作者：方军 （国务院法制办公室）

文章来源：北大法律信息网 2007-04-03

【关键词】行政复议；法律救济；制度

2003年10月，在英国大使馆文化教育处的协助下，笔者赴英国、法国，学习、研究两国行政复议和相关法律救济制度。英国是普通法系国家的重要代表，早期曾以抵制和排斥行政法体系而著名，但随着时代变迁，如今英国的行政救济制度相当完善，且仍处于不断发展之中。相较而言，法国作为诞生近代行政法的母国，却囿于思维的刚性和理论的积疴，在行政救济方面未有特别突出的作为，因而在应对二十世纪初以来行政权大幅扩张的形势方面，似常常处于被动应付的地位。对比英法两国行政法律制度的现状，并联系世界各国行政法治发展的趋势，笔者有了一些新的认识和体会。

一、 英国行政裁判所制度

（一）基本情况

英国行政裁判所制度，是与我国行政复议相对应的制度。行政裁判所的英文名是“Tribunals”,如果要按照其英文原意应当直译为“法庭”或者“裁判庭”，结合其职能配置，也可以意译为“行政法庭”或者“行政裁判庭”。行政裁判所的中文译名始于清末民初时期，具体起源已经不得而知，但是据笔者查考，应当是日本学者最先译成，然后其汉字译名又被我国学者所沿用。在日本，由于受大陆法系观念的影响，很早就接受了欧陆的行政法院体制，将英国的“Tribunals”译为行政裁判所，是用大陆法观念观察英美法律制度的当然结果。其实，英国行政裁判所制度与大陆法系的行政法院体系还有很大的区别。

行政裁判所出现于工业革命之后19世纪末期。英国工业革命促成了铁路和运输工业的发展，也在技术和管理两个方面带来了大量专业性问题，也出现了大量的行政争议。这些问题和争议，仅靠普通法院法官的法律知识和力量都难以迅速有效地加以解决。为此，议会于1846年设立铁路专员公署、1873年设立铁路和运河委员会，以法律形式授权它们解决有关纠纷的权限，在普通法院之外逐渐形成了由一名法官主持、另外两名专家参加审理的新的裁判模式。这样，就从普通法院中逐步分离出一种专门处理行政争议的行政裁判所。

比较系统的行政裁判所体系形成于二十世纪“福利国”时期。以1908年的老年退休金法和1911年国家保险法为起点，英国在普通法院之外先后设立大量行政裁决所，如土地裁判所、租金裁判所、国家保险裁判所、工业伤害裁判所、医疗裁判所、租金裁判所、运输裁判所、移民裁判所、专利裁判所、商标裁判所等。这些行政裁判所的主席一般不是法官，而只是受过法律专业教育的人士。

由于英国行政裁判所是由不同时期解决不同具体问题的议会立法所分别设立的，因此一是裁判所种类和数量众多（至二十世纪五十年代已经过千），二是各自的管辖权限、裁判程序、证据规则和裁决文书都各有特色。尽管多样性是其追求的价值目标之一，但多样性与协调性毕竟需要兼顾。对此，1955年议会任命以费兰克斯为首的委员会对行政裁判所制度进行调查研究。1958年，议会根据费兰克斯委员会的报告，制定了《裁判所和调查法》，主要内容是：按照职能改组合并裁判所；设立裁判所理事会，为议会立法和各裁判所制定程序规则提供咨询，对裁判所成员的任命提供推荐建议，并以向议会提交年度报告的方式对裁判所实施一般监督；裁判所必须遵循公开、公平、公正三项基本原则；裁判所主席一般由受过法律教育的人士担任；当事人不服裁判所的裁决，可就法律问题向高等法院上诉；裁判所作出裁决必须说明理由。

经过多年的调整，目前英国大约有90多个类别的行政裁判所，共有裁判官15000多人，行政辅助人员8000多人。裁判所管辖的范围几乎涉及所有的行政行为（但部长作出的具体行政行为由法院管辖），同时还管辖一部分与社会福利有关的当事人之间的争议（如劳动纠纷，但这类争议所占比重较小），总体上看，通过解决行政争议，为行政相对人提供法律救济，监督和支持行政机关依法行政，是行政裁判所的主要职责。凡是设立了行政裁判所的领域，都要实行“行政救济穷尽”原则，相对人对行政机关的具体行政行为不服，必须先向相关的行政裁判所申请复议，然后才可就法律问题向法院上诉。相对人对行政决定不服，向行政裁判所申请复议的期限，一般为三个月。如果不申请复议而事后直接向法院起诉，法院一般不予受理。

现实生活中的行政纠纷，绝大部分是通过行政裁判所的渠道得到解决的。近些年来，英国每年通过行政裁判所处理的案件都在百万件左右，但是诉诸法院的案件为数不多。以2001年为例，英国行政裁判所共处理案件121万多件，而同期向法院起诉的行政案件只有5000件。

行政裁判所的经费预算由各裁判所根据实际开支情况提出方案，由财政部决定。宪法事务部负有保障司法系统包括行政裁判所正常运作的职责，也会关注各裁判所的经费需要。从实际情况看，只要裁判所工作上有需要，经费保障从来不是问题。

（二）行政裁判所的性质

用发展的眼光看，行政裁判所是从普通法院分离出来的主要解决行政纠纷的新的法律机制。在设置模式上，一部分行政裁判所设在相关政府职能部门之下，其他行政裁判所则设在宪法事务部之下。对行政裁判所的裁决不服，一般向专设的上诉裁判所或者法院上诉，也有少数法律规定向相关部长上诉的情况。尽管行政裁判所设置在行政系统，但是又享有很大的独立性。主要体现在：

第一，行政裁判所的组织相对独立于行政机关。裁判所都是由议会法律直接创立的，行政机关无权任意创立裁判所。裁判所的主席和成员都只能从政府以外的人员中任命。一般来讲，裁判所主席由宪法事务部（原大法官办公室，负责法官的选任）任命；裁判所的其他成员，在宪法事务部所管理的行政裁判所，也由宪法事务部任命，其他政府职能部门所管理的行政裁判所，则由裁判所主席在宪法事务部或者相关职能部部长同意的名单中任命。

第二，行政裁判所独立办案，不受行政机关的干预。行政裁判所独立审理每一个行政案件，开庭听取双方当事人辩论、审查证据、查明案件事实，然后独立地根据案件事实适用法律，自主作出裁决。行政裁判所的裁决无须请示部长或者其他行政机关，部长也无权撤销或者改变裁判所的裁决。即使对裁判所裁决不服可以向部长上诉的少数情形下，也不是由部长亲自审理上诉案件，而是由部长任命的一个官员代为审理，部长根据审理官员的建议作出裁决。部长的裁决并不是最终裁决，当事人还可以向法院上诉。

第三，裁判所审理案件适用的程序类似于司法程序。行政裁判所受理案件、听取当事人辩论和陈述，审查和运用证据，以及适用法律、作出裁决、说明裁决理由等，都遵循与法院相同或者基本相同的规则，并实行公开审理，保障各方当事人（尤其是相对人）享有充分参与的权利。

基于上述情况，尽管行政裁决所行使的权利虽然不是典型的司法权，但也不属于纯粹的行政权，而是介于二者之间的一种准司法权力。行政裁判所则是设立在行政系统内，行使准司法权，既注重法律问题又注重专业问题的纠纷解决机构。

（三）行政裁判所的特点

从功能上看，每一个行政裁判所都相当于一个管辖特定事项的专门法庭，但它又与普通法院有所不同。英国公众普遍认为，在有效快捷地化解现代市场经济社会条件下各类行政纠纷方面，行政裁判所具备法院所没有的独特优势，主要体现在：

第一，具有很强的专业性。行政裁判所主席虽由法律人士担任，但是其他成员多由具备某一方面专业知识的人士担任，有的裁判所成员还是来自相关行业的代表，如雇员代表、工会代表。这样的人员结构，能够比法院更好地解决行政纠纷的专业性问题。

第二，受案范围很广。我国称为内部行政行为的人事管理等行为，公法人的行为，行政裁判所都有权受理。

第三，具有较大的灵活性。行政裁判所不象法院那样受严格的判例法的影响，在处理案件时，它往往根据具体案情作出相应的裁决。但在有上诉裁判所的情况下，上诉裁判所的判例对下级裁判所实际上也有一定的指导作用。此外,在行政裁判中还广泛使用调解方式,以求快速便捷地解决纠纷。

第四，具有明显的主导性。普通法院实行双方当事人的对抗主义，法官主要是听取双方辩论，形成自己的判断。行政裁判所的裁判官则有较多的主导权，如在精神病人被强制看护的案件中，如果病人与医院对疾病状况存在分歧，裁判官可以下令对该病人进行鉴定。由于实行裁判官主导，案件处理效率很高。许多在法院需要几个月甚至几年才能审结的案件，行政裁判所只用几个小时就办结了。

第五，极大地方便公众。大部分行政裁判所设在地方，特别是工作量较大的行政裁判所在许多地方都设有办公室，以方便公众前来提出复议申请。各裁判所虽然都有自己的程序，但通常都没有法院那样繁琐，当事人不需要请律师代理。此外，行政裁判所一般不收费，穷人也可以到这里寻求救济。

行政裁判所这种准司法机制的出现，克服了传统司法机制的一系列缺陷，裁决官不仅拥有相应的法律专才，而且具有法官缺少的专业知识，同时还能够面向社会大众提供便利、快速、廉价的服务，从而更好地体现了现代市场经济对公平与效率的双重需求。因此，行政裁判所已经受到了全社会的高度认可和一致欢迎。

（四）行政裁判所的发展趋势

从介绍的情况看，行政裁判所制度在英国是非常成功的，它既是调节行政关系的主要手段，也是处理和解决行政纠纷的主要渠道，在其社会政治生活中发挥着极大的作用。目前，现有的行政裁判所在结构上还不统一，有些中央一级和地方政府的行政裁判所职能重叠交叉；有的行政裁判所是一级，有的则有两级（包括上诉裁判所）。同时，各行政裁判所缺乏统一的审理规则，审理程序各具特点。此外，有的行政裁判所设在政府相关职能部门之下，尽管部长从法律上没有干预行政裁判的可能，但公众仍然在心理上对行政裁判的公正性持有疑问。因此，英国正在酝酿对行政裁判所制度进行改革，力图通过立法统一行政裁判所的组织结构和程序规则，并拟将分散在各部门之下的行政裁判所全部交由宪法事务部管理，按照法官同样的要求和程序任命行政裁判所的主席和其他成员。

二、法国行政法院制度

（一）基本情况

法国的行政法院是其司法和行政体制中很有特色的制度。据法国专家介绍，行政法院实际上是从行政复议机构的基础上逐步发展、演变而来的。而对照我国的现行体制，在某种意义上，行政法院还相当于我国人民法院行政审判庭与政府行政复议机构合二为一的产物。由于法国特有的行政法院制度的存在，使得专门性的行政救济制度的存在和发展受到很大的抑制，因此法国的专门行政救济制度既不统一，也远不如英美和大陆法系其他国家发达。

从法国的历史来看，行政法院前身是拿破仑时期设立的国家参事院，为国家元首提供法律咨询，并办理有关行政争议案件，但当时决定权属于国家元首。各省也设有参事院，作为省长咨询机关，同时具体办理一些行政争议案件。这一阶段的法国参事院相当于我国目前的行政复议机构。1872年，法律赋予国家参事院以法国人民的名义直接行使行政案件审判权，使之变身为法国最高行政法院，但当时要求实行行政复议前置（相对人应就行政案件提请相关部长先行裁决）。

国家参事院从行政复议机构演变成为行政法院后，组织上仍继续设置在行政系统，由总理充任名义上的最高行政法院院长，所有行政法官都具有政府公务员的身份，它在依照司法程序处理行政案件同时，继续承担了向政府首长和部门提供法律咨询的职能。正是由于这种情况，尽管行政法院是在否定原有行政复议体制的基础上发展起来的，它实际上又在一定程度上保留了原有行政复议机构的部分特性和职能，这种体制和职能配置必然影响到专门的行政救济制度的建立和发展。受此影响，目前法国行政法院以外的行政救济制度，大体上包括善意救济和层级监督两项制度。其中，善意救济是指相对人向行政行为的作出机关提出申诉，请求撤销或者变更原行政行为的活动。层级监督是指相对人向作出行政决定的上级行政机关申请救济的活动。

（二）行政法院和行政救济制度的关系

尽管法国专门性的行政救济制度不发达，但行政救济与司法救济（行政诉讼）仍不失为两种互相独立的程序。如上所述，在二者关系上，早期的行政救济曾是行政诉讼的必经前置程序，任何行政案件未经行政机关复议，不得向行政法院起诉。但根据1889年最高行政法院“卡多判决”的判例，行政处理不再当然成为行政诉讼的前置环节。目前，只有两类行政案件才实行行政复议前置：一是当事人请求行政机关赔偿损失的案件。这类案件必须先向行政机关提出请求，只有行政机关不作决定或者对行政决定不服时，相对人才能提起行政诉讼（但公共工程赔偿案件例外）；二是法律特别规定实行行政前置的案件。这类法律规定很少，主要涉及政府采购、签证、军人和公务员纪律处分方面的事宜。

除了实行行政复议前置的案件以外，均采取“或议或审”的原则，即由相对人选择，可以先向行政机关申请善意救济或者层级监督，对相关决定不服再提起行政诉讼，也可以不经前述程序直接提起行政诉讼。但在实行由委员会作出行政救济决定的领域，法律往往鼓励相对人寻求行政途径，尽管并不强迫这样做。有时，法律还通过举证责任分配的规定，促使当事人尽可能先走行政途径。在“或议或审”情况下，相对人原则上只能在善意救济和层级监督二者中择一而行，不能同时经过这两道程序。行政诉讼起诉期限在任何一类行政救济期间届满后就开始起算，如果相对人因为申请另一类行政救济而超过起诉期限的，就会导致丧失诉权的后果。如果相对人在申请其他行政救济的同时，又向行政法院起诉，法院会暂停案件的审理，等待善意救济或者层级监督的结果。

由于法国独特的行政法传统融合行政复议和行政诉讼为一体，行政法院就是在此过程中蜕变而成的，因此善意救济和层级监督制度一直停留在十九世纪的水平，没有随着社会经济的发展得到多少改进。这严重动摇了公众对善意救济和层级监督制度的信任，抑制了这两类行政救济功能的发挥。目前，法国享有行政救济职能的行政机关中，除了劳工调查监察员、教育监察员和负责国家财政管理的审计员等少数特殊复议机构依法相对独立于所在行政机关外，其他行政机关都没有固定的行政救济机构和人员，也没有专门的行政救济程序，因此通过这类行政救济途径解决行政争议的情况很少，行政救济结论通常都是维持，许多行政争议最终还必须由具有独立法律地位并适用标准司法程序的行政法院解决。

（三）行政法院和行政救济制度的困难和趋势

行政法院在解决行政争议方面承担主要责任，司法体制以外的行政救济制度从属于行政诉讼制度，专门的行政救济制度很不发达，这既有悖于现代各国行政救济制度的双轨制发展趋势，也导致行政法院极低的效率和庞大的诉累。一方面，专门行政救济体制尽管有其专业优势，但是由于缺乏专业机构和专门程序，在很大程度上流于形式，不为社会公众所认同，难以成为与行政诉讼相并列的有效行政救济机制；另一方面，行政诉讼程序繁琐，成本居高不下，不能适应现代社会千变万化的行政管理实际，加重了相对人和行政机关的负担。

据法国行政法院的专家介绍，法国行政法院分为最高行政法院、上诉法院和地方行政法院三级，除最高行政法院一审终审外，其他行政法院实行两审终审制。在上诉审外，相对人认为已生效的行政判决违法的，可以向最高行政法院提起法律撤销审；认为已生效的行政判决适用程序违法或者错误的，可以向原审法院提起申诉审。从审理时间看，地方法院审理的案件平均耗时1年多，上诉案件时间更长，平均需要两年半以上，法律撤销审一般平均也要一年以上。当事人参加行政诉讼，一般都要聘请律师，而按照律师公会的建议收费标准，律师收费最低也要5000法郎。此外，由于行政诉讼成为处理行政争议的主要渠道，司法效率很低，行政法院案件积压严重。以2002年为例，法国地方行政法院受理行政案件11.2703万件，审结11.8915万件，历年积压19.6168万件；上诉法院受案1.5267万件，审结1.4281万件，历年积压4.0968万件；最高行政法院受案1.1281万件，审结1.1323万件，历年积压1.019万件。对此，近年来也有不少人提出了不少对行政救济制度进行改革的呼声，要求在行政法院体系之外，改造并加强专门性的行政救济制度。

三、关于完善我国行政复议制度的几点启示

经过对英法两国相关行政法律制度的考察和对比研究，我们感到，研究完善我国的行政复议制度，必须牢牢把握我国发展市场经济和推进民主法治建设的实际，有针对性地学习、借鉴国外的相关制度和成功做法，但是不能不分具体国情和历史背景，盲目照搬照抄国外的模式。相对来讲，英国行政裁判所制度具有更大的参考价值，而在特定历史条件下发展起来的法国行政法院及从属于行政诉讼的善意救济和层级监督制度，则不宜作为我国行政救济制度改革的方向。

（一）进一步健全和完善行政复议制度，既有必然性，也有紧迫性

从英国的行政裁判所的演变进程看，行政复议制度的产生和发展具有历史的必然性。随着十九世纪后期西方国家的市场机制发展到一定阶段，由于科技的进步和生产关系的调整，在导致社会经济的迅猛增长的同时，也造成了垄断、环境、交通、失业、罢工等等大量社会矛盾和社会问题。为此，各国不得不增设行政机构和行政人员，对国家的经济生活和社会生活进行广泛的干预，出现了行政权大规模扩张的现象。针对日益扩大的行政权，传统的司法审查机制难以适应时代需要，既无力进行必要的控制和制约，又无法给予相应的支持和保障。这种情况下，许多国家逐步尝试借鉴司法机制的合理因素，结合行政机关的专业优势，在行政系统内部设立了相对独立的行政复议制度，从而最终形成了针对行政行为的双轨制法律救济体制。在这种体制之下，行政复议以其低成本、高效率和专业特长担当行政纠纷主要解决者的角色，而行政诉讼虽居于法律救济的最后防线，不宜介入全部的行政纠纷，而要起到间接监控行政活动（包括行政复议）依法进行的重要作用。

英国的情况说明，大量的行政纠纷客观上不可能只靠行政诉讼途径解决，行政诉讼、行政复议的双轨制法律救济体制的存在是现代社会经济发展的必然结果。行政复议还将进一步健全和发展，并在化解行政争议方面发挥更大的作用。法国的情况则说明，将行政诉讼与行政复议合并的做法，是与特定国家的特殊历史背景相联系的，不具有广泛推广的价值，实践证明其现实效果也不是完美无缺的，在行政法院之外，势必要在一定程度上保留另一套行政复议的制度，二者在衔接上的不足又必然带来公平与效率方面的诸多冲突。因此，双轨制法律救济体制与“二合一”的行政法院体制各自的利弊得失，为我们完善行政复议制度提供了很好的参考。

（二）行政复议的准司法性，对其发挥行政救济制度的意义重大

英国行政裁判所在组织设置上被置于行政系统之下，但是英国公众和学者都把它视为广义司法权的一个分支，而区别于一般的行政权。但同时我们也有理由认为，行政复议仍然是现代行政权的组成部分，它只是吸收司法因素对行政机关原有监督机制进行改造而产生的，而不是真正意义上的法院。因此，如果让英国的行政裁判所完全变成法院，它现有的独特优点也就会随之丧失。行政裁判所制度实际上只是一种能够提供优质、廉价服务的准司法性质的纠纷解决机制。从另一个方面看，如果不引入一些必要的准司法的因素，比如机构的相对独立性、人员的高度专业性、经费的有效保障以及裁判规则的完善，行政裁判就会混同于传统的行政监督体制，难以真正公平、公正的发挥救济功能，从而不能赢得公众的信任。在我国深化市场经济体制改革、不断扩大对外经济贸易合作、大力强化社会保障体系的形势下，行政复议制度如何借鉴这方面的经验，借得研究。同时，在某种意义上，这也是法国善意救济和层级监督制度运作现状从反面带给我们的启示。

（三）行政复议程序既要方便可行，又要明确具体

从英国行政裁决所的情况看，虽然没有统一的行政裁判所规则，但是各个行政裁判所都有自己的审理程序制度，内容非常明确具体，每一项规定都体现了方便相对人、有利于提高裁判质量的要求。据介绍，对于路途较远又没有经济能力的相对人，裁判所程序制度通常规定可以向相对人提供必要的路费；对于裁判所是否设置相对人接待场所和休息场所，甚至是否备有提供给相对人的茶和咖啡，都有具体规定。此外，还要求行政裁判庭的陈设和桌椅摆放要与法院有所区别，以有利于相对人参与行政裁判过程，消除其可能的紧张情绪。许多人认为，程序方便可行与明确具体并不矛盾，从某种意义上讲，越是要方便相对人，越是要将程序规定得明确具体，以减少行政裁判所的随意性，防止相对人无所适从。

（四）行政复议审理应当尽可能采取当面审理方式

为了快速准确地查明案情，英国行政裁判所一般由裁决官主持审理活动，双方当事人必须到场参加审理。行政裁判所一般不鼓励当事人聘请律师代理，有的案件还禁止律师出庭，据称这是为了保证审理效率。行政裁判所审理的范围包括案件事实和法律两个方面，但是上诉裁判所主要审查法律问题。但不论审理范围如何，都不会出现只根据作为被申请人的行政机关作成的案卷材料进行书面审理的情形。需要关注的是，法国行政法院自称实行书面审查，但也不是我们通常理解的含义，经反复询问，其书面审查是指行政案件当事人的要求和理由都要体现为书面材料形式在法庭上呈示，由双方当事人相互质证，而不是指仅根据行政机关一方的材料进行审理。

（五）行政复议人员应当有明确的资格要求

为了保证公正独立的审理行政案件，提高行政复议案件的质量，行政复议人员应当符合一定的资格要求。英国行政裁判所的主席都必须由法律专业人士担任，他们由宪法事务部按照任命普通法院法官同样的资格条件选任。根据议会法律的规定，律师执业7-10以上，才可以被选任法官。宪法事务部在具体选任法官和裁判所主席时，还考虑三个条件：一是必须具备高尚的道德；二是曾经担任过兼职法官，并被认定为称职；三是其他法官和知情律师评价良好。行政裁判所的其他裁判官，也有一定的资格要求，一般必须有6-8年工作经验，并具有所在领域的专业资格（如卫生领域的专家必须有医师执照）。另外，根据法律规定，行政裁判所的裁判官有相应的任期，有的为2年、3年，有的则为5年。英国的上述做法和经验，值得我们在完善行政复议制度时认真参考。

（六）行政复议应当有必要的财政保障

英国行政裁判所不向相对人收费，其经费由财政予以保障，并由宪法事务部统一负责研究、督促、落实，此外，对裁判人员与行政人员分类管理，行政裁判所的裁判官专注于审理案件，无需为裁判所的日常行政事务分心，行政事务由专门的行政人员负责，他们按照雇佣合同和相关的规章制度履行职责，保障行政裁判所的日常运转。这些做法，对于维护行政裁判所的正常工作秩序，提高行政裁判所的工作效率和水平，是行之有效并值得借鉴的措施。

（七）行政复议要与行政诉讼和其他非正式救济机制共同发挥作用

英法两国在行政法实践方面的共同点，是既有行政复议、行政诉讼这两种法律救济制度，同时还有作为非正式救济性质的申诉制度。不同的制度之间相互补充、相互协调，共同发挥维护公民合法权益、保障和促进行政机关依法行政的作用。就行政复议与行政诉讼的关系来看，行政复议可以迅速、简便地解决行政纠纷，减轻法院的诉讼负担，但是它并不能取代行政诉讼。对公民来讲，行政诉讼不仅可以直接作为其寻求实质公正的最后一道屏障，而且还可以促使行政复议机构依法正确地履行职责。同时也需要看到，行政诉讼作为最后一道屏障，不宜直接冲到第一线，也不宜事无巨细大包大揽，甚至企图取代行政复议而成为解决行政争议的主要渠道。那种认为行政复议可有可无，或者认为行政复议只是行政诉讼的附属制度，把行政复议简单作为行政诉讼的过路站的认识，必然损害行政复议制度的发展，最终也会使行政诉讼制度因越位、错位而陷于无力应付的局面。

就行政复议、行政诉讼和申诉制度的关系来看，英国的议会监察专员（医疗服务监察专员）、地方政府监察专员制度和法国的调解专员制度都是在瑞典议会申诉专员制度的启发下建立的，它们主要负责处理有关当事人对行政机关、公法团体以及负有执行公务任务的私人团体的各种申诉案件。监察专员和调解专员受理的案件比较广泛，主要是没有达到违法程度的行政管理不良问题，处理的结果是向相关行政机关提出建议，而不是有法律拘束力的裁决。在英国，凡是依法应当由行政裁判所和行政法院解决的问题，相对人不能向监察专员申诉。在法国，虽然允许就行政复议和行政诉讼管辖的事项向调解专员申诉，但是因为向调解专员申诉而超过法定诉讼期限，相对人不得再向法院起诉；如果相对人已经提起行政诉讼，则调解专员不得妨碍法院诉讼程序的进行，也不能影响判决的效力。在某种意义上，英法两国的申诉制度有点类似于我国的信访，只是在受案范围和处理方式上比信访更加明确、规范而已。在实际操作中，申诉制度与行政复议和行政诉讼制度相互配合、协调运作、形成合力，这是我国在处理好行政复议与行政诉讼和信访制度的关系方面需要着力思考的。

（八）要加强行政复议制度的宣传

行政复议制度作为一项高效、便民、成本低廉的制度，但是这项制度依赖于相对人的启动，如果要真正调动他们依法维护自身权益的积极性，必须广泛宣传，做到家喻户晓。在这方面，英国行政裁判所制度的宣传是很有成效的。每个裁判所都印有大量免费发放的各种宣传单和手册，介绍不同行政裁判所的职能和程序，指导公民如何向行政裁判所寻求救济。此外，裁判所理事会还出版各类有关行政裁判所办案情况的刊物，供公民免费索取。这不仅增长了普通民众的法律知识，树立了行政裁判所的良好形象，也赢得了全社会对行政裁判所制度的支持和拥护。这方面的有益经验，也是我国贯彻实施好行政复议制度所不应忽视的。