作者：方军 （国务院法制办公室）
文章来源：北大法律信息网 2007-04-01
【关键词】行政行为，行政复议，立法
目次
一、抽象行政行为有无必要纳入行政复议范围
二、抽象行政行为纳入行政复议范围的利弊分析
三、抽象行政行为纳入行政复议范围几个问题的研究
四、抽象行政行为纳入行政复议范围的立法构想
五、结语
抽象行政行为能否纳入行政复议范围，是长期以来理论界和实际部门争议甚大的问题之一。1990年国务院制定行政复议条例时，就有人提出将抽象行政行为纳入行政复议范围的主张，只是由于当时客观条件的局限，该提议被暂时搁置。在制定行政复议法过程中，针对抽象行政行为行政复议问题的呼声又起，有关立法机构为此曾组织部分学者对将抽象行政行为纳入行政复议范围的具体方案和可能存在的问题作过比较深入的研究，惜乎决策方面的原因，这些研究成果未能在法律上得到最终的体现。
然而，立法对抽象行政行为行政复议问题的回避，并不等于可以漠视这一问题的存在。事实上，这个问题一直是并将仍然是行政复议实践迫切需要解决的问题之一。如何认识和回答这一问题，不仅事关我国行政复议机制的完善，而且对拟议中的行政诉讼法的修改，以及行政救济制度功能的整体发挥，进而推动相关行政法理论的发展，均具重要意义。
一、抽象行政行为有无必要纳入行政复议范围
（一）关于抽象行政行为的概念
对于抽象行政行为这一概念，目前尚无任何立法正式采用，仍然仅在学理的范畴之内援用。不仅如此，学者对于抽象行政行为的内涵和外延的认知，至今也远未臻于一致。概括而言，主要存在三种不同的观点。
观点之一，是将抽象行政行为理解为行政机关具体行政行为以外的所有行政行为。这是目前对抽象行政行为所作的广义上的理解，但是这种理解又直接涉及到如何界定具体行政行为的含义。一般认为，具体行政行为是针对特定人和特定事作出的以一次性处理为特征，以达到对特定社会关系进行个别调整目的的行政行为。与此相对应，凡是针对不特定人和不特定事，可以反复适用，以对特定社会关系进行多次调整为目标的行政行为，即为抽象行政行为。根据这种理解，抽象行政行为不仅包括各级行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令，而且也包括属于行政法律规范的行政法规、规章。
观点之二，是将抽象行政行为理解为规章以下的各类具有普遍约束力的行政决定、命令。根据这种观点，只有没有规章制定权的地方各级行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令，才属于抽象行政行为。这种理解，显而易见是非常狭窄的，它不仅认为行政法规和规章这类行政法律规范不属于抽象行政行为，同时还将国务院、国务院部门以及有规章制定权的地方政府制定的不具有行政法律规范的其他规范性文件也排除出抽象行政行为的范畴。
第三种观点可以说是前两种观点的折衷。这种观点认为，抽象行政行为不应当具有行政法律规范的性质，因此，它虽与具体行政行为相对应，但是不包括行政法规和规章在内。这个观点虽比第一种的含义要窄，但是又比第二种的含义要宽泛得多。它在前述第二种观点基础上，把国务院制定的行政法规以外的具有普遍约束力的决定、命令和享有规章制定权的行政机关所制定的规章以外的具有普遍约束力的决定、命令，均纳入了抽象行政行为的内容。
出于某种习惯和偏好，以上第三种观点在行政实务中占主导地位，同时亦得到部分学者的认同。但是，从行政复议审查的角度看，笔者赞同采用第一观点来界定抽象行政行为。其理由在于，从理论上准确地把握和理解抽象行政行为，似应与具体行政行为相对照，而不必过问不同抽象行政行为的效力等级问题。进一步说，只要是具体行政行为以外的行政行为，不管是具有法律规范的属性，还是效力等级低于法律规范的其他规范性文件，都不影响其作为抽象行政行为的基本特征。应当说，这种从广义上来把握抽象行政行为的概念，与学界主流观点也是基本一致的 。
(二)我国现行抽象行政行为的监督制度及其局限
根据我国现行法律制度，对于抽象行政行为的监督，大体上有两个途径。一是，由各级政府所实施的一般性监督。根据宪法和地方组织法的有关规定，县级以上各级政府有权改变或者撤销所属工作部门和下级政府不适当的决定、命令。改变或者撤销下级机关作出的抽象行政行为，也应当是这其中的应有之意。二是专门性的备案监督。早在1990年，国务院就发布了《法规规章备案规定》，此后一些地方政府也相继制定了规范性文件备案审查制度。2001年，国务院对原有的法规规章备案制度作了修改，重新发布了《法规规章备案条例》。根据这个条例的规定，国务院各部门和有关的地方人民政府制定的规章，要及时报送国务院备案，由国务院法制机构进行审查。国务院法制机构着重就下列事项进行审查：(1)规章是否超越权限；(2)规章是否违反上位法的规定；（3）地方性法规与部门规章之间或者不同规章对同一事项的规定不一致，是否应当发迹或者撤销一方的或者双方的规定；（4）规章的规定是否妥当；（5）规章是否违背法定程序。在审查中发现规章存在超越权限、违反法律和行政法规规定或者其规定不适当的，由国务院法制机构建议制定机关自行纠正，或者由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致的，由国务院法制机构进行协调，经协调不能取得一致意见的，由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关；对《规章制定程序条例》第二条第二款、第八条第二款规定的无效规章，国务院法制机构不予备案，并通知制定机关；规章在制定技术上存在问题的，国务院法制机构可以向制定机关提出处理意见，由制定机关自行处理。规章制定机关应当在接到国务院法制机构有关通知之日起的30日内，将处理情况报国务院法制机构。《法规规章备案条例》中还规定，省、自治区、直辖市政府应当依法加强对下级行政机关发布的规章和其他具有普遍约束力的行政决定、命令的监督，依照本条例的有关规定，建立相关的备案审查制度，维护社会主义法制的统一，保证法律、法规的正确实施。地方人民政府据此发布的规范性文件备案规定中，也对备案程序、备案审查的范围和标准以及相应的处理措施作出了具体规定。
实事求是地讲，上述监督制度的实施，对于保障抽象行政行为的合法性，起到了一定的作用。但是，这些制度也存在明显的不足之处。一是，这两种制度都是作为行政机关内部监督的制度而设计的，其有效运作仰赖于监督机构的主动性和积极性。如果监督机构因其主观上的谨慎和客观上的阻力，不能很好地履行监督职责，则难以真正起到监督效果。从实际情况看，监督机构的主观谨慎和客观阻力是明显存在的。具体体现在，目前抽象行政行为的监督机构由政府法制机构充任，而法制机构受“法制即立法”观念的影响，长期以来以立法为主要业务，抽象行政行为的监督沦为“副业”的地位，很少真正受到法制机构领导的关注。同时，法制机构作为协助行政机关首长办理法制事项的内设机构，不具有基本的独立性，甚至没有固定的机构和人员，难以承担监督的重任。以规章备案为例，尽管国务院法规规章备案制度行之有年，但是基本上处于备而不审、审而难纠的尴尬境地。据有关方面统计，十多年来，通过备案审查发现存在与法律、行政法规相抵触以及规章之间相互矛盾、交叉等问题的规章达1500余件之多，但是真正通过备案程序撤销的尚无一例，通过协调等办法处理的也廖廖无几。二是，在制定设计上，现有的抽象行政行为监督制度，主要着眼于对抽象行政行为本身的审查和处理，并不涉及抽象行政行为所引起的其他问题，特别是不能解决违法的抽象行政行为给相对人合法权益造成损害后的赔偿问题，因而在功能上只是服从于行政机关自我完善的目标，难以发挥有效维护相对人合法权益的作用。三是，由于一般性监督和专门备案监督制度的内部监督特性，都不具有依相对人申请而启动的机制，完全由有关监督机关基于自己的良心和法治意识而主动为之，相对人往往缺乏充分参与的必要机会和畅通渠道，因此，实践中社会公众关心的抽象行政行为的问题，在丧失公开、公平、参与的监督程序约束的情形下，基本上不能通过现有监督制度而得到解决，从而使这些制度不具有必要的公信力。
与抽象行政行为监督制度的现状相比，一段时期以来，我国抽象行政行为中的问题十分严重，有些问题甚至到了不能再拖的地步。具体而言，这些问题体现在以下两个方面，一是制定主体多，权限划分不清。从国务院机关到最基层的乡镇政府，都可以制定抽象行政行为，但是哪一级行政机关可以规定什么，不可以规定什么，并没有统一的、明确的法律规范，因此抽象行政行为的制定一直比较混乱。多年来社会各界反映强烈的乱收费、乱罚款，加重企业和农民负担等突出问题，事实上都与抽象行政行为的混乱有着密切关系。二是涉及面广，侵犯老百姓权益的情况多。与具体行政行为不同，抽象行政行为适用于不特定人和事，一旦发生违法，将造成大面积的侵犯公民权益。这种情况，由于得不到及时有效的处理，严重影响了政府的形象，并引发了更多的社会矛盾和问题，加剧了相对人与行政机关之间的误解和冲突，从长远上危及国家的改革、发展和稳定，迫切需要通过建立完善的监督机制。
针对上述情况，多数学者和实际部门认为，将抽象行政行为纳入复议范围，是强化对抽象行政行为监督的一个有效和便捷的途径。理由在于：(1)抽象行政行为有纳入复议范围符合我国宪法原则。现行宪法第二十七条中规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。这就确立了一条国家机关必须坚持的一切为了人民利益的宪法原则。从这一宪法原则出发，必须解决抽象行政行为侵犯老百姓合法权益的救济问题。(2)目前其他有关制度不能完全解决抽象行政行为存在的问题。首先，现行的一般监督制度和备案监督制度不能解决抽象行政行为违法损害老百姓合法权益的问题，这个问题已在前文阐述。其次，由于行政诉讼受案范围的法律限制，抽象行政行为的问题至少上前还不可能通过司法救济途径解决。与此相比，行政复议制度的根本特征是为受行政行为不法侵害的公民、法人和其他组织提供法律救济手段，基本原则是合法、公正、公开、及时、便民，重要内容之一就是对相对人的合法权益进行补偿，将抽象行政行为纳入行政复议范围，能够解决其他制度所不能解决的问题。
综上所述，抽象行政行为应当纳入复议范围，是不争之举。
二、抽象行政行为纳入复议范围的利弊分析
（一）抽象行政行为纳入行政复议范围的积极意义
抽象行政行为纳入行政复议范围，在两个方面有着积极的意义。
首先，有利于充分保护公民、法人或者其他组织的合法权益，体现宪法精神和我国政权的实质。如前所述，我国现有的有关制度不能解决公民、法人或者其他组织合法权益受抽象行政行为侵害的问题，存在严重的缺陷。而现行复议法也未规定相对人可以直接针对抽象行政行为申请复议，而是允许相对人可以通过具体行政行为的行政复议启动抽象行政行为的审查机制，从实际操作情况看，无异于舍近求远，为相对人徒增困挠 。根据我国宪法的规定，公民对国家机关的行为均有申诉的权利。行政机关作为国家机关的组成部分，其行为的可申诉性，在于该行为对相对人合法权益的侵害，从当前的实际情况看，抽象行政行为影响相对人合法权益的可能性已不可否认，因而其可诉性即不应排除。因此，将抽象行政行为明确纳入复议范围，使抽象行政行为直接作为复议活动的标的，就使得我国宪法的有关规定有了通过具体的制度予以落实的途径。不仅如此，抽象行政行为纳入行政复议范围后，社会公众对于抽象行政行为的异议亦有了相应的规范渠道予以处理，其合法利益能及时得到维护，这也有利于推进我国政治民主的进程。
其次，有利于整合行政机关内部的各种监督制度，形成公开、公正、有效的救济机制，及时发现和纠正违法的抽象行政行为，从而维护国家法制的统一性。目前，我们国家有不少监督制度，但是很少有运作得好的。其中一条重要的原因，就是没有有效的启动机制，特别是没有注重调动和发挥人民群众参与监督的积极性。抽象行政行为纳入行政复议范围后，允许相对人对于与其利益密切相关的抽象行政行为申请行政复议，这就使那些违法的抽象行政行为能及时为行政复议机关所及时了解并得到处理，从而保障国家法律体系的和谐与统一。
再次，抽象行政行为纳入行政复议范围，在一定程度上也可以为逐步扩大行政诉讼的受案范围提供必要的实践经验和理论准备。
(二)抽象行政行为纳入行政复议范围后可能带来的问题
抽象行政行为作为一种普遍适用的行为规范，具有与具体行政行为的不同的特点，这就决定了抽象行政行为的行政复议制度，不能完全照搬具体行政行为的复议程序和规则，而是在遵循行政复议一般原则和要求的同时，为抽象行政行为的复议活动单独设定某些必要的特殊制度。在确定这些制度时，应当重点考虑和解决抽象行政行为纳入行政复议范围后可能与现行行政管理体制和相关法律制度发生冲突的问题。主要包括：
1.现行体制的实际承受力问题。根据我国的法律制度，抽象行政行为制定主体繁多，抽象行政行为的内容涉及面广，每年出台的抽象行政行为数量庞大。据统计，国务院各部门与有关地方人民政府制定的行政规章就每年就在一千件左右。地方各级行政机关发布的规章以下的其他规范性文件更是不计其数。同时，抽象行政行为一旦发布，即持续对相对人产生法律效力，而且其相对人又不特定，因此从理论上讲，任何一件抽象行政行为在其生效期间内，相对人都可以针对该行为提出行政复议请求。这样，对于同一件抽象行政行为，就可能出现由同一相对人在不同时期或者由不同相对人以同一理由多次申请行政复议的情形。如果对此不加以合理的规制，势必造成行政复议机关难以招架的结果。另一方面，大量抽象行政行为进入行政复议渠道后，抽象行政行为的制定机关就需要就其抽象行政行为的合法性提供答辩，配合行政复议机关审理复议案件，从而可能分散其用于日常行政管理的精力，在一定程度上降低行政管理效率。
2.行政管理秩序的稳定问题。实际工作中，抽象行政行为往往是行政执法依据。在抽象行政行为的复议审查程序结束并作出行政复议决定以前，可能已经依据该抽象行政行为作出了若干个具体行政行为。如果被作为依据的抽象行政行为被行政复议机关撤销，那么这些具体行政行为的效力如何认定，就成为首当其冲的问题。一方面，根据通行的法律原则，具体行政行为合法有效所应具备的条件，一般包括依据合法、程序合法、事实充分、证据确凿、内容适当等，其中依据合法是具体行政行为合法有效的首要条件。既然抽象行政行为已由行政复议机关认定违法而裁定撤销，那么如坚持据此作出的具体行政行为仍然合法有效，就有悖于通常的法理。另一方面，如果因抽象行政行为被行政复议机关认定违法而撤销，就可以确认依据该抽象行政行为作出的具体行政行为一概无效，那么无论通过什么程序和形式来逐个否定有关具体行政行为的效力，对行政机关而言，都是相当繁琐的，并将大量增加行政成本。不仅如此，在有关具体行政行为涉及的重大事项或者众多当事人的情况下，还可能使已经形成的行政管理关系造成过大的变动，从而影响行政管理秩序的稳定。
3.行政赔偿问题。如果抽象行政行为被行政复议机关撤销，此前依据它作出的具体行政行为如果给相对人的合法权益造成损害，行政机关要不要给予行政赔偿，是另一个需要认真对待的问题。从行政救济制度的本质出发，行政机关无疑应当承担行政赔偿责任。因为抽象行政行为被撤销的原因在于行政机关一方，相对人并无过错，行政机关如果对于依据错误的抽象行政行为作出的具体行政行为的损害不予赔偿，不仅不符合行政法治原则，同时也不符合责权一致的精神。但是又要看到，抽象行政行为致相对人损害的问题比较复杂，真正赔偿起来，难度很大，制约因素很多。首先，是现行财政体制方面的制约。目前，中央和地方各级财政分灶吃饭，政府和部门又有所谓财政包干，各自的利益基础并不完全相同。这样，依据被撤销的抽象行政行为作出的具体行政行为造成损害，是由具体行政行为的作出机关作为赔偿义务机关，还是由抽象行政行为的作出机关作为赔偿义务机关，在实践中常常很难确定。如果以具体行政行为的作出机关为赔偿义务机关，在抽象行政行为的制定主体和具体行政行为的作出机关分属不同层级政府的情况下，难免不够合理，因为赔偿义务产生的根源在于抽象行政行为的制定机关，但相应的责任却由具体行政行为的作出机关承担。如果以抽象行政行为的制定机关为赔偿义务机关，则可能与现行国家赔偿法不尽一致，并使行政赔偿手续复杂化；同时，也可能带来一些不合理的因素，因为具体行政行为给相对人造成的损害中，有些属于剥夺当事人财产的情形，这部分利益并不一定受抽象行政行为的制定机关所支配。其次，是政府财力的制约。对于某些实施时间长、影响面广、损害程度大的抽象行政行为，如果一旦被行政复议机关撤销，有关的行政赔偿负担可能相当沉重，政府现有财力难以承受。在那些经济欠发达的地区，情况尤其如此。
三、抽象行政行为纳入行政复议范围几个问题的研究
(一)关于抽象行政行为纳入行政复议范围后，行政机关能否承受的问题
抽象行政行为纳入复议范围后，行政机关(包括复议机关和被申请人)能否承受的问题，是个现实问题。但是，对待这个问题，要有正确的观点。
首先，不能以行政机关可能难以承受为由，就断定抽象行政行为不具有可复议性。事实上，1990年制定的行政复议条例已经肯定了抽象行政行为接受行政审查的可能性。该条例在明确抽象行政行为作为行政复议依据的法律地位同时，也确认它可以成为行政复议活动的审查对象。行政复议条例第四十三条中明确规定：“复议机关审查具体行政行为时，发现具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触的，在其职权范围内依法予以撤销或者改变。复议机关认为具体行政行为所依据的规章或者具体普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触，而复议机关又无权处理的，向其上级行政机关报告。上级行政机关有权处理的，依法予以处理；上级行政机关无权处理的，提请有权机关依法处理。处理期间，复议机关停止对本案的审理。”现行行政复议法第二十六条、第二十七条对此作出类似的规定，授权行政复议机关对于其自己主动发现的以及相对人依法请求审查的不合法抽象行政行为，“本机关有权处理的，应当在30日内依法处理”。仅就对抽象行政行为的审查而言，适用行政复议程序与适用层级监督程序之间并没有本质的冲突，因此，我们不能以现行行政复议制度的某些具体表述而绝然排斥抽象行政特为进入复议程序的可能性。相反，由于行政复议条例和行政复议法都确认了抽象行政行为的可审查性，因此不妨认为，现行制度已经间接地认可了抽象行政行为的可复议性，只不过法律条文尚未将抽象行政行为明确写入行政复议受案范围，使抽象行政行为本身不能直接作为行政复议活动的标的而巳。总而言之，抽象行政行为纳入复议范围并不存在制度上的障碍。
其次，也不能在将抽象行政行为纳入行政复议范围时，给行政机关造成不必要的负担，造成行政成本不合理地加大，乃至于影响行政活动的正常进行。从法律经济学的角度来讲，任何法律制度的设计都应有成本与效益的比较分析。如果一项制度的成本过高，导致执行机关不可承受，即便这项制度的动机再好，也很难得到切实有效实施。因此，从保障行政复议制度可操作性的目的出发，要在充分保证公民、法人和其他组织行政复议申请权的同时，认真解决抽象行政行为纳入行政复议范围后行政机关的承受力问题。笔者的具体考虑是，对可以申请行政复议的抽象行政行为的范围作必要的界定，主要将那些存在法律范畴问题的的抽象行政行为作为行政复议的标的，同时对行政复议申请人的资格条件加以适当规范。同时，对相对人就抽象行政行为申请行政复议的理由，也要根据抽象行政行为的性质和特点加以必要的界定，如抽象行政行为侵害相对人比较严重的问题，是违法课以相对人义务的问题，因此可以规定申请人只能对其认为违法抽象行政行为要求复议，至于抽象行政行为的适当与否，主要通过立法民主化的途径解决，而不作为行政复议程序解决的内容。对于同一项抽象行政行为，原则上实行一次复议制，行政复议决定作出后，对该抽象行政行为的所有相对人均发生法律效力，行政复议申请人和其他相对人都不得以同一理由再次申请行政复议。这样，既可以防止因为同一项抽象行政行为而反复提起行政复议案件，不必要地增加行政复议机关和被申请人的负担，又可以使行政机关集中精力处理那些可能存在问题的抽象行政行为，为相对人行使行政复议申请权提供实实在在的保障。
(二)关于对抽象行政行为进行行政复议会不会影响行政管理秩序稳定的问题
对抽象行政行为进行行政复议审查，其结果无非是两个：一是，抽象行政行为被认定为合法，而由行政复议机关裁决维持；二是，抽象行政行为被认定为违法，而由行政复议机关裁决撤销或者部分撤销。前者属于对行政机关正确行为的维护，不仅不会影响行政管理秩序，反而对于行政管理秩序有积极的促进作用。至于后者而言，在行政复议机关裁决撤销抽象行政行为之后，以前据此作出的具体行政行为从理论上看应当是无效的，因此可能会使行政机关在纠正有关具体行政行为方面增加一定的工作量。但从另一方面看，这些工作量是必要的，它必然有助于改善政府在人民群众中的形象，增进行政机关在相对人的中威信，与其社会效果相比，所付出的工作量是完全适当的，因此从根本上说是利大于弊的。而且，只有明确行政机关有改正错误的责任，才能强化其工作责任感，使其以后尽可能减少乃至杜绝制定违法的抽象行政行为。至于确认有关具体行政行为无效的具体事宜，可以参照法国等一些国家的做法，由各具体行政行为的作出机关根据相对人的申请分别进行，这样也不至于增加太多的工作量。
(三)关于抽象行政行为引起的相对人合法权益损害的赔偿问题
关于抽象行政行为被撤销后，此前据此作出的具体行政行为造成的相对人的损害是否赔偿的问题，是抽象行政行为纳入复议范围后可能带来的最为棘手的问题。一般而言，如果行政复议机关对于抽象行政行为仅进行合法性审查的话，抽象行政行为的被撤销，原因必然在于该抽象行政行为违法；而抽象行政行为违法，据此作出的具体行政行为亦属违法无疑。违法的具体行政行为给当事人造成合法权益损害的，自然应当赔偿。但是，考虑到赔偿问题与政府的财政负担能力有着直接的因果关系，必须慎重对待。一方面，要尽可能体现充分维护和救济公民合法权益的原则，另一方面，又要尽可能防止给财政带来过重的负担。有鉴于此，可以设想采取两种方案：一是，对于抽象行政行为正式纳入行政复议范围以前出台的抽象行政行为，虽可申请行政复议，但是不适用普遍赔偿原则。相对人能否获得赔偿，视其他有关法律法规有无赔偿的规定而论。二是，对于抽象行政行为纳入行政复议范围后出台的抽象行政行为，引起相对人合法权益损害的，原则上相对人都享有求偿权，但是该项权利的行使应有一定的时效限制（如适用国家赔偿法的赔偿时效规定），相对人超过一定时间而不行使求偿权的，视为放弃权利。
为了体现过责相当的原则，如果出现抽象行政行为违法而致当事人损害，需要进行赔偿时，除具体行政行为作出机关因此获得非法利益的以外，原则上以违法抽象行政行为的制定机关作为第一赔偿义务人，首先履行赔偿责任；在其无力履行赔偿责任时，还可由上级行政机关承担补充赔偿责任。同时，对于因为制定的抽象行政行为违法而造成严重损害后果，或者造成严重社会影响的行政机关，要严肃追究其负责人和有关责任人员的责任。这样，才可以防止某些行政机关通过出台违法的抽象行政行为，牟取本单位的非法利益而由上级政府承担赔偿的状况。
四、抽象行政行为纳入行政复议范围的立法构想
一旦抽象行政行为纳入行政复议范围，就需要对现行行政复议法进行相应修改。就立法技术层面而言，行政复议法应当重点补充规定以下内容：
(一)关于可以进行行政复议审查的抽象行政行为范围
从抽象行政行为的效力、内容及法律特性来看，并非所有的抽象行政行为都可以或都需要纳入行政复议范围，作为行政复议标的的抽象行政行为宜有所限制。具体地讲，可以考虑将下列抽象行政行为从行政复议范围内排除：(1)规范国防、外交等国家行为的抽象行政行为。(2)规范行政机关内部管理事项（如人事、机构编制、内部财务管理等）的抽象行政行为。此外的抽象行政行为，包括行政法规和规章，均可纳入行政复议范围。
(二)关于对抽象行政行为申请行政复议的条件
对抽象行政行为申请行政复议的条件，主要有三方面：(1)申请人是抽象行政行为的利害关系人。所谓利害关系人，首先必须是抽象行政行为的相对人，即调整对象，其次还必须与所争议的抽象行政行为存在利害关系，即相对人的合法权益因此导致了损害或即将产生确定的损害。(2)申请行政复议的理由必须是抽象行政行为违法。如前所述，至于抽象行政行为的内容是否适当，当事人固然可以向有关机关反映意见，但不能申请行政复议，因为抽象行政行为作为一种行为规范，原本就是利益平衡的结果，只能考虑和满足绝大多数人的最大利益，因而就局部而言，必然有不妥当的一面。(3)必须以书面形式向行政复议机关提出。这对于方便这类案件的审理、减少行政复议申请的随意性，是完全必要的。
(三)关于抽象行政行为的行政复议机构和行政复议管辖
根据目前行政复议体制改革的总体考虑，结合多年来具体行政行为复议的经验和教训，抽象行政行为的复议机构和复议管辖宜体现相对集中的原则，即：(1)行政复议机构只在国务院、省级政府、设区的市政府三级设立。政府工作部门一律不设行政复议机构。（2）国务院、国务院部门、省级政府和垂直管理部门制定的抽象行政行为，由国务院管辖；省级政府部门和省（自治区）辖市、半垂直部门的抽象行政行为，由省级政府管辖；设区的市政府部门、县级政府及其部门、乡镇政府的抽象行政行为，由设区的市政府管辖。
(四)关于抽象行政行为的行政复议程序
抽象行政行为的行政复议程序应有自己的特点，不宜完全等同于具体行政行为的行政复议程序。在行政复议申请环节上，参考有的国家的作法，申请人可以直接向制定抽象行政行为的行政机关递交书面申请，由作出机关对根据该申请对抽象行政行为先行审查，如认为申请理由成立的，可以自行改正；如不采纳申请人的意见，则应当在一定期限内将行政复议申请连同答辩材料一并转报行政复议机构审查。行政复议机构审查抽象行政行为，应当向公众公告，征询公众意见，并须根据具体情况采取听证和专家论证等方式。行政复议机关作出行政复议决定期限，可比具体行政行为的审查期限销长，但是一般不应超过六个月为宜。
(五)关于对抽象行政行为的行政复议决定的形式和效力
行政复议机关对抽象行政行为进行审查后，根据具体情况作出以下复议决定：(1)抽象行政行为合法的，驳回当事人的行政复议请求。(2)抽象行政行为违法的，决定撤销、部分撤销或责令修正。行政复议决定应当以书面形式作出，并在抽象行政行为适用的地域范围内予以公告。行政复议决定对于申请人、被申请人和申请人以外的相对人，均具法律效力，申请人及其他相对人不得以同一理由对同一抽象行政行为再次申请行政复议。
（六）关于抽象行政行为纳入行政复议范围后与行政诉讼的关系
目前，行政诉讼法的修改正在酝酿之中，但是笔者尚未见到一份比较明晰的方案。在行政诉讼法未作修改的情况下，应当在现行法律框架下处理抽象行政行为纳入行政复议范围后与行政诉讼的关系问题。具体思路是：（1）鉴于目前行政诉讼受案范围只限于具体行政行为，对抽象行政行为的行政复议决定具有终局裁决的性质，当事人不得就此提起行政诉讼。（2）抽象行政行为的行政复议，根本宗旨只是为相对人提供一次救济机会，而不意味着法院必须无条件地适用行政复议机关的相关裁决。因此，法院在对具体行政行为进行司法审查时遇有相关抽象行政行为的争议，仍然可以按照其对法律规范的适用规则，确定如何适用经过行政复议的抽象行政行为。在将来行政诉讼制度作出修改，并相应将抽象行政行为纳入诉讼范围之后，则要按照修改后的规定，处理行政复议与行政诉讼的关系。
五、结语
随着我国市场经济体制的不断完善，行政法治的发展突飞猛进。抽象行政行为的行政复议问题，终将伴随我国行政法治的进程迎刃而解。然而，学者的使命，是运用理论和智识，提出更为稳妥可行的方案，使问题解决所需要的时间愈短愈好，使问题解决得愈完美愈好。
对此，行政法基础理论的功效不可忽视。当今的行政法基础理论，已从传统的管理论和控权论，发展到与现代市场经济体制和民主政治形态相适应的平衡论阶段。平衡论围绕行政权力和公民权利这一对范畴，以行政方和相对方法律地位平等为基点，以权利义务平衡为手段，以行政关系当事人良性互动以及公平和效率二者的兼顾为目标，构筑了行政管理过程和和行政监督过程各自的和整体的相对、动态的平衡理念。根据这些理念，必须对现有的行政权力结构加以调整。抽象行政行为的行政复议问题，是这一调整的重要组成部分。在这方面，需要打破以往的惯性思维，树立不论具体行政行为还是抽象行政行为，不论是高层行政机关还是基层行政机关，都必须遵循有权必有责、用权受监督的法则。只有如此，才能拓展行政救济机制运作的范围，适应行政法治更快发展的要求。因个人学识所限，本文仅是从一个方面，初步揭示了抽象行政行为行政复议的必要性和可行性，至于更为具体、严密的体系构架，则还需要寄望于诸多学者更为深入细致的研究。