作者：方军 （国务院法制办公室）
文章来源：北大法律信息网 2007-04-03
【关键词】行政复议；法律救济；比较研究
2005年5月间，笔者曾赴韩国对该国行政复议制度进行学习、考察。期间,笔者拜访了韩国法制部部长、副部长和韩国国务总理行政复议委员会原常任委员、时任法制部政策弘报管理室室长俞炳勋先生，并与法制部政策弘报管理室、行政复议管理局有关负责人进行了深入的业务交流，还观摩了韩国国务总理行政复议委员会审理案件的过程。同时，笔者走访了韩国法制研究院、釜山市行政复议委员会、釜山市政府、釜山地方海洋水产厅等单位，围绕行政复议制度作了多方了解。现将笔者的所见所闻所想付诸文字，供有志于从事相关研究的学者参考。
一、韩国行政复议制度的建立和完善
韩国行政复议（韩文中的汉字表述为行政审判，以下均译为行政复议）制度的法律依据来源于宪法。韩国现行宪法第107条第3项规定：作为（法院）审判的前审程序，可以进行行政复议；行政复议的程序由法律规定，并遵循司法程序。
根据宪法的规定，韩国国会于1984年12月15日公布了《行政复议法》，该法于1985年10月1日起实施。根据这部法律的规定，行政复议机关原则上是作出具体行政行为的行政机关的上级机关；对国务总理、中央政府各部门负责人以及总统直属机关负责人作出的具体行政行为，由原行政机关作为行政复议机关。为了便于行政复议案件的审理和裁决，各行政复议机关均设置有民间人士（来自行政机关以外的专家）参加的行政复议委员会。按照1984年韩国《行政复议法》的规定，行政复议委员会包括三类：一是国务总理行政复议委员会，主要负责审理和裁决对汉城特别市市长、中央政府各部门负责人的具体行政行为不服申请行政复议的案件；二是中央政府各部门行政复议委员会，主要负责审理和裁决对中央政府各部门的下级部门、市长、道知事的具体行政行为不服申请行政复议的案件；三是在各市、道设立的地方政府行政复议委员会，主要负责审理和裁决对市、道所属行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的案件。
1995年12月6日，为了加强行政复议委员会的独立性和公正性，韩国对《行政复议法》作了重大修改，主要内容：一是，废除中央政府各部门的行政复议委员会，将原由其管辖的行政复议案件交由国务总理行政复议委员会统一审理；二是，规定参加行政复议委员会的民间委员必须达到半数以上；三是，将行政复议案件审理方式从原则上书面审理调整为口头审理和书面审理相结合，当事人申请口头审理的，一般都要进行口头审理。
1997年8月22日和1998年12月28日，为了适应经济社会的发展需要，进一步提高行政复议的专业性和工作效率，韩国又对《行政复议法》作出两次修改，主要内容：一是，增加国务总理行政复议委员会的法定人数（1997年由此前的30人增加到35人，1998年增加到50人）；二是，将行政复议委员会中的常任委员由1人调整为2人；三是，国务总理行政复议委员会的办案权限，将中央政府有关部门垂直管理的行政机关的具体行政行为所引起的行政复议案件调整由国务总理行政复议委员会统一审理，从而精简了一批分散在各垂直部门的行政复议机构；四是，在国务总理行政复议委员会中设置分专业的小委员会，对委员长交办的特定领域的行政复议案件进行预审并提出审理意见，交行政复议委员会会议讨论和形成正式裁决。
韩国《行政复议法》经过三次修改，一直施行至今。
韩国与《行政复议法》配套的制度，主要包括韩国总统发布的一项法规（总统令）和韩国法制部拟订并由国务院总理发布的《国务总理行政复议委员会运营规则》。
二、韩国行政复议机构的组成和运作
韩国行政复议机构具有非常鲜明的特色，它大体上由两部分组成，一是议决机构，即《行政复议法》规定的行政复议委员会，它专门负责审议和裁决行政复议案件；二是工作机构，即协助行政复议委员会办理案件并承担具体事务性工作的机构，均在政府法制机构内部设置。
（一）议决机构
国务总理行政复议委员会是韩国中央政府一级的行政复议议决机构。需要说明的是，国务总理行政复议委员会不是实体性机构，而只是一个通过定期会议形式审理和裁决行政复议案件的非常设行政机关。根据《行政复议法》的规定，国务总理行政复议委员会由50人组成，其中委员长1人，由韩国法制部（相当于中国国务院法制办公室）部长兼任；常任委员2人，由法制部部长在该部高级公务员中推荐，经国务总理同意后由总统任命，作为主持行政复议委员会日常工作的特别职公务员（地位在法制部部长和副部长之间）；按照惯例由有关部门委派的委员2人，由法务部和国务调整室各自委派一名正局级公务员担任；按照法定条件聘任的民间委员45人，绝大多数是教授和律师等社会知名的专家学者（目前民间委员中教授22人，律师20人，其他专家3人）。
作为国务总理行政复议委员会的民间委员，《行政复议法》规定了相当严格的资格要求。获得聘任的专家学者，需要至少具备以下一项条件：一是，有律师资格；二是，在大学担任或者曾经担任法律学等专业副教授以上的职务；三是，曾经担任行政机关4级以上公务员或者具备行政复议知识和经验。民间委员每届任期为两年，可以连任 次。为了保障其独立公正地履行职责，民间委员在其任期内除了受到拘禁以上的刑事处罚或者因长期疾病而无法执行职务外，不能违背其意愿将其免职或者解职。民间委员参加审理和裁决行政复议案件的会议时，还要由韩国法制部按照规定标准支付会议出席费和案件审理费。
国务总理行政复议委员会每次开会审理和裁决行政复议案件，不需要全部50名委员都参加，而是由委员长、常任委员和6名其他委员（其中民间委员会不得少于5人）组成9人会议，并按照少数服从多数的原则形成裁决意见。国务总理行政复议委员会的裁决意见通知有关行政复议机关后，有关行政复议机关必须迅速按照该裁决意见作出行政复议裁决，并按照规定程序送达有关当事人。其中，被申请人是中央政府各部门的，行政复议裁决书加盖国务总理印章。被申请人是地方政府或者中央政府垂直管理的行政机关的，行政复议裁决书加盖国务总理行政复议委员会印章。对国务总理行政复议委员会形成的裁决意见，任何个人和机关（包括国务总理在内）都无权改变。
（二）工作机构
办理行政复议案件涉及大量的具体事务性工作，包括立案、初审、调查取证、案卷整理、文书送达、档案管理以及行政复议委员会的会务安排等，这些辅助性的工作不是由国务总理行政复议委员会委员直接承担的，而是由韩国法制部下设的行政复议管理局完成的。行政复议管理局下设5个处，配备55名公务员，负责行政复议材料的事先审理、拟订行政复议案件处理建议、起草各类行政复议文书、制作行政复议委员会会议记录以及联络行政复议委员会委员等事宜。行政复议管理局实际上承担着国务总理行政复议委员会的日常性工作，为行政复议委员会审理和裁决案件提供秘书服务和业务支持。每个案件经由行政复议管理局立案后，最初都是按照案件类型确定由该局的一个处作为承办处，由该处负责对申请人的申请材料和被申请人的答辩材料进行审查，并对案件有关事实认定、法律适用和裁决方案等问题提出建议性的报告，逐级报请国务总理行政复议委员会常任委员审核同意后，再将有关案卷和处理意见发送给出席行政复议委员会会议的各位委员事先审查。由于大量的基础性工作都是由行政复议管理局完成的，因此国务总理行政复议委员会每次议决案件的效率才能达到非常高的程度。
据介绍，近年来国务总理行政复议委员会审理的案件越来越多，行政复议管理局的工作任务也日益繁重。为了避免影响国务总理行政复议委员会的工作，韩国有关方面正在考虑为行政复议管理局增加23名工作人员。
除了中央政府一级设有国务总理行政审判委员会外，韩国在市、道一级设有地方政府行政复议委员会。地方政府行政复议委员会的法定委员人数为15人，其中委员长1人，由市长、道知事担任。地方政府行政复议委员会的具体事务性工作，也由地方政府法制机构（法务担当官室）承担。地方政府行政复议案件的审理的裁决程序，与国务总理行政复议委员会的做法基本相同。
三、韩国行政复议体制的特点
从韩国有关方面介绍的情况看，韩国现行行政复议体制是适应经济社会发展的需要，在总结传统行政复议制度利弊得失和借鉴西方发达国家的成功做法的基础上，经过多年发展完善所形成的。韩国与我国具有相近的历史、文化和法律背景，目前也致力于发展市场经济体制，因此中韩两国法律制度具有许多可供相互学习、参考的地方。我们经对两国行政复议制度进行比较分析，感到韩国行政复议体制所具有的以下几个特点，值得认真研究、参考。
（一）行政复议具有很强的独立性和专业性，充分体现了准司法的法律救济制度的性质
韩国行政复议活动的法律性质，在韩国宪法和《行政复议法》都有明确规定。韩国宪法第107条中规定，行政复议是法院审判的前审程序，并需适用司法程序的规定，这意味着行政复议是一项与法院审判的功能类似的准司法制度；《行政复议法》第1条进一步规定：“本法的目的是，通过行政复议程序，对于因行政机关的违法或者不当处分以及其他公权力的行使等所造成的对国民权利或者利益的侵害进行救济，同时以期实现行政的合理运作。”这也说明韩国行政复议本质上是法律救济制度。
与行政复议的准司法性和法律救济性相适应，行政复议活动具有高度的独立性和专业性。经过对《行政复议法》的修改，负责行政复议案件审理的各级行政复议委员会的独立性不断加强，不仅与作为被申请人的行政机关不存在任何行政隶属关系，而且行政复议活动也不受政府首长和其他机关、个人的干预，真正做到依法独立审理案件，并按照合议制原则通过表决形成裁决意见。同时，法律规定各级行政复议委员会半数以上的成员必须从行政机关外的专家学者中聘任，有利于提高行政复议活动的专业性，保障行政复议裁决的质量。据介绍，通过推进行政复议活动的独立性和专业性，大大强化了行政复议活动的公正性，增进了社会公众的信任，选择通过行政复议渠道解决行政纠纷的当事人越来越多。以韩国国务总理行政复议委员会为例，该委员会2002年办理11725件行政复议案件，2003年上升到13831件，2004年又大幅增加到20082件。
（二）行政复议与相关制度衔接合理
在韩国，与行政复议有关的制度有行政诉讼（法院审判）、异议申请、请愿和陈情等四项制度。
行政复议与行政诉讼在性质上都是法律救济制度，但是行政复议适用相对简单的准司法程序，而行政诉讼是更加正式的纯粹司法程序。当事人对具体行政行为不服，原则上可以先申请行政复议再提起行政诉讼，也可以直接提起行政诉讼（只有吊销驾驶执照的行政处罚，必须先经过行政复议才能提起行政诉讼）。由于行政复议是一种法律救济行为，而不是具体行政行为，因此当事人在经过行政复议后，对行政复议委员会的裁决仍不服的，必须以当初作出具体行政行为的行政机关为被告向法院提起行政诉讼；一旦当事人提起行政诉讼，行政复议裁决即不再执行，由法院对原具体行政行为引起的行政纠纷进行审理并作出裁决。在通常情况下，无论是行政复议机关还是行政复议委员会都不会成为行政诉讼的被告。
异议申请相当于我国的行政层级监督。在法律有明确规定的情况下，当事人对具体行政行为不服，除了可以寻求行政复议和行政诉讼等法律救济外，还可以要求具体行政行为作出机关的上级行政机关进行监督。但是，异议申请不能作为当事人延长申请行政复议或者提起行政诉讼法定期限的理由，上级行政机关对异议申请的处理本身也不能再申请行政复议或者提起行政诉讼。
请愿和陈情类似于我国的信访，是当事人向有关国家机关反映情况、陈述意见的制度。请愿和陈情都不是法律救济制度，请愿被视为国民对国家政治事务发表政治见解的渠道，陈情则是国民向有关机关陈述个人愿望的方式。有关国家机关（包括行政机关）对请愿和陈情的答复或者处理，都不具有法律意义，因此不构成具体行政行为，不能申请行政复议或者提起行政诉讼。
（三）高度重视发挥政府法制机构在行政复议中的作用
在韩国，行政复议机关分别是国务总理和其他有关行政机关的首长。但是，行政复议是一项专业性很强的工作，同时涉及大量的具体事务，行政首长作为主要负责行政决策的官员，很难有足够的精力亲自过问具体案件的审理和裁决。为此，韩国《行政复议法》中明确规定，国务总理行政复议委员会的委员长由韩国法制部部长担任，日常工作实际上由法制部部长推荐的两名常任委员主持。据了解，韩国国务总理行政复议委员会的工作都是对于国务总理行政复议委员会作出的裁决意见，虽然有些要以国务总理名义下发裁决书，但是根据1985年9月28日国务总理发布的《国务院总理行政复议委员会运营规则》（国务总理训令第209号）的规定，国务总理将签发裁决书的权力也全部委托给了法制部部长。自《行政复议法》实施以来，以国务总理名义发布的行政复议裁决书实际上都不需要呈送国务总理签署，有关具体工作都是由法制部部长依照国务总理训令的委托全权办理的。由于按照法定的行政复议程序，国务总理并不介入具体办案过程，裁决结论实际上是由行政复议委员会依法独立作出的，因此国务总理在行政复议活动中的地位非常超脱，即使有的当事人对国务总理行政复议委员会的裁决不服，也不会因此对国务总理有不满情绪。
（四）行政复议工作机构相当健全
在韩国法制部，作为行政复议工作机构的行政复议管理局虽然只担负行政复议办案的辅助性事务，但该局的工作是行政复议体制正常运作的基础，直接影响行政复议活动的质量和效率。为此，韩国十分重视行政复议工作机构的建设。韩国法制部行政复议管理局现有工作人员有55人，占该部全部人员编制（165人）的三分之一，并且还有进一步加强的趋势。此外，行政复议工作机构也有充分的经费保障，2005年在韩国法制部名下由财政专项列支的行政复议经费达到5亿6千万韩币（折合美元55万元）。