自身特点和现实需要予以修订完善；该废止的，坚决予以废止。此外，还应根据现行各类规范性文件中的行政程序在施行实践中的成熟状况，及时归纳总结或予以丰富，因地制宜地做好立法调研，力争将有关公安行政执法程序的立法项目纳入地方人大、政府或国务院部委的立法计划，尽可能地提高公安行政程序法的效力层次，增强“刚性”，以确保公安行政程序法应有的权威，为公安行政程序执法的法治化提供必要的前提和保证。

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