作者：方军 （国务院法制办公室）

文章来源：北大法律信息网 2007-04-02

【关键词】行政处罚；理论；实务；研究

相对集中行政处罚权，是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。相对集中行政处罚权作为一项法律制度，是由1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》所首先规定的。这部法律的第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。为了积极、稳妥地实施好行政处罚法的这一规定，《国务院关于贯彻实施的通知》（国发[1996]13号）进一步明确要求：“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作、结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行”。这样，国务院文件正式将行政处罚法第十六条的规定概括为相对集中行政处罚权制度，并确定通过试点逐步推行这一制度。本文试图围绕相对集中行政处罚权制度的产生背景、相关实践以及面临实际和理论问题，探讨这一制度的法律根据和重要意义，并提出在当前条件下结合相对集中行政处罚权试点进一步完善这项法律制度的一些初步思考。

一、相对集中行政处罚权制度产生的背景

众所周知，我国现行行政管理体制和政府职能运作模式发端于计划经济时期。长期以来，行政管理体制改革和政府职能的转变尚未完全到位，政府管了大量不该管、管不了也管不好的事，而该管的事又没有去管或者没有管好，政府权力的运作与实行经济体制改革、发展社会主义市场经济的形势严重不相适应，行政管理的成本很高，效率很低。受此体制和旧的管理观念的局限，在以往的立法工作中，有关经济管理、社会管理的一些立法项目，存在不少弊端。其中一个突出的表现，就是立法工作过于强调“条条”管理，法律、法规所规定的行政处罚权，往往都要明确由政府某一个具体部门来实施。这样，实践中制定一部法律、法规，就要新设置一支执法队伍。在制定行政处罚法时，有关方面曾经作过调查，在一些省、市，实施行政处罚的队伍已经接近甚至超过了100支，而且每年还要以3至5支的速度增长。例如，北京市按照法律、法规要求设立的市一级行政执法队伍有127支，上海市市一级有142支，浙江省的杭州市有207支，苏州市有80支，山东省东营市虽然规模不大，也达到42支。不仅政府的行政执法队伍多，部门内部的行政执法机构也多，有的政府部门下面就“依法”设置了7、8个行政执法机构。这样，一方面，行政执法机构林立，行政执法队伍臃肿，执法扰民的现象相当严重，老百姓斥之为“十几顶大盖帽，管着一顶破草帽”，同时行政执法力量一旦分散到众多的行政执法部门，每个部门又都感执法力量单蒲，难以形成有效的经常性管理。例如，以前北京市的127个市一级行政执法队伍中，共有行政执法人员6万多人，另外还有高达17万人的各类群众协助执法组织。从总数上看，行政执法队伍是够庞大的了，但由于各自为战，条条分割，每个条条都覆盖全市，结果每支行政执法队伍的人员都不足，行政执法任务难以到位，只能是依靠“突击”执法、“运动式”执法维持局面。另一方面，部门之间行政执法职责重复交叉，行政执法效率低下，执法扯皮现象严重。以1998年以前的口岸管理为例，口岸查验工作由海关、进出口商品检验、国境卫生检疫、进出境动植物检疫、边防检查、港务监督、船舶检验等七个部门在口岸分兵把守，查验内容重复，查验环节过多，客商在报验通关时，要填写大同小异的各种单证、表格，交付名目繁多的费用。此外，在城市用水管理中，水利、地矿、节水、市政、公用、规划、环保等部门多头管理；在市场管理中，工商、食品卫生、技术监督、规划、园林、环保、市容、物价、市政等部门职责交叉。据不完全统计，在1998国务院机构改革前设置的四十个部委中，除外交部、国防部、国防科工委、国家民委、国家安全部等五个部门以外，其他三十五个部门都与其他部门有着这样那样的职责纠纷。这些职责纠纷，少则发生在2个部门之间，多则发生在九、十个部门之间，建设部与当时的近二十个部门都有职责纠纷。中央是这样，地方也照样“依法打架”。这种状况，加上当前行政机关的权力与利益尚未完全脱钩，有的执法部门把执法权当成牟取本部门利益的手段，有利则争，无利则推，利大的多管，利小的少管或者不管。不仅造成重复处罚或者在处罚中相互推诿，也滋生了行政机关的官僚主义和腐败。针对行政管理领域中存在的上述问题，江泽民总书记曾经深刻指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决。”［1］朱基总理在新一届国务院成立后的第一次全体会议上强调指出：“要明确划分部门之间的职能分工，一件事情只能一个部门去办，不能彼此交叉、权责不清，坚决克服多头管理、政出多门的弊端。”［2］这些讲话，指明了解决这些问题的紧迫性和努力的方向。

对于如何解决行政管理领域当中多头执法、职权重复交叉、执法机构膨胀、效率低下、执法扰民等问题，曾经有过三种不同的观点。一种观点认为，当前行政管理领域中的问题是由现行行政管理体制和相应的立法造成的，如果要从根本上解决这些问题，就必须在彻底改革现行行政管理体制、转变政府职能的基础上，全面修订相应的法律、法规，从而从制度上消除“立一部法、设立一支队伍”的根源。另一种观点认为，根据我国当前的实际情况，比较切实可行的办法是通过中央和地方的机构改革，撤并职能重叠的部门，调整职能交叉的部门，从而实现政府各部门行政执法权力的合理配置，建立“精简、统一、效能”的行政执法体制。此外，还有一种观点提出，近年来，一些地方针对行政管理领域存在的多头执法、职能交叉问题，做了不少有益的探索，积累了一定的经验。例如，有的地方政府组织有关执法部门采取联合执法或者委托执法的方式，加强不同部门的协调和配合，减少重复检查、重复处罚，取得了明显的成效。因此，在特定条件下联合执法或者委托执法也不失为一种较好的选择方案。

从客观上分析，以上三种观点都是有一定道理的，同时又都有其局限性，要么实际操作性不强，要么难以从根本上解决问题。具体来讲，第一种观点比较理想，但是难度也最大。我国正处于全方位的改革时期，改革的涉及面广、问题复杂，完成现行行政管理体制的改革是一项长期任务，不可能一蹴而就，相应的立法修订工作也是渐进式的，不可能一步到位。因此，指望通过全面修订法律、法规来根治九龙治水、执法扰民问题的想法是不切实际的。第二种观点主张的机构改革的办法，在行政管理体制改革还不完全到位的情况下，其作用也只能是阶段性的。特别是机构改革若干年进行一次，面临着大量积累的矛盾和问题，头绪纷杂，其着眼点往往只能放在裁撤一些部门和安置分流人员上，对于政府各部门职能的调整，则难以彻底摆脱现行法律、法规的羁束。至于第三种观点所提到的联合执法或者委托执法的办法，并没有真正解决执法队伍过多过滥的问题，只不过是在一定程度上掩盖了这些问题的严重性而已。而且，由于联合执法组织或者受委托执法组织都不具有独立的行政主体资格，因此采取联合执法或者委托执法方式其实存在诸多不便。以上局限的存在充分地说明，实践提出了从制度上解决行政管理领域现有问题的现实要求。对此，行政处罚法适应这一要求，在暂时难以对有关法律、法规作全面修订，而机构改革又未能完全解决多头执法、职权重复交叉问题的情况下，规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际需要，统一调整和重新配置行政处罚权，改变单行法律、法规规定的执法主体和职权配置。这一规定，第一次以法律的形式确立了相对集中行政处罚权制度，为改革我国现行的行政管理体制提供了一条新的有效的法律途径，其意义十分重大、深远。从某种意义上说，它已经成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑。

二、相对集中行政处罚权制度的实施情况

按照行政处罚法第十六条的规定，开展相对集中行政处罚权的决定权属于国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府；而根据国发[1996]13号文件的规定，相对集中行政处罚权的试点工作由省、自治区、直辖市人民政府具体负责组织实施，试点地方行政处罚权如何调整的具体方案也由省、自治区、直辖市人民政府结合地方实际情况研究提出，并报国务院批准后施行。笔者注意到，国发[1996]13号文件没有授权省、自治区、直辖市人民政府自行决定开展相对集中行政处罚权工作。由此可以看出，国务院对于推行相对集中行政处罚权制度的态度是既积极又慎重的。为了保证试点工作的顺利进行，国务院在国发[1996]13号文件中还特别强调：“国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作”。按照这个规定，国务院各部门本身并不承担相对集中行政处罚权试点的任务，它的主要责任是配合有关地方政府实施好相对集中行政处罚权工作。这样规定，主要考虑是，根据宪法和地方组织法的有关规定，设置行政执法部门和调整行政管理职能的权限属于有关地方人民政府，行政主管部门之间的关系主要是业务上的联系和指导，因此在一个部门内部一般不存在相对集中行政处罚权的问题。对此，曾经有同志提出，国务院有些部门在其内部也设置了多个行政执法机构，分别执行涉及本部门职责的不同法律、法规，因而也不同程度地存在多头执法的状况，这个问题是否可以通过相对集中行政处罚权解决？笔者认为，政府某一个内设多个行政执法机构的情况，与当前行政管理领域出现的多头执法、职责交叉和行政执法机构膨胀的现象有相似的一面，但也有不同之处。对于一个部门内部存在多个行政执法机构的问题，完全属于部门内设机构不合理的性质，如果该部门认为这种状况不利于提高执法效率，完全可以在其职权范围内决定调整、归并，并不需要都报经国务院批准。这主要是因为，政府部门对其内设行政执法机构的调整、归并，既不涉及不同部门职责的重新划分，也不涉及行政执法主体资格的变更问题。因此，无论是国务院部门还是地方政府部门的内部存在多个行政执法机构问题，都不宜也不必通过相对集中行政处罚权来解决。

（一）关于相对集中行政处罚权试点的审批情况

自行政处罚法公布和国发[1996]13号文件下发之后，地方各级人民政府对实施相对集中行政处罚权制度的态度非常积极。自1997年初开始截至2000年10月，北京、天津、浙江、江苏、广东、广西、黑龙江、吉林、辽宁、河北、山东、湖南、江西、四川、贵州、海南等十六个省、自治区、直辖市人民政府根据行政处罚法和国发[1996]13号文件的要求，向国务院正式报送了有关进行试点的请示和试点工作方案，要求在本地区进行相对集中行政处罚权的试点。此外，还有安徽、新疆等地也正在就部分城市进行试点事宜着手开展调查研究和具体方案的起草论证工作。在这些报送了试点工作方案的城市中，北京、天津两个直辖市以及广东、黑龙江、吉林、辽宁、河北、山东、湖南、广西等八个省、自治区的十四个城市经国务院批准可以开展相对集中行政处罚权的试点工作。其中，北京、天津、佳木斯、白城、吉林、大连、沈阳、营口、承德、青岛、烟台、长沙、广州等十三个城市的试点工作方案已经付诸实施，廊坊、深圳等两个城市因批准试点时间较晚，试点工作正处于最后筹备或者启动阶段。较早获得试点资格的广西南宁市遇到了阻力，其试点工作方案至今未能实施。另外，深圳市在报经国务院批准进行相对集中行政处罚权试点前，深圳市人大常委会和深圳市政府曾于1998年5月决定在该市罗湖区的地域范围内，就深圳经济特区法规、规章规定的部分事项进行了有关行政综合执法方面的有益探索。

从已经批准的试点城市实际调整的行政处罚权范围看，主要集中在城市管理领域四个方面的事项。这四个方面具体包括：城市建设管理方面的行政处罚权（主要是城市规划、市容环卫、园林绿化、市政、房产等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权）；环保管理方面的行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路的行政处罚权。当然，这一范围本身也经历了一个逐步扩大、不断完善的过程。根据试点工作方案，试点地方的省、自治区、直辖市人民政府和试点城市人民政府可以结合本地方的实际情况，对试点范围进行局部调整。但是，限制人身自由的行政处罚权和国务院部门垂直领导的行政机关（如海关、国税、外汇管理等）行使的行政处罚权不属于可调整事项。

关于国务院审批相对集中行政处罚权试点的程序和内容，有四个问题需要说明：

一是，国务院批准有关地方进行相对集中行政处罚权试点，是由国务院法制局（1998年机构改革后改为国务院法制办）具体批复的。这是因为，进行相对集中行政处罚权试点属于贯彻实施行政处罚法的范畴。从实施行政处罚法的实践来看，有关行政处罚法制度本身的问题以及在执行中涉及法律的一些工作问题（包括相对集中行政处罚权的试点、规章的公布方式、行政机关能否委托其他行政机关实施行政处罚等），都需要由国务院予以明确。考虑到各省、自治区、直辖市人民政府和国务院部门就这类问题向国务院请示的数量比较大，为了提高效率，保障行政处罚法的正确实施，1996年10月16日，国务院曾明确凡涉及实施行政处罚法的各类具体法律问题，均“由法制局办理，报国务院领导同意后，由法制局发文”［3］。因此，自1997年初国务院第一次批准在城市管理领域进行相对集中行政处罚权试点起，目前16个试点城市都是由国务院法制局（国务院法制办）直接函复有关地方人民政府的。应当指出，这一做法与国务院法制局（国务院法制办）的法律地位也是相适应的。国务院法制局（国务院法制办）在性质上是国务院的办事机构，负责协助总理办理法制工作事项。经国务院授权，它对由其负责办理的相对集中行政处罚权试点的请示出具复函，符合其“三定”方案关于“承办国务院交办的其他事项”的规定，与行政处罚法和国发[1996]13号文件有关规定的精神也无实质上的冲突。此外，这种复函的形式，与国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》关于公文种类和行文规则的具体规定也是完全相符的。因此，对国务院法制局（国务院法制办）有关复函的效力，似不应再有什么疑问。

二是，国务院在批准地方相对集中行政处罚权试点方案时，使用了综合执法的概念。国务院法制局1997年3月7日给北京市人民政府办公厅的复函，标题就是《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函[1997]12号）。受此影响，有的同志在具体工作中将相对集中行政处罚权与综合执法混为一谈。实际上，相对集中行政处罚权与综合执法是两个既有联系又相区别的概念，不能简单地等同。笔者认为，所谓综合执法，在行政处罚法实施以前，主要是指一些地方进行的联合执法或者委托执法的实践。这些实践都没有调整原有行政执法部门的行政处罚权，同时又将这些行政处罚权赋予另外一个部门。严格地讲，这些做法由于没有触动原有的多头执法的格局，各有关行政执法部门均保留了行政执法权，重复交叉的行政执法职能未能得到归并，分散于各部门的庞大执法队伍没有予以集中和精简，与此同时又增加了新的所谓“综合执法”部门，实际上形成了新的多头执法问题。这种“综合执法”模式，是与行政处罚法关于相对集中行政处罚权的要求不相符合的。因此，如果与各部门分散执法的体制相对而言，借用综合执法的概念来描述相对集中行政处罚权是可以的，但是从行政处罚法的立法本意来讲，更准确的提法还是国发[1996]13号文件中所规定的相对集中行政处罚权。

三是，在开展相对集中行政处罚权试点工作初期，试点领域主要集中在城市管理领域，至目前为止还没有在城市管理以外的领域搞过试点。这是因为，尽管需要进行相对集中行政处罚权的领域并不局限于城市管理领域，但是考虑到城市管理领域的法律关系比较复杂，涉及面广，执法主体相应地比较多，在这一领域中相对集中行政处罚权，有利于取得经验，推进工作，因此，作为试点的第一阶段，选择在城市管理领域进行是适宜的。但在实际工作中，这种做法也给某些部门的同志一种错觉，以为相对集中行政处罚权只能在城市管理领域试点，甚至把试点工作当作这个领域里某个职能部门的事。对此，需要指出，依照行政处罚法和国发[1996]13号文件的规定，不论是城市管理领域还是其他行政管理领域，只要存在多头执法、执法扰民等问题，就可以考虑通过相对集中行政处罚权试点予以解决。这是因为，随着现代社会行政权的不断扩张，行政机关管理的范围越来越宽，分工越来越细，而在提高效率、精简机构的趋势下，又要求合并某些方面的行政管理职权。因此，为了解决行政权扩展和行政管理效率本身的要求和冲突，必须对一些领域（包括城市管理、市场管理、港口管理、运输管理等领域）实施综合管理，实行相对集中行政处罚权。近一段时间以来，有的地方感到试点局限于城市管理领域，范围有些过窄，建议扩大试点领域的范围；有的城市已经着手研究在其他行政管理领域（如文化市场管理领域）进行相对集中行使行政处罚权试点的有关问题。笔者认为，这些建议和做法都是有道理的，试点事项只要符合行政处罚法规定的精神，从法律上讲都应当允许。

四是，相对集中行政处罚权试点复函中未规定是否涉及行政监督检查权和行政强制措施权的转移问题。有些同志据此认为，被集中行政处罚权的有关行政部门还可以保留或者继续行使有关的行政监督检查权和行政强制措施权。还有同志进而提出，集中行使行政处罚权的行政机关只能按照简易程序行使行政处罚权。笔者认为，这些认识都是误解。根据行政处罚法的规定，开展行政监督检查（包括必要时依法采取行政强制措施），是行政机关实施行政处罚的前提，是行政处罚程序的重要内容之一。从一定程度上说，行政监督检查权和相应的行政强制措施权是附属于行政处罚权的。行政处罚权集中之后，行政监督检查权和相应的行政强制措施权也随之转移，不可分离。从试点工作方案关于“集中行使行政处罚权的行政机关要严格依照行政处罚法规定的程序，实施行政处罚”［4］的规定看，这一结论是确定无疑的。同样，集中行使行政处罚权的行政机关依照行政处罚法的规定，既可以实施按照简易程序进行的行政处罚，又可以实施按照一般程序进行的行政处罚。

（二）试点城市进行相对集中行政处罚权的具体实践

根据已经进行试点的十三个试点城市所反映的情况，从整体上看，各地开展相对集中行政处罚权的试点工作都是成功的，基本上达到了预期的目的。当然，也有部分地方在试点过程中遇到一定的阻力和困难，广西南宁市甚至因为阻力过大导致试点工作迟迟未能开展，就连试点以前一度以综合执法名义进行的委托执法也陷入停顿之中。但是必须看到，这种部分成功或者不成功的情况，是试点本身在所难免的，不能因此否定试点的基本方向。总结试点取得成功的地方的经验，可以看出它们有一些共同的做法。总结起来，主要包括以下几个方面：

一是，试点地方的党政领导对试点工作真正重视，认识到位，措施得力。相对集中行政处罚权试点工作能否顺利进行，试点的结果是成功还是不够成功或者失败，关键在于有关地方领导是否重视。从实际情况看，凡是试点取得成功的地方，从要求进行试点的省、自治区、直辖市人民政府到试点城市的党委、政府，都对这项工作给予高度重视。有的城市在向国务院上报要求进行相对集中行政处罚权试点的请示前，党政领导班子就对如何组织实施试点工作统一思想，形成共识，并为试点做好了组织、制度和物质上的准备。比如，佳木斯市政府为了做好试点工作方案，专门召集政府常务会议进行研究，并就有关决议形成会议纪要。在国务院批准进行试点后，有关地方的主要领导亲自过问试点工作，直接出面协调解决试点中遇到的问题。比如，在广州试点方案经国务院批准后，广东省委副书记、广州市委书记黄华华就多次强调各级政府做好试点工作的“六个到位”（即：人员到位、授权到位、责任到位、制度到位、工作到位、经费到位）。市政府为了确保这“六个到位”，确定由常务副市长分管试点工作，成立了由市政府有关部门组成的试点工作小组，负责协调处理试点中遇到的各类问题；市委、市政府还多次召开会议，对试点工作作出明确的部署、动员和要求。青岛市政府为了加强对试点工作的领导，专门成立了由分管副市长为组长的试点工作领导小组，还特别邀请了山东省政府法制局领导担任副组长，试点工作领导小组的具体工作由青岛市政府法制局承办，负责研究、协调和处理试点工作中遇到的有关矛盾和难题。大连市、佳木斯市的市委、市政府主要领导也都高度重视试点工作，市政府多次召开常务会议研究试点工作，并确定常务副市长或者分管副市长主管这项工作。烟台市的试点方案虽然在2000年初才报经批准，但是烟台市委、市政府思想上高度重视，提出要把推行试点作为2000年的一件大事、要事来抓，市政府专门成立了试点工作领导小组，并制定了详细的试点实施方案，为试点工作奠定了良好的基础。

二是，按照“精简、统一、效能”的原则，组建集中行使行政处罚权的行政机关。比如，北京市在各区、县一级设置城市管理监察大队，作为区、县政府所属的行政机关，其宣武区组建城市管理监察大队后，200多人承担了原来由400多人承担的行政执法任务。黑龙江省佳木斯市设立城建监察局，编制212人，较试点前精简人员41％。吉林省白城市设立城建管理监察大队，编制100名，比以前减少55人；吉林市设立城市管理监察署，编制5000人，比以前近千人的执法队伍减少了约50%。辽宁省大连市城市管理综合执法局成立后，撤销了原来的18个独立执法单位，精减了14个监管合一单位的人员编制，执法人员由原来的1023人缩少到400人，减幅达61％；营口市在撤销原有5支城市管理执法队伍的基础上，设立城市管理综合局，执法人员由原有的123人缩减为74人，减少近40％。广东省广州市城市管理综合执法支队和大队2000人，比试点前3000人减少减少33％；深圳市罗湖区行政执法检查局成立后，将原来的20多支执法队伍合并为1支，总编制从562人减少到142人。其他几个城市的试点方案中，也拟大力精减机构、精减人员，在撤销有关行政执法部门的同时，组建统一的行政执法队伍。

三是，狠抓队伍建设，树立严格执法、文明执法的优良作风。国务院对各试点地方的有关批复中都强调：进行相对集中行政处罚权试点的地方人民政府“要抓紧建立健全行政执法监督制度，对集中行使行政处罚权的行政机关实行行政执法责任制和评议考核制。集中行使行政处罚权的行政机关，要加强对本机关行政执法人员的思想政治教育、职业道德教育和遵纪守法教育，加强领导、严格管理，确保行政执法人员的政治素质和业务素质，促进严格执法、文明执法，努力提高行政执法水平。”［5］同时，试点地方的人民政府也深刻认识到，与原有关行政执法部门相比，集中行使行政处罚权的行政机关的执法范围更广，执法权力更大，执法责任更重，执法要求更高。因此，必须建立一支政治素质和业务素质都比较高的队伍，否则难以承担如此繁重的行政执法任务。正是基于这些认识，各试点城市根据国务院批复的有关要求，下大力气狠抓行政执法队伍的组织、思想和作风建设，并形成了一套行之有效的做法：首先，把好选人、进人关。如大连、营口市对原有城市管理队伍的人员进行严格的筛选和考试、考核，录用一批行政执法的骨干力量。广州市重点抓好集中行政处罚权的行政机关的各级领导班子建设，按照德才兼备的原则，选配了一批得力的同志担任领导职务，增加了行政执法队伍的凝聚力和战斗力。其次，抓好执法人员的法律、法规的学习培训。不少试点城市都将法律、法规的学习培训作为执法人员上岗执法的前提条件，组织全体执法人员集中学习培训，并进行严格考核，取得了明显效果。佳木斯市还将法律法规培训工作制度化、经常化，每年都集中进行一至两次的有关法律法规的系统学习。再次，加强思想政治工作和作风纪律建设。有的试点城市结合城市管理工作的特点创造出各种行之有效的手段，抓好政治思想教育和职业道德教育，努力提高执法人员的政治思想水平；有的试点城市通过完善行政执法监督机制，采取上级领导监督、社会监督和内部监督相结合的办法，聘请义务监督员，督促执法人员严格执法、文明执法。天津市大港区城管综合执法大队还制定了思想政治工作、廉政建设、岗位职责等近30项管理规定，做到制度建队、纪律管人，逐步实现了规范化管理。

四是，注重制度建设，规范执法程序，严格依法办事。不少试点城市制定了关于集中行使行政处罚权的行政机关的职责权限、执法程序、执法责任制和评议考核制等方面的规章制度建设，不仅明确了集中行使行政处罚权的行政执法机关与有关行政机关的职责，同时还进一步完善了相对集中行政处罚权的制度和办法。比如，广州市先后出台了《关于推进城市管理综合执法试点工作的决定》、《广州市城市管理综合执法细则》、《广州市城市管理监察条例》、《行政执法过错责任追究制度》、《执法责任制度》、《综合执法考核制度》、《罚缴分离实施暂行规定》、《委托银行代收罚款操作规程》、《暂扣、罚没物资管理规定》、《综合执法规范守则》等等。又如，辽宁省三个试点城市都分别制定了《综合执法实施方案》、《综合执法实施细则》或者《综合执法暂行规定》，对相对集中的行政处罚权限和执法体制作了明确规定，并建立健全了集中行使行政处罚权的行政机关的内部管理制度。

（三）相对集中行政处罚权试点取得的成效

尽管进行相对集中行政处罚权试点的时间还比较短，最早试点的北京市也只不过才经过三个年头，同时各试点城市还存在工作不平衡的一面，但是从总体上看，试点的成效无疑是十分显著的。归结起来，主要体现在以下几个方面：

一是，初步解决了城市管理领域多头执法、重复处罚和执法扰民的问题，明显地提高了行政执法的效率和力度。从笔者在各试点城市进行调查的情况看，通过相对集中行政处罚权试点，过去在城市管理领域存在的几支执法队伍甚至是十几支、几十支执法队伍，试点后合并为一支执法队伍，政府部门职能重叠交叉的状况在局部领域和一定程度上有所缓解；同时，执法人员总数比以往大大减少，执法力量更为集中、精干，减少了人浮于事的现象，减轻了财政的负担。从另一方面看，集中行使行政处罚权的行政机关的人数虽然大幅度精简了，但是由于实现了“一队多能、一人多能”，执法力度不仅没有削弱，反而有所加强，执法效率不仅没有降低，反而进一步提高，初步显示了行政执法职能合理配置的积极效果。在不少试点城市，一些多年来都难以解决的老大难问题，在试点之后得到了比较好的解决。比如，北京市八个城区的城管监察大队上岗执法的第一年，就依法查处各类违法行为共806000多起，比较好地解决了沿街私搭乱建、乱设摊点无照经营、出行难等人民群众多年来反映强但总是难以解决的老问题。同时，通过试点，实现了城市管理执法的经常化，改变了过去各部门分散执法时期的“突击”执法、“运动式”执法的状况；部门之间因责任不清而造成的执法推诿扯皮、有利争着管、无利都不管的问题，也在一定程度上得到了解决。

二是，在一定范围内进行了审批权与监督处罚权适当分离的探索，为改革现行行政管理模式积累了经验。从国外一些国家的实践看，行政决策权与执法权、审批权与监督处罚权往往是由不同的行政机关分别行使的，以保证权力之间适当的分离和制约。应当讲，这种模式是有一定合理性的。与此相比，由于目前我国的行政管理体制改革和政府职能转变尚未完全到位，在机构设置和职能划分方面还存在不够科学、不够合理的问题。比如，一方面，在同一管理领域，从不同角度设置过多的行政主管部门，造成部门权力重叠交叉；另一方面，部门之间缺乏配合、协调的机制和传统，各个部门都习惯于“一条龙”管理，从立规矩（制定文件）到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门说了算，部门自己给自己设定权力。结果自己违法审批，自己又去监督查处，无法从制度上解决滥用职权、权钱交易等问题。社会上将这种权力设定和行使的不规范情况称之为“自己的刀削不了自己的把”。实行相对集中行政处罚权以后，初步实现了管理权、审批权同监督权、处罚权的适当分离，不仅加强了监督处罚的执法力度，也对管理权、审批权的行使起到了一定的制约监督作用。

三是，形成了新的行政执法机制，树立了政府良好的行政执法形象。这些年来，在城市管理领域，行政管理的内容越来越复杂，行政管理的事项越来越多，与人民群众的切身利益关系密切，依法行政的要求相应地越来越高。但是，与此要求相比，原有的行政执法队伍状况普遍严重不相适应。许多城市设立的城管队伍整体素质偏低，执法人员法律意识不强，执法水平不高，作风简单粗暴，有的甚至执法违法，欺压群众，目无法纪，给人民群众留下极坏的印象。针对这种状况，各试点城市通过大力提高人员素质、规范执法行为、严格执法程序、完善监督制度等措施，在行政执法中做到疏堵结合、管理与服务结合，着力解决执法中的利益趋动问题，给人民群众以焕然一新的精神风貌，取得了人民群众的理解和支持。比如，深圳市罗湖区原有的城管执法队伍作风粗暴，动辄对行政管理相对人打骂，社会反映比较差。行政执法检查局成立后，该局对所属行政执法人员实行严格管理，明确提出把人民群众赞成不赞成、高兴不高兴、满意不满意，作为检验行政执法工作好坏的标准，并要求行政执法人员在执法过程中必须坚持处罚与教育相结合的原则，做到秉公执法、文明执法，杜绝粗暴执法，从而树立了良好的执法形象，受到了社会各界的广泛认同。

四是，通过试点工作，为从深化行政管理体制改革探索了一些新的路子。有的城市结合进行相对集中行政处罚权试点，进一步将有关行政执法部门的审批权和其他管理权相应作了调整、归并，从而为这次地方政府机构改革中精减行政机构和合理调整部门职能配置打下了良好的基础。比如，北京市在将环境卫生管理局、公用事业管理局、市政工程管理处等部门的行政处罚权集中由城管监察大队行使后，又在机构改革中进一步将它们的行政审批批和其他行政管理权集中到市政管理委员会，同时撤销了这三个机构。据了解，其他一些试点城市也准备仿效北京市的做法，在机构改革中撤并有关的管理部门，进一步精简行政执法机构。

三、实行相对集中行政处罚权面临的问题

在试点工作取得成效的同时，一些地方也反映试点中还存在一些问题，需要有关方面引起高度重视，采取切实措施予以解决。归结起来，这些问题主要是：

（一）试点工作遇到的阻力很大

邓小平同志曾经说过，改革也是革命。实行相对集中行政处罚权，必然要求对有关部门的行政处罚权进行重新配置，涉及现有行政管理体制的改革，实际上这也是上层建筑领域的一场革命。既然是革命，就必然出现阻力，特别是来自权力被调整的有关部门的阻力。由于我国曾经长期实行计划经济体制，行政管理部门层层编计划、批指标、分钱分物，在政府和部门的关系上，部门往往主导政府，在不少上下级部门之间形成了难以打破的利益机制；政府统一的行政管理职责也因而是被各部门分割，部门往往游离于其所在的政府之外，政府对所属部门缺乏有效的调控和监督手段，造成“大”部门“小”政府以及政府权力部门化、部门权力利益化的不正常现象。于是，一旦改革涉及到某个部门的权力调整，下级部门总是习惯于向上级主管部门寻求支持，上级主管部门也要想方设法为下级部门撑腰，寸权必争、寸利必夺。这种情况，使一些地方的试点工作受到冲击。比如，按照经国务院领导批准的试点工作方案的要求，行政处罚权相对集中后，原有关行政执法部门不得再行使已由一个行政机关统一行使的行政处罚权；对相对集中行政处罚权的行政机关依法履行职责的活动，有关行政执法部门要积极支持、配合。但从试点地方反映的情况看，有的部门不执行试点工作方案，仍然行使已经调整由集中行使行政处罚权的行政机关统一行使的权力；有的部门不配合集中行使行政处罚权的行政机关依法履行职责的活动，对本部门掌握的有关行政管理资料和信息（如审批、登记等情况）该移交的不移交，该通报的不通报，给集中行使行政处罚权的行政机关的执法活动造成不必要的困难；有些地方的公安机关对集中行使行政处罚权的行政机关存在歧视心理，不依法支持其开展执法活动，把妨碍执法的治安案件当作当事人互相斗殴来处理，影响了行政执法的权威性。此外，还出现有的上级主管部门对试点地方人民政府施加压力，要求试点城市将其他部门的权力集中到本系统，反对将本系统的权力集中到其他部门。个别省级行政主管部门甚至向试点城市的下级部门发文，公然否定国务院领导批准的试点工作方案的效力，指示下级部门抵制试点工作。

二是，试点中的有些做法还不够规范

主要体现在：

——机构设置不规范。根据行政处罚法第十六条的规定，从法律地位上看，集中行使行政处罚权的行政机关是本级政府的行政执法部门，享有独立的行政执法主体资格。但在实践当中，有的地方将集中行使行政处罚权的行政机关设在其他部门内部，或者作为其他部门管理的机构，以部门内设机构或者下设机构的名义对外独立执法。同时，按照国务院领导批准的开展相对集中行政处罚权试点工作的方案，相对集中行政处罚权的行政机关应当在现有行政机关中调整组建或者确定，不得借机增设行政机关。简单地讲，就是试点后行政机关要更精简，而不能是原有的队伍不减，反而通过试点增加新的行政执法机关。据笔者了解，个别地方试点以后存在行政执法机关不减反增的情况，这与试点的本意是不相符合的。此外，目前集中行政处罚权的行政机关的名称还不够规范，有的名称没有反映行政机关的特点，比如有的称为城管监察大队、支队，有的虽然冠以“局”的名义，但在实际工作中又以监察大队、支队的名义对外行使职权。

——权力与利益没有做到完全脱钩。根据行政处罚法和国务院领导批准的试点工作方案的要求，行政机关实施行政处罚，必须严格执行罚缴分离制度，罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全额上缴财政；集中行使行政处罚权的行政机关履行职责所需经费由财政全额拨付。这是从机制上保证行政执法合法、公正的重要措施，也是构建新的行政执法体制的重要内容。据了解，有的地方仍然将集中行使行政处罚权的行政机关的罚没收入与执法经费挂钩，或者搞变相返还。这个问题的存在，必然影响集中行使行政处罚权的行政机关严格执法，妨碍试点工作的持久发展。

——行政执法人员有些还不具备公务员身份。早在行政处罚法公布之初，国务院针对有些地方、部门聘用合同工、临时工从事执法工作，经费和其他保障条件又不具备，导致执法人员的整体素质下降，影响政府形象的问题，明确要求“加强对执法人员的资格、证件和着装管理，停止合同工、临时工从事行政处罚工作”［6］。在国务院领导批准的试点工作方案中，又进一步要求“集中行使行政处罚权的行政机关，其执法人员必须是公务员”［7］。但是，目前我国行政编制的管理工作尚不规范，不同部门公务员编制的配备与其承担的职责任务相比，还没有做到公平合理，这样有的执法任务重的部门人力紧张，不得已使用所谓的事业编制作为补充。这种情况尽管是改革时期的过渡现象，但是如果不及早采取措施予以解决，将会影响行政执法队伍的规范化建设，也不利于提高行政执法水平。

三是，有些同志对试点的性质和定位还存在模糊认识

实事求是地讲，行政处罚法公布以来，理论界和实际工作部门的同志都深刻领会到相对集中行政处罚权制度的重大意义，对实施这项制度一直给予积极支持。与此同时，也有个别同志由于没有参与制定行政处罚法的过程，对有关立法背景的了解不够全面，因而提出了一些疑问，甚至否定相对集中行政处罚权制度的合法性。持这种观点的人尽管只是少数，但是给试点工作造成了一定的消极影响。这些观点认为，行政处罚法第十六条关于一个行政机关可以集中行使其他行政机关的行政处罚权的规定，与有关单行法律、行政法规规定的行政处罚实施主体发生法律冲突，因此目前开展城市管理相对集中行政处罚权试点缺乏合法依据，这项工作不宜在全国推广。举例来说，试点涉及到城市规划、环境保护等方面行政处罚权的调整，集中行使行政处罚权的行政机关可以“行使规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准的违法建筑物或者设施”；还可以“行使环境保护方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”［8］。而《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划、尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”。《中华人民共和国环境保护法》第七条则规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。据此，规划管理、环境保护管理方面的行政处罚权只能分别由城市规划行政主管部门和环境保护行政主管部门行使，由集中行使行政处罚权的行政机关统一行使规划管理、环境保护管理方面的行政处罚权，必然导致对上述法律规定的否定。行政处罚法与城市规划法、环境保护法都是全国人大通过的法律，它们三者的法律效力是同等的，不应以行政处罚法否定城市规划法和环境保护法等单行法律的规定。按照这种观点，当前多头执法的状况是由单行法律造成的，只要这些单行法律没有修改，就不能对这种状况作出任何改变。在实践当中，这种观点一度被某些部门作为否定和抵制试点工作的理论“根据”。对此，有关方面要加强对行政处罚法的宣传，澄清对相对集中行政处罚权制度的模糊认识，为试点工作创造良好的环境。

四、进一步推行相对集中行政处罚权制度的展望和思考

行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度，是对现行行政执法体制的重大改革，对于解决行政管理长期存在的多头执法、职责交叉和执法机构膨胀问题，降低行政执法的成本，提高行政执法水平和效率，都有重要意义。国务院对于推行相对集中行政处罚权制度，改变目前行政执法中的一些消极现象，始终是高度重视的。1999年7月，国务委员兼国务院秘书长王忠禹在国务院召开的全国依法行政工作会议上，代表国务院所作了题为《依法行政，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府》的重要讲话。在这篇讲话中，他专门就推行相对集中行政处罚权制度问题强调指出：“要依照行政处罚法的规定，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围。要通过理顺行政执法体制，保证行政执法机关合法、公开、公正、高效执法，防止‘九龙治水’、执法扰民”［9］。1999年年底下发的《国务院关于全面推进依法行政的决定》，再一次明确重申了这个要求。国务院把实施相对集中行政处罚权制度作为政府机关依法行政的重要内容，是对有关地方人民政府做好下一步相对集中行政处罚权试点工作提出了新的更高要求。根据国务院的要求，国务院法制办于2000年7月召开了全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会，总结、交流了各试点城市进行试点的实践经验，研究、探讨了试点过程中存在的主要问题，并听取了各试点地方的有关领导提出的关于继续做好相对集中行政处罚权工作的意见和建议。此后，国务院法制办又将试点情况和会议形成的意见向国务院书面作了报告。2000年9月8日，经国务院同意，国务院办公厅下发了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（以下简称国务院办公厅通知），就如何继续抓好现有试点城市的试点工作和扩大试点范围等问题作了明确部署。根据行政处罚法、国发[1996]13号文件和国务院办公厅这个通知的规定，下一步推行相对集中行政处罚权制度的方向更加明确，步子也将迈得更快。

同时，也要清醒地看到，随着试点工作的不断推进，试点的难度将会越来越大，试点过程中遇到困难和问题也将会越来越复杂。一些在过去被回避的深层次矛盾（包括体制上矛盾和法律上的冲突），必然会被提上议事日程。针对这种状况，要想依法积极稳妥地把相对集中行政处罚权试点工作做得更细、做得更好，应当注意以下几个方面：

（一）加强对相对集中行政处罚权制度的法理研究，加深对实施这一制度必要性、紧迫性的认识

针对目前理论界和实践当中存在的一些模糊认识，笔者认为，需要从法理的角度，认真研究相对集中行政处罚权制度的理论根据，避免不必要的争论和误区。从内容上讲，行政处罚法第十六条规定的相对集中行政处罚权制度，是我国宪法和有关组织法规定的具体体现，它与宪法和有关组织法的精神是一致的。从法律规范的适用规则来讲，根据《中华人民共和国立法法》的有关规定，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得与宪法相抵触；对于不同法律的规定，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。据此，行政处罚法根据宪法和有关组织法的精神规定的相对集中行政处罚权制度，相对于其他单行法律、行政法规关于行政处罚实施机关的规定，既是特别规定，又是新的规定，具有优先适用的效力，并不存在与有关单行法律、行政法规的规定发生难以解决的法律冲突问题。

那么，为什么说相对集中行政处罚权制度是宪法和有关组织法规定的具体体现？根据宪法和地方政府组织法的规定，我国的地方各级人民政府对于其所属行政部门的设置本来是有权作出调整的。宪法第一百零七条中规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”。地方政府组织法第六十四条中规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”这些规定清楚地表明，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府批准后，有权设立和调整其工作部门，并确定其承担的职责。因此，行政处罚法第十六条的规定明确由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市政府统一调整和重新配置行政处罚权，改变由于单行法律、法规规定不合理造成的行政执法机构过多、过滥的问题，是完全符合宪法和有关组织法的规定的。在当前现实情况下，需要行政处罚法作出这样的规定，以推进行政管理体制的改革，建立起一个保证政令畅通、协调统一、调控有力的行政执法体制，真正实现行政权运作体制上的政令统一、机构精简、富有效率，适应建立社会主义市场经济体制的根本需要。

同时也必须看到，由于以往制定的诸多单行法律、行政法规往往规定某一方面的行政工作由某个行政主管部门负责，导致一些同志（主要是部门的同志），对行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度不理解，认为没有必要；有的原则上赞成相对集中行政处罚权，但一涉及到本部门的职权时就以种种理由坚决反对；有的认为部门的行政处罚权也是由部门法律、法规所赋予的，行政处罚法规定可以相对集中行政处罚权与这些部门法律、法规相违背，甚至有些部门将单行法律、行政法规关于行政主管部门的规定理解为地方人民政府必须对口设置某个部门，如果不设置这个部门就是“违法”，因此借落实法律、行政法规规定为名干预地方政府机构设置，妨碍相对集中行政处罚权试点工作的开展，结果使地方人民政府依照宪法和地方政府组织法设置和调整所属工作部门的法定权力很难落实。这种状况，既反映出一些部门还没有真正认识相对集中行政处罚权制度的本质，也反映出这些部门没有正确理解有关单行法律、行政法规规定的立法本意。对此，笔者认为有必要就单行法律、行政法规关于行政主管部门的规定统一认识。按照这些年来的立法实践，每当制定一部法律、法规，都要明确这部法律、法规由哪一个部门负责组织实施，即首先要确定一个主管部门。在改革开放初期，由于立法经验不足，有的法律、法规规定的主管部门非常具体，比如，1983年统计法规定：“国务院设立国家统计局，负责组织领导和直辖市全国统计工作”；1984年专利法规定：“中华人民共和国专利局受理和审查专利申请，对符合本法规定的发明创造授予专利权”。这样过于具体的规定，就将某个机构在法律、行政法规中固定下来，与我国改革时期的客观需要不相适应，容易为政府适时推行机构改革工作造成法律障碍。为此，后来国家在制定法律、行政法规时，需要规定行政主管部门的，统一表述为“某某行政主管部门主管某项行政工作”。这里所讲的某某行政主管部门，并不意味着地方政府必须设立某个具体部门，而是说地方政府将某项行政工作交给谁负责，谁就是这个行政主管部门。只有这样，才比较符合宪法和组织法关于政府和部门关系的规定，也才能适应改革时期不断完善行政管理体制的要求。顺便指出，历次国务院的机构改革，都是按照这样的思路进行的。在1998年国务院的机构改革中，国务院根据改革和发展的需要，对有些部门的职责作了归并（比如在原国家土地管理局和地质矿产部基础上组建了新的国土资源部），对有些部门的职责作了重新划分（比如，将法律规定由卫生行政主管部门行使的药政、药检方面的监督管理职责交给药品监督管理部门行使；将法律、法规规定由劳动行政主管部门承担的安全生产综合管理、职业安全监察、矿山安全监察方面的职责、职业卫生监察职责、锅炉压力容器监察职责，分别交给经济综合主管部门、卫生行政主管部门、质量技术监督行政主管部门行使）。从法律上讲，这些做法都是在现行法律、法规规定范围内作出的必要调整，并不存在与法不符的问题。实行相对集中行政处罚权，按照法律规定的程序重新调整行政处罚权的配置，也是同样的道理。否认这一点，就难以按照深化行政管理体制改革的精神来构建新的行政执法机制，也会滋长某些部门以现行的有关法律、行政法规为“依据”（实为借口），抵制行政管理体制的改革，甚至千方百计把那些已经不能适应社会主义市场经济要求的传统行政管理方式延续下去，最终妨碍社会生产力的发展。因此，实行相对集中行政处罚权制度，做好相对集中行政处罚权试点工作，就必须对现行法律、法规规定的行政主管部门问题保持正确的认识。这也要求各级行政机关特别是政府各部门的同志，要真正跳出部门利益的狭隘观念，自觉服从于党和国家工作的大局，服从于人民的根本利益，进一步认识相对集中行政处罚权制度的重大现实意义，支持本级政府做好相对集中行政处罚权的工作。

（二）相对集中行政处罚权试点工作要体现行政管理体制改革的要求，着眼于体制转换和制度创新

在下一阶段，要按照国务院办公厅最近下发的继续做好试点工作的通知要求，积极稳妥地推进相对集中行政处罚权试点工作：

一是，有关地方人民政府要切实加强对试点工作的领导。试点地方的省、自治区、直辖市人民政府和试点城市人民政府担负着组织实施试点工作的重要责任，主要领导要亲自抓，真正把试点工作列入政府重要议事日程。在拟订试点工作方案时，有关地方人民政府要会同当地党委统一思想认识，并在广泛征求各方面意见、认真进行调查论证的基础上，作出决策。对于在相对集中行政处罚权试点中出现的各种问题，政府要密切关注并及时研究解决。对于片面强调部门利益、影响试点工作的少数部门，政府要教育、督促其增强政治意识、大局意识和责任意识，增强法律观念和纪律观念，无条件地支持、配合试点工作。

二是，要规范集中行使行政处罚权的行政机关的设置。为了进一步推进行政管理体制的改革，试点城市集中行使行政处罚权的行政机关的管理体制，要按照行政处罚法和国务院有关文件的要求进行规范。集中行使行政处罚权的行政机关，应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门的内设机构或者下设机构。原则上讲，集中行使行政处罚权的行政机关，既可以在现有行政部门中确定，也可以在撤销有关行政部门的基础上重新组建。根据一些地方试点的经验，在现有行政部门中确定一个行政机关作为集中行使行政处罚权的行政机关，容易引起部门之间的矛盾，不利于试点工作的顺利推进。因此，最好的办法是重新组建集中行使行政处罚权的行政机关。同时，集中行使行政处罚权的行政机关的名称也要尽可能规范、统一。比如，在城市管理领域进行试点，集中行使行政处罚权的行政机关一般可以称为“城市管理行政执法局”。

三是，要切实把好进人关。能否选拔一批既懂得行政管理又掌握相关法律知识的行政执法人员，建设一支水平高、作风正的行政执法队伍，是相对集中行政处罚权试点成功与否的关键。鉴于目前一些部门的行政执法人员素质不高的状误解，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员，不能由原有关执法部门的人员简单拼凑，而是要面向社会采取考试、考核等办法，公开选拔，择优录用，避免使试点工作出现“新瓶装旧洒”的现象。对于已经录用的行政执法人员，集中行使行政处罚权的行政机关必须进行经常化的法律、法规知识的培训，抓好职业道德教育、遵纪守法教育和作风建设，坚决杜绝执法不懂法、执法不守法的现象。

四是，要进一步探索决策权与执行权相对分离、审批权与处罚权相互制约的行政管理机制。按照行政管理科学化、法制化的要求，决策权与执行权、审批权与处罚权分别由不同的行政机关行使，有昨于在相关的行政权之间保持一定的制衡关系，防止行政权的滥用。在这方面，美国的海洋保护管理的执法制度值得我们借鉴。美国的海岸线较长，全国一半以上的人口居住在沿海地区，全国GNP的三分之一产自沿海地区，因此沿海地区经济开发与海洋保护管理的矛盾十分突出。对此，七十年代以来，美国先后出台了一系列法律、法规，形成了体系完整的海洋管理制度。其中，《国家环境政策法》规定美国国家环保局负责进行环境影响评价；《1972年清洁水法》规定美国国家环保局负责制定排污标准并实施排污许可制度；《1990年油污染法》规定建立油污染事件的应急反应制度，与其配套的《综合环境反应、赔偿和义务法案（超级基金法）》则规定美国国家海洋大气局负责分析和评估污染事件对海洋环境和海洋资源的损害；《海岸带管理法》规定由美国国海洋大局负责海岸带管理规划工作；《国家海岸监测法》、《国家污染沉积管理法》规定由美国国家海洋大局和国家环保局共同制定并实施海岸水质监测计划，定期分析有关数据，了解海岸生态系统水质状况。尽管以上法律规定的海洋保护管理方面的政策研究和审批等职能分别由美国国家环保局、国家海洋大气局等部门承担，但是海洋保护管理的执法工作工作则由美国海岸警备队统一负责，这支队伍具有双重身份，同时接受美国交通部和国防部的领导，平时隶属于交通部，是行政执法机构；战时则隶属于国防部，归属海军系列。［10］美国的海洋保护管理执法制度为我们提供了有益的启示，证明通过推行相对集中行政处罚权制度来实现不同行政权力的相对分离，不仅是必要的，而且也是可行的。由一个统一的行政执法队伍负责执行多部法律、法规，还可以起到降低执法成本，提高行政执法效率的目的。

五是，要逐步实现行政执法权与社会中介机构职能的合理划分。现代行政行政管理的专业化越来越强，涉及的技术问题也必然越来越复杂。按照现行的行政管理体制，行政机关不仅要履行行政执法权，还负责解决与行政执法有关技术问题。因此，不少部门都分别设置了庞大的技术检验、鉴定机构，主要为所在部门的行政执法活动提供服务。这样，不仅造成技术检验、鉴定机构的重复设置，浪费了国家大量的财政投入，同时技术检验、鉴定机构隶属于行政机关，也容易引发行政管理相对人对技术检验、鉴定结论的不信任感。在推行相对集中行政处罚权试点过程中，有的部门又以自身的执法活动专业性强、集中行使行政处罚权的行政机关没有设置技术检验、鉴定机构为由，影响试点工作的进行。因此，要进一步做好试点工作，必须将技术检验、鉴定的职能从行政机关中剥离，交由社会中介机构承担，实行社会化管理。技术检验、鉴定机构不但要为行政机关履行行政执法权提供服务，还可以为其他单位和个人提供技术服务，充分实现其技术优势。通过这种剥离，将会改变政府办社会、行政执法权与社会中介职能混淆的状况，行政机关将更加精简、高效，更能集中精力做好行政执法工作。

六是，相对集中行政处罚权工作要与正在进行的地方政府机构改革结合起来。相对集中行政处罚权与机构改革不是两张皮，而是可以并且应当实现有机的结合。一方面，相对集中行政处罚权要体现机构改革的精神，真正精减机构、精减人员；另一方面，机构改革中也可以按照相对集中行政处罚权的原则和要求，实现政府部门职能配置的合理化。在国家和省一级机构改革方案确定后，市、县两级的机构改革已经提上日程。长期以来。市、县政府担负着十分繁重的行政执法任务，多头执法、职权重复交叉和行政执法机构膨胀等问题尤其突出，需要通过改革真正做到精兵减政，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系和行政执法体制。为了妥善处理好相对集中行政处罚权和市、县机构改革的关系，国务院办公厅通知首次明确规定：各地方要进行相对集中行政处罚权试点的经验运用于市、县机构改革，进行理顺行政管理体制，坚决克服多头管理、政出多门的弊端，切实促进政府职能转变。试点城市要在进行相对集中行政处罚权试点的基础上，对有关行政机关必须保留的管理权、审批权，该归并的下决心归并，该集中的下决心相对集中。尚未进行试点的其他地方也要按照相对集中行政管理职能的要求设置行政机关，合理调整、配置行政管理职能。凡属于市、县政府机构改革范围内的事项，均由有关市、县政府依照地方政府组织法第六十四条的规定办理，不需要再按照相对集中行政处罚权试点的审批程序报批。这也是说，地方政府在机构改革中，在对现有的行政机构进行调整的基础上，设立必要的工作部门，并依法确定各部门的职能，这与相对集中行政处罚权试点工作有所不同。据此，在地方政府机构改革方案依照地方组织法的规定办理批准手续后，新设立的政府工作部门即可依照本级政府配置的职责权限开展行政执法活动，不需要再另行办理其他批准手续。

（三）要结合实行相对集中行政处罚权制度，进一步完善有关立法工作

从前段时间有关地方进行试点的情况看，实行相对集中行政处罚权制度，需要改进立法工作，切实提高立法质量。当前，可以从以下几个方面入手，为进一步做好相对集中行政处罚权工作提供必要的法律环境。

一是，要切实改变“部门立法”的倾向。目前，经济体制改革还在深化，政治体制改革继续推进，我国正处于各项改革的攻坚阶段和关键时期。任何一项改革都不是孤立的，势必触及上层建筑和经济基础中诸多深层次的矛盾，涉及错综复杂的利益关系，关乎中央和地方的利益格局以及各个国家机关、职能部门的职权划分。从根本上解决这些矛盾，妥善处理各方面的关系，离不开高质量的立法，运用法律制度推进整体的与配套的改革。而高质量的立法，又依赖于完善、合理的立法体制。在这方面，在以往是有一定教训的。由于历史的原因，相当长一段时期内，部门在立法活动中占据了主导地位，立法计划由部门提出的立法项目“拼盘”而成，立法的框架和内容往往也由部门的意见确定，立法的解释工作又由部门负责。在这样的体制下，有关部门对制定法律、法规并不都是本着十分严肃的态度，有的从创造“政绩”出发，有的从本部门的利益出发，有的则习惯于计划经济的一套管理思路和管理办法，这样制定出来的法律、法规，在科学性、合理性、统一性、可行性方面都有很大的差距。有的法律、法规之间相互矛盾、冲突，有的法律、法规片面强化、扩大部门权力（主要是能为本部门、本系统带来实际利益的审批权、发证权、收费权、处罚权），为部门利益抢占“地盘”，搞部门各自的所谓“法律体系”。“部门立法”倾向的存在，不仅损害社会主义法制的统一和尊严，也从一定程度上助长了多头执法、执法扰民的现象。因此，必须严格按照新近出台的《中华人民共和国立法法》的规定，规范立法活动，完善立法程序，加强立法的宏观管理，杜绝“部门立法”倾向的延续。其中一条具体的措施，就是要改变法律、法规关于行政主管部门的规定。法律、法规的具体组织实施工作，在国家一级，国务院可以指定其所属的某个部门负责；在地方一级，则一律明确由地方各级人民政府统一负责，在法律、法规中不应再为地方人民政府规定一个行政主管部门。这样，才能从制度上避免发生新的多头执法、执法扰民的问题。

二是，要科学合理地界定行政权的运作范围和运作方式。首先，要按照社会主义市场经济规律的要求，规范行政权的范围。必须研究清楚，在社会主义市场经济条件下，政府机关、市场机制和中介组织各扮演什么角色，各管什么事情。立法应当确认在发展社会主义市场经济过程中，市场的作用始终是最主要的。凡是通过市场能够解决的问题，政府和组织都不要去管。凡是企业自己的事（如生产经营权和投资决策权等），政府都要彻底还权于企业，不要当“婆婆”。对于单个市场主体不能解决的问题，也要最大限度地发挥社会中介组织（比如注册会计师、律师事务所、行业协会、商会等）的作用，政府不能越俎代庖。只有对于市场和社会中介组织都解决不了的问题，才需要政府通过适当方式进行干预。政府不能把一切经济活动和社会活动都包下来，否则政府职能就难以真正转变，不仅不能促进市场经济的发育，还会妨害社会生产力的发展。其次，要保障行政权行使的效率。政府对社会经济活动实施管理，都是有一定成本的。这就要求立法必须考虑管理成本与社会效益的关系。对于那些管了也管不住的事，或者管理成本很高、社会效益很低的事，政府就不要去管。有些问题看上去似乎有些乱，但没有什么坏处，或者你不去管也自生自灭的事，政府也不要去管。总之，政府不要去管那些管不了、也管不好的事，即便是该管的事，只要能管住、管好，办事手续应该越简单越好，以方便基层，方便老百姓，以免执法扰民。再次，要处理好行政权力与行政责任的关系。根据宪法的规定，我们的国家是人民的国家，国家的一切权力属于人民，人民才是国家和社会的主人。从这个意义上讲，行政机关的权力是因人民委托而产生的。这个权力属于“公权力”的性质，与民事上的私权有所不同。民事上的权利当事人只有行使的权力，而没有必须行使的义务。而行政机关的权力通常被称为职责，这就意味着一方面是权力，另一方面又是责任，行政机关对于其权力不能放弃、不能转让，不行使权力或者不依法行使权力，行政机关都要承担相应的责任。与此要求相比，有些现行法律、法规突出存在两个倾向：一是，对行政机关的权力规定得比较具体，对行政机关的责任规定得比较原则甚至不作规定；二是，对行政管理相对人的义务规定得比较具体，对行政管理相对人的权利规定得比较原则。由于缺乏责任制约机制，行政机关热衷于不断扩大权力，但对权力的行使抱着漠然的态度。针对这种状况，立法在规范行政管理活动时，不仅要规定清楚行政管理相对人的权利和义务，更要科学合理地规定行政机关的权力与责任，使行政权力与行政责任真正挂钩，实现行政机关“有权即有责、用权受制约”的目标。最后，要促进行政执法的公开。有关行政管理的法律、法规，无论是实体的还是程序的规定，都要体现公开原则。按照这个原则的要求，不仅行政执法的主体、权限要公开，执法的方式、过程和结果也要公开。只有做到执法公开，才能接受人民群众的监督，实现执法的公正、合理，防止行政权的滥用，遏制腐败现象的蔓延。

三是，立法活动要有相应的保障机制。首先，必须建立一支高素质的立法工作专业队伍。在新形势下，立法工作的政策性、专业性和技术性都越来越强，对立法工作人员的素质要求也越来越高，因此迫切需要进一步加强立法工作专业队伍建设，为他们提供必要的工作条件。其次，要充分发挥法律专家的作用。制定法律、法规，不能只听取有关主管部门的意见，还要听取行政管理相对人和其他利害关系人的意见，特别是要听取法律专家的建议和意见。要建立健全法律专家评审制度，把征求和听取法律专家对立法项目的建议和意见，作为法律、法规立项和出台前的必经程序，以保障立法的具体内容既符合实际，又符合法理。再次，要提供必要的立法经费支持。立法经费要在财政经费中单独列支，统一管理，专门使用。绝不能再象现在这样将立法经费切块，交由各有关主管部门分别掌握和支配，以免为部门利益影响立法活动提供便利条件。

【注释】

［1］引自《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，第34页。

［2］引自《中央政府组织机构》，改革出版社，第5页。

［3］引自国务院法制局1996年10月11日《关于办理实施有关问题请示的报告》。

［4］引自国务院法制局（办）给北京、广州等16个城市关于开展城市管理综合执法试点工作的复函。

［5］同上。

［6］引自《国务院关于贯彻实施的通知》。

［7］同注4。

［8］同注4。

［9］引自《依法行政，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府——全国依法行政工作会议专辑??????》，中国法制出版社，第25页。

［10］引自《政府法制参考》2000年第11期，国务院法制办秘书行政司编。