作者：李建东（西北政法大学）
文章来源：北大公法网2007-0516
摘要：国家与社会的分野与互动围绕着人类之合法性和合理性之诉求并以经济为动力在不断的整合和博弈，而正是在此过程中政府一次次在重塑和构造，公共行政的意蕴在扩大，行政法的疆域在扩张。然而，从外在的宏观轨迹而言，却是从市民社会到政府公共权能的视角变迁，内在则是社会行政法和法治之诉求和呼唤。
关键词：社会行政法 社会行政法生成 进路话语 市民社会 政府权能 视角变迁
Road dialect on the birth of social administrative law (Ⅰ)
--------Perspective changes from civil society to governmental competence
Li Jiandong
Abstract: separating and interacting between state and society have being integrated and gamed ,which has revolved around the peruses of the legality and reasonability depending on economy driving .Just in the process of that, government is reshaped and reformed frequently. Accordingly, the implication of public administration is enlarged and the territory of administrative law is broadened. But, given the external macro orbit, it is perspective changes from civil society to governmental competence and is hoping and hailing of social administrative law and rule by social administrative law.
Key words: social administrative law birth of social administrative law road dialect civil society governmental competence perspective changes
目次
一、国家与社会——公民社会理论——再塑政府
二、市场失灵——政府失灵——第三部门失灵——再造政府
三、现代公共行政——治理——“善治”理论——最佳政府
四、结语：政府的重塑或再造政府——社会行政的无奈和尴尬
不同的泥土会塑造出不同的意识形式，即使是相同的观念，也必须透过不同的表达方式始能进行沟通。而法律碰巧是一种观念性的存在。[1]社会行政法源于人类文明之沃土，承载着人类对价值理性之诉诸和期待姗姗而来，是在人类诸多文明的土壤和基础上生成和发展的，更是人类诸多文明的再表达话语和交流。尽管国度、国情、民族有别，社会行政法会有不同的表征和意蕴，但却有共同的主题和诉求，那就是人之作为人之根本的共同体——国家和社会。而正是国家与社会在围绕着人类之合法性和合理性[2]之诉求并以经济为动力的不断整合和博弈，社会行政法之定在才显露端倪、昭然若揭，表现和彰显在法之实质和灵魂上则是权力的扩张和权利的拓展、权力和权利的界限模糊、权力和权利社会化的过程。一言以蔽之，社会行政法之定在实质是社会行政权和社会公权利之定在。然而，从外在的宏观轨迹而言，却是从市民社会到政府公共权能的视角变迁。
一、国家与社会——公民社会理论——再塑政府
国家与社会 国家与社会的关系问题，应该说是人类走出森林从蒙昧状态走向文明以来一直在探寻和思考的问题。因此，可以说，他们是人类文明的标志。但，国家与社会并不是同时产生的，国家是社会发展到一定阶段的产物。纵观人类社会的发展，在初民社会是人、初民社会和简单共同体的关系；自有国家以来，便是人、国家和市民社会的关系。因此，自国家以来，人类社会的发展和演变实质是国家和社会的互动过程，它经历了社会与国家的复合、分野和模糊三个阶段，[3]反映和体现了人类不同时代的文明和价值追求，贯穿着人类对法治的不同期冀和型塑。社会行政法正是在这片沃土之上、伴随公民社会的日益成熟和理论的发展完善应用而生的，道路曲折的中国也是如此。
公民社会理论 市民社会，[4]英文为Civil Society一词的最早含义可以上溯至古希腊先哲亚里士多德。在亚氏那里，所谓Civil Society系指一种“城邦”(即polis )。后经西塞罗于公元一世纪将其转译为拉丁文societas cicilis，不仅意指“单一国家，而且也指业已发达到出现城市的文明政治共同体的生活状态。这些共同体有自己的法典(民法)，有一定程度的礼仪和都市特性(野蛮人和前城市文化不属于市民社会)、市民合作及依据民法生活并受其调整、以及‘城市生活’和‘商业艺术’的优雅情致”。[5]这种涵义的societas civilis后为十四世纪的欧洲人广为采纳，并将之译成我们今日通用的英文civil society。因此，对于古希腊和古罗马的学者来说，Civil Society首先是指区别于野蛮社会的文明社会，而所谓文明社会也就是城邦国家或城市共和国。由于城邦国家实行共和制，每一个公民都有自由、平等地参与国家政治事务的权利和义务。因此Civil Society也是政治社会.在占希腊和占罗马时代，国家与社会尚未分化，政治生活就是全部社会生活，社会淹没在政治国家之中。[6]直到18 世纪，伴随着市场经济的发展,平民阶级的成长和国家与社会的分离，市民社会理论诞生了，Civil Society才获得了它的现代涵义一一市民社会。市民社会“表示国家控制之外的社会和经济安排、规则、制度”，“是指当代社会秩序中的非政治领域”。[7] 第一个将政治国家与市民社会区分开来的是德国哲学家黑格尔。黑格尔在《法哲学原理》中把“自由意志”描绘成为一个自主发展的主体和过程。他认为“自由意志”的发展要经历“法”、“道德”和“伦理”三个阶段，“法”是“意志自由”抽象的、形式的阶段，因此只是达到了抽象的、形式的自由;“道德”是“意志自由”在人们心中的实现，己经具有了主观的形式，但还不完善;“伦理”是“现实的”或“活的善”，是前两个阶段的统一。所以，在黑格尔的哲学体系中，“市民社会”是伦理精神自我发展的一个阶段，是一种体现了特定伦理精神的“伦理实体”，家庭是直接的或自然的伦理精神，是以婚姻为基础的血缘共同体，它以人类最原始的情感—“爱”为其规定，是一种因爱的情感而将家庭成员联系起来的社会共同体。“家庭的伦理上解体在于，子女经教养而成为自由的人格，被承认为成年人，即具有法律人格，并有能力拥有自己的财产和组成自己的家庭。”[8]。家庭的伦理解体的地方，就是市民社会的伦理开始的地方。正是在此意义上，黑格尔说:“市民社会是处在家庭和国家之间的差别的阶段”[9]，即在市民社会中，由于“家庭的直接统一已涣散而成为多数”[10]，伦理的自然同一性也就被扯断，人与人之间的互爱关系就为利益关系所取代，“同一性原则”就为“特殊性原则”所取代。特殊性原则意味着，在市民社会中每一个人都是独立的和与他人相区别的，只有在与他人的区别中他才成为他自己，也只有在与他人的区别中他们才具有相互补充、相互满足对方需要的性质，才有存在的价值。在市民社会特殊性原则的支配下，任何个人都不会像在家庭中那样因无私的爱而无偿地为其他人劳动，只有以交换为基础的“相互需要”才能将他们联结为一个共存于其中的社会。因此，市民社会就是人们在特殊性原则指导下，相互满足对方需要的利益联合体。一方面，不同的特殊利益之间最终将导致对立和冲突，使市民社会成为一切人反对一切人的战场；另一方面，当人与人的一切关系完全被契约化之后，人们在交往中就只会把他人当作手段加以利用，人的本质、伦理精神也就被异化了。这样一来，在黑格尔看来，能够使市民社会摆脱外在必然性限制的力量就是“国家”。“国家”不是依照自然关系建立的，也不受利益原则的支配，而是社会成员依照理性的指导在法律关系上建立起来的社会联合体;它既不同于家庭中的自然血缘联合，也不同于市民社会中的利益联合，而是建立在自觉自为基础上的理性联合。在国家里，独立的个人成为“国家公民”而不再是“任性的个人”，他们在国家中达到了完全的意志自由，成为真正的人。“自在自为的国家就是伦理性的整体，是自由的现实化;而自由之成为现实乃是理性的绝对目的。”[11]“国家”所代表的理性原则是伦理精神的最高实现，也是个人自由的完全实现，因此，它是现实世界中最高的伦理实体。这就是“国家高于市民社会”的学理架构，这种架构的最大误导在于，认定国家或政治的至上地位以及一切问题都可最终诉求国家或依凭政治而获致解决的观点，实际上隐含着国家权力可以无所不及和社会可以被完全政治化的逻辑;而这种观点及其隐含的逻辑往往趋于被用来作极权或集权的统治的张目，[12]其实质是国家吞没社会。
马克思继承并发展了黑格尔的历史主义方法论，他并没有像黑格尔那样将历史的发展归于精神的自我运动，而是从社会关系中寻求市民社会的发展规律。马克思认为，市民社会不是人类生来就有的，它是生产和交往发展到一定阶段的产物。当生产发展到一定阶段时，社会的利益发生了分化，个人的私人利益得以产生并发展成阶级利益，市民社会就是在私人利益与公共利益分离并且对立的基础上产生的。社会的利益关系的变迁决定市民社会的演变，而社会的利益关系又取决于生产力和生产关系的状况。因此，社会生产的发展最终制约着市民社会的发展。在资本主义条件下，私人利益与普遍利益的矛盾达到了极点，市民社会从而也得到了最充分的发展。从社会关系的本质(经济关系)上说明了社会关系，这一观点切入了市民社会的本质，深化了黑格尔所确立的市民社会的基本观念，为以后的所有市民社会理论研究确定了基本的方向。其次，马克思认为应当从市民社会本身解释社会历史，这标志着他整个历史唯物主义基本原则的最初确立。马克思指出:“家庭和市民社会本身把自己变成国家。它们才是原动力。可是在黑格尔看来却刚好相反，它们是由现实的理念产生的……，政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础就不可能存在，它们是国家的必要条件。”[13]可见，市民社会构成政治国家的基础，政治国家的公民首先是市民社会中活生生的个人，作为市民社会成员的个人是政治国家的自然基础；家庭和市民社会也是国家的构成部分，它们是国家的前提条件和必要条件。所以，“现代国家就是通过普遍人权承认了自己的这种自然基础。而它并没有创立这个基础。现代国家既然是由于自身的发展而不得不挣脱旧的政治桎梏的市民社会的产物。”[14]“这个市民社会是全部历史的真正发源地和舞台，.可以看出过去那种轻视现实关系而只看到元首和国家的丰功伟绩的历史观何等荒谬”[15]。恩格斯也指出：“国家，政治制度是从属的东西，而市民社会，经济关系的领域是决定性的因素。从传统的观点看，国家是决定性的因素，市民社会是被国家决定的因素”。[16]“决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家。”[17]
在黑格尔和马克思之后，最有影响的市民社会理论家是德国“新马克思主义”思想家哈贝马斯。他的贡献在于提出了“公共领域”概念。[18]公共领域(Public sphere)源自德文offentlichkeit，具有“开放”、“公开”的意思。在哈贝马斯著作的英译本中，这个德语概念根据具体的语境被译为the public(公众)， public sphere (公共领域)， publicity (公开性)等。哈贝马斯认为，市民社会是一种独立于国家的“私人自治领域”，包括私人领域和公共领域。[19]私人领域是指由市场对生产过程加以调节的经济子系统，“公共领域”(Public sphere)则是由各种非官方的组织或机构构成的私人有机体，它包括团体、俱乐部、党派、沙龙、报纸杂志书籍等。17世纪末，新闻检查制度的废除标志着公共领域发展到了一个新的阶段，“使得理性批判精神有可能进入报刊，并使报刊变成一种工具，从而把政治决策提交给新的公众论坛”。[20]这种报刊和咖啡馆、沙龙等聚会场所构成在政治上抗衡宫廷文化的文学公共领域(literary public sphere)，文学公共领域又衍生出政治公共领域((political public sphere) 。[21] ，首先，它是公共权力领域与私人领域之间的一块中间地带。公共权力进行批判的依据来源于私人领域，从而意在摆脱公共权力控制的私人领域，就成为资产阶级公共领域得以成立的根本。从另一方面看，公共领域也不同于私人领域：它一方面明确划定一片私人领域不受公共权力管辖，另一方面在生活过程中又跨越个人和家庭的局限，留心公共事务。第二，公共领域是某种紧张关系的反映。由于公共领域主要代表资本主义私人关系检验公共事务，所以公共管理与私人自律就形成了紧张状态。这种紧张关系和由此产生的批判精神是公共领城得以存在的社会心理根据。第三，公共领城由其批判性形成了个人的理性交往过程。公共领域是以批判性为其精髓的，人们以批判为目的，形成公认的可以作为讨论依据的理性尺度，并形成真诚坦率展开商讨的交往氛围，由此对公共事务作出独立于公共权力领城之外的理性判断。[22]因此，公共领域实际上是社会文化生活领域，它为人们提供了讨论和争论有关公众利益事务的场所或论坛，在这里理智的辩论占主导地位。公共领域的核心过程是“公共交往”，而“公共交往”是以“话语”形式进行的。“话语并不具有统治功能。话语产生一种交往权力，并不取代管理权力，只是对其施加影响，影响局限于创造和取缔合法性。交往权力不能取缔公共官僚体系的独特性，而是‘以围攻的方式’对其施加影响。”[23]也就是说，在这个领域中，有关一般利益问题的批判性的公共讨论能够得到体制化的保障，形成所谓公共意见(public opinion )，以监督国家权力并影响国家的公共政策。[24]总之，公共领域和公共意见的形成涉及一种公共性原则，这种公共性意味着公众能以民主的方式控制国家的活动。这样，公共领域的功能就在国家和社会的关系中凸现和彰显出来。因此，合法性的内涵只能在公共领域中建立，而不能由政府单方面确立。基于此，哈贝马斯指出，市民社会的结构在当代发生了重大变化一一公共领域的结构转型。然而，自19世纪的最后20多年以来(以1873年经济大萧条为标志)，国家干预主义渐趋强化，国家干预社会领域与公共权限向私人组织转移即社会的国家化和国家的社会化同步进行，这一辩证关系逐渐破坏了公共领域的基础—国家和社会的分离。所以，哈贝马斯据此认为，一个重新政治化的社会领域摆脱了“公”与“私”的区别，消解了原本属于私人领域的自由主义公共领域，这种情形与封建社会晚期有类似之处。因此，哈贝马斯称之为公共领域的“再封建化”[25]。这个对公共权力和私人领域进行控制并“再度封建化”的领域，表面上仍然是连接公共权力与社会的中间地带，但由于它的结构与功能的转型，现在只能称之为“伪公共领域”。这一重大变化产生了严重的后果。它使国家成为各种矛盾、冲突和斗争的中心，国家所承受的来自民众的压力空前增大；它使大众文化失去了阐明社会生活的意义和价值的作用，人们因之变得孤独、冷漠而出现了“动机危机”；由于人们日益远离政治讨论和政治事务，政治子系统失去其合法性基础而出现了“合法性危机”。据此，学术界普遍认为，哈贝马斯已经提出了一种三元分析框架，即“公共领域一经济一国家”模式。这种三元分析框架直接启发了美国学者柯亨和阿拉托的市民社会理论。
柯亨和阿拉托把市民社会理解成为经济与国家之间的社会互动领域，认为市民社会首先是私人领城(尤其是家庭)、结社的领城（尤其是志愿结社)、社会运动，以及各种公共交往形式构成的。他们指出：“有必要作以下很有意义的区别，即一方面把市民社会同一个由党派、政治组织和政治公共体(尤其是议会)构成的政治社会区别开来，另一方面把市民社会同一个生产和分配的组织(通常是公司、合作社、合营企业等等)构成的经济社会区别开来。”[26]同时，柯亨和阿拉托还认为，在市民社会的各种成分中，对民主化最为重要的不仅仅是哈贝马斯所强调的进行自由交往的“公共领域”，还包括人们能直接参与的、从而能亲自体验和学习民主的志愿性结社。由于这种结社是志愿的，又是有组织的，因而能更有效地对行政系统和经济系统施加影响。换言之，市民社会并不要求“控制”或“统治”政治领域或经济领域，但是市民社会也不是无所作为的，它要求通过政治社会和经济社会的中介，在不妨碍经济和国家的自主运行逻辑的前提下，对它们施加影响。在当代发达国家内部，民主革命如果要继续的话，其中心不在别处，就在市民社会。[27]因此，如果说现代市民社会理论是以政治国家和市民社会的分离这一事实为出发点的话，那么当代西方市民社会理论则是以经济系统和社会文化系统的分离为基础的，以社会文化系统为研究对象，它强调社会文化系统在整个社会再生产以及革命性变革中所具有的作用或功能，强调要把它从国家(政治系统)和经济系统的控制或影响下解放出来。可见，学者们普遍同意，柯亨和阿拉托对市民社会理论的最大贡献就是把经济从市民社会中分离出去，把市民社会看作是介于经济和国家之间的社会领域，并进而确立了“市民社会—经济—国家”三元分析模式，以取代“市民社会—国家”二元分析模式。进入 90年代以来，以“三分法”为基础的市民社会定义逐渐为大多数学者所接受。正如戈登·怀特(Gordon White)所说：当代使用这个术语的大多数人所公认的市民社会的主要思想是：它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成，以保护或增进他们的利益或价值。
可见，人类历史演进的主流涌动与多样化进程，自国家诞生以来，正是市民社会与国家的分离和互动发展，正是它奠定了法治运行的基础，也设定了法治的界限。因此，中国要真正走向民主与法治，就必须重构国家与市民社会的关系，确定多元权力基础、公权力权威和良法之治，并实现依法治国和市民社会理性规则秩序的回应与契合。[28]邓正来先生指出，在“国家与市民社会”这个题域中，他的努力旨在透过对既有的政治学和社会学理论解释模式的批判和反思而试图建构起中国社会理论中的“国家与市民社会”或“国家与社会”分析框架，并努力依据此一分析框架而揭示出中国在步入全球性现代化进程以后所遭遇到的各种问题及其背后所隐藏的深层次结构性困境。这一建构努力的核心，在于为既有的以国家为中心的自上而下的分析框架中引入“市民社会”的概念或向度，主张中国社会的发展以及存在于其间的秩序都须依赖于社会与国家之间的互动。[29]这样，一个“三元”结构的模式被确立和形成，在法治国或宪政国的理念之下，国家和市场、公民社会的互动成为型塑和构造制度的基础和沃土。但是，国家与公民社会之间并非能达到完全的良性互动，除各自的主观原因外，在某种意义上，其客观的核心要素和原因在于国家与公民社会的“远距离”。
国家与公民社会——政府失范和政府的远距离近视——假近视
远距离的国家和公民社会导致了信息的不对称，从而导致沟通、交流和协商的缺陷，表现在代表国家的政府身上，则是客观上政府的失范和主观上的无能为力，即远距离近视或曰假近视。这样，在客观上就不得不使政府的职能和地位在各种因素中摇摆和波动。质言之，伴随国家和社会关系的互动，政府的地位和职能在变动和塑造。
二、市场失灵——政府失灵——第三部门失灵——再造政府
世界上存在的任何东西，是在发展中突破而超越的。政府的实践和理论为此作了最好的注解和辩驳。政府与市场的关系问题是经济学领域和政治学领域的一个共同的命题，它不仅是一个理论问题，更是一个实践问题。这一理论在经济学领域，特别是西方经济学领域发展得相当成熟。所以，探讨西方市场经济成长过程中政府及理论的变迁历程，同时反思政治学领域的政府和市场的关系，对研究和分析中国政府与市场的互动关系有重要的理论和实践意义。政府的理论与实践是交融在一起的，从历史的纵向角度观之，政府在市场经济中的地位、职能和作用问题，在西方市场经济的成长过程中，始终存在着不同的选择争论，并且成为贯穿其始终的逻辑主线。或市场，或政府，从一极走向另一极，观点纷呈，流派群起，其对立程度异常明显，至今也未彻底解决，但都存在着一个对政府的不同诉求和期冀。
政府失灵论(Government Failure Theory)/市场失灵论(Market Failure Theory)
政府失灵论由美国经济学家伯顿·韦斯布罗德提出。该理论认为，政府所提供的公共物品，是为了满足大部分民众的需要。在一个高度发达的民主社会，讲求的是“多数赞成”的原则。当政府不再能满足部分民众的需求时，非营利组织就会应运而生，其目的就是在于弥补政府未能充分提供的公共物品的不足，从而成为政府以外的公共物品的供应者。非营利组织可以为需求较高的人群提供额外的公共物品，可以为需求特殊的人群提供特别的公共物品，以此满足他们未被满足的需要。而市场失灵论则将社会视为一个类似市场的机制，提出在“不完全竞争”的经济制度中，由于市场机制本身的弊端所产生的一系列问题会导致市场失灵，如无法提供公共物品、消息不对称等等，从而无法完全满足消费者即社会成员的需求。同时，即使是健全的市场机制，在运行过程中也会造成分配不公、贫富差距等许多新的经济社会问题。单一的市场机制在大量的社会问题面前显得无能为力，从而便会出现非营利组织来填补市场组织失灵状况下出现的社会需求空间。但是，市场自发调节理论(或称古典自由主义理论)的真正创立者是亚当·斯密，他于1776年在其著作《国民财富的性质和原因的研究》中全面阐述了自由放任的经济思想，主张通过市场这只“看不见的手”来调节经济活动，促进社会资源的最优配置，而政府不应该干预任何的私人经济活动，其功能仅限于“保护社会，使不受其他独立社会的侵犯;保护社会上各个人，使其不受社会上任何其他人的侵害和压迫;建设并维持某些公共事业及某些公共设施”川等极小的范围，仅充当“守夜人”角色。[30]亚当·斯密的“守夜人政府”观点来自他的“经济人”假说和经济自由主义理念，有一句经典论述深刻揭示了斯密的这种经济哲学:“每个人在努力地运用资本以实现产生的价值最大化时……受着一只看不见的手的引导，促成了一个意料之外结局。通过追求他自己的利益他往往比他在真正地有意于这么做时能更加有效地促进社会利益。”[31]斯密的市场自发调节理论得到了李嘉图和萨伊的继承发展。萨伊的市场均衡理论认为，供给会自动创造自己的需求，这就是著名的“萨伊定律”，其理论重点和基本的政策就是强调经济自由，放弃政府干预。所以，20世纪30年代之前，“自由放任”思想一直居于西方经济理论界的主流派地位,后来，马歇尔、泰勒、庇古、熊彼特、哈耶克、汉森等也都对此进行了不同程度的修补和捍卫，经济自由主义得到了最为精密的析解。总之，西方传统的经济理论是以完全自由竞争的市场机制为核心的市场自发调节理论，亦即以亚当·斯密的“一只看不见的手”为指导的市场选择理论,认为市场机制会自动形成“自然秩序”，能够自动达到资源配置的帕累托最优状态，而政府只要像一个“看门人”、“守夜者”一样，不让“外人”进来破坏这种“自然秩序”就可以了，政府对经济的干预是没有必要的，最小的政府就是最好的政府。这种理论也一直主导着西方各国的实践，并推动资本主义经济在长达百余年的时间里得到高速发展。然而，随着自由市场经济的发展，市场经济本身的缺陷日益彰显，特别是1929-1933年席卷全球的资本主义经济危机，彻底粉碎了“市场万能”的神话，宣告了市场自发调节理论的破产，迫使人们走出认识的虚幻世界，寻找新的理论和对策，由此引发了一场新的“革命”—“凯恩斯革命”的爆发。凯恩斯于1936年发表的《就业利息和货币通论》通过建立一套与传统理论完全不同的宏观干预学说，十分郑重地把国家推到了社会经济活动的前线，成为现代政府干预理论的真正奠基人。凯恩斯对萨伊的市场自动均衡理论进行了激烈抨击，完全抛弃了“储蓄会自动转化为投资”的传统观点，提出其“需求会自动创造自己的供给”理论，即“凯恩斯定律”。在凯恩斯之后，又有不少理论家试图从失业的宏观经济形式中找到理性的微观经济基础，他们反对传统经济理论的自由放任观点，竭力主张政府通过刺激性的财政货币政策来积极干预和调节私人经济：要求把政府作用从亚当·斯密的“守夜人”角色变成“积极的干预者”，用政府“看得见的手”去弥补市场“看不见的手”的缺陷。而面对1929-1933年爆发的经济危机，不仅需要理论上进行新的探索与阐述，而且更需要人们拿出解决危机的应急办法。于是，罗斯福“新政”出台了，其实质在于逐步放弃自由放任的政策，通过政府干预，纠正市场机制的缺陷，缓解危机甚至消除萧条。所以，如果说罗斯福“新政”是在市场机制面对大萧条的情况下作为急救药出现的话，那么凯恩斯的《就业利息和货币通论》则从理论上掀起了一场“革命”，二者的结合，开辟了国家在经济危机期间对经济进行全面干预的新纪元。随着凯恩斯主义日益成为主流经济学，并经过二战“战时经济繁荣”的政策实践，政府干预经济范式成为普遍范式，凯恩斯理论被西方资本主义国家广为接受并奉为国策，凯恩斯“大政府”模式完全取代了斯密的“小政府模式”。[33]即市场失灵导致和促成了全能政府的型塑。
然而，人类社会的历史发展到20世纪70年代初，西方国家出现了经济“滞胀”的严重局面。凯恩斯主义的政府干预理论也束手无策，且被认为是经济改革和政治改革的障碍，遭到各方面的攻击和诘难。于是，以货币主义、理性预期学派、供给学派、瑞典学派以及公共选择学派等为代表的新自由主义理论风行一时，主张减少政府干预，开始动摇凯恩斯主义的主流地位。在实践上，80年代初的“撒切尔主义”和“里根主义”重新强调市场的地位和作用，多数国家采取了倾向于减少政府干预的政策，政府模式又向“小政府”回归，“但这种回归决不是对古典自由主义的简单的传承，而是一种扬弃。一方面，它吸收了古典自由主义中对法治、民主、宪政以及对言论自由的强调；另一方面，古典自由主义把政府排斥在市场之外，而现代自由主义则把政府又请了回来，主张政府要介于市场保护取得适当生活水平的自由，希望政府能够积极干预市场来增进个人的自由创新平等。[34]所以，可以说新自由主义是一种积极的自由观，它所要的是一种“有限政府”，而不是“小政府”，更不是“无政府”。而且，在实践上，各国政府也并没有真正放弃政府对经济的干预和调节，更多的是调整了政府干预经济的重点和手段而已。正如罗杰·斯通注意到的，“就像美国肯尼迪时代的经济政策一样，世界银行的早期模式常常被描述为‘新凯恩斯模式’，以昭示它在自由经济的背景下重视政府进行计划并创造就业机会和做法。”[35]其实是，政府失灵实践上促成了有限政府的型塑和造就。但是，到了90年代初，从美国开始并波及整个西欧的经济衰退促使人们对新自由主义经济政策和经济理论提出疑问，并开始重新考虑或重视政府在经济生活中的重要作用，试图改革或寻找新的政府调节方式。于是，出现了一些主张“内生增长”的新理论，如“新古典经济学”、“新制度经济学”、“调节学派”等，统称为新综合理论。新综合理论虽然不太赞成凯恩斯式的国家干预，但他们承认经济政策在提高经济增长率中的作用，强调政府调节仍具有重要意义，他们认为现代市场经济应是现代市场机制与现代政府调控的有机结合的“混合经济”，二者相互配合、相互弥补、相互纠错是经济正常运行的保障，是经济社会达到帕累托最优的充分必要条件。正如萨谬尔森所说的:“没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济”。[36]在实践方面，美国政府90年代以来，积极推行的“新经济”政策，其指导思想就是强市场、强政府的有机结合。人们关注的焦点已从政府的“大”或“小”转到政府干预的领域、力度及方式上来了。
综上所述，在西方市场经济的成长过程中，关于政府作用始终存在着两种对立的立场和观点，即沿着亚当·斯密自由主义思路的“被动行动主义”的政府观和沿着凯恩斯干预思路的“积极行动主义”的政府观，此论争此消彼长，主流与非主流地位相互置换。但其实这种论争，不是两军对奕，以一方战胜另一方为终结，而是双方都在不断汲取对方的长处，改正自己的谬误，互相吸收和相互渗透。所以，“理论的依次更替，不是否定性的替代，而是包容性的共进漂移。”[37]事实上，已经很少有哪个经济学家主张“纯粹”的自由经济或者“纯粹”的政府干预。正如查尔斯·沃尔夫所说:“市场与政府间的选择是复杂的，而且，通常并不仅仅是这两个方面，因为这不是纯粹在市场与政府间的选择，而经常是在这两者的不同组合间的选择以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。”[38]既具有完备的市场机制和市场体系，又具有适度干预和科学计划指导的现代市场经济，则是历史发展的大趋势和绝大多数国家的共同选择。[39]而政府的地位和权能也就是在此过程中形成和造就的。所以，任何一国的行政都是在特定的生态环境下开展并受其制约的，一国政府观念和政府模式的确定，也必须植根于该国的生态环境。因此，确立适当的政府理念和政府模式，充分审视其生态环境，并对生态环境的变迁作出及时回应采取积极的措施，公正有效地满足社会公众的需求，实现其社会利益最大化，这也是政府的基本价值所在。所以，要建立一个有效政府，须随着生态环境的变化，及时地对政府行政进行变革和创新。正如本尼斯所言，未来组织的结构必将有着某种独一无二的特征，它就是组织的“暂时性”，我们必须建立一种具有适应性的、快速变化着的组织体系。[40]只有这样的组织体系才能适应不断变化的生态环境的要求，才能保证组织的有效性。西方行政的实践及发展趋势也揭示了这样一个基本原理。
公共选择理论——政府失灵
公共选择理论又称“公共选择”、“集体选择”、“公共选择经济学”、“新政治经济学”、“政治的经济学”、“政治的经济理论”，是一门介于经济学和政治学之间的新的交叉学科，它以新古典经济学的基本假设(尤其是理性人假设)、原理和方法作为分析工具，来研究和刻画政治市场上的主体的行为和政治市场的运行。正如布坎南所说，公共选择理论“是经济学在政治学中的应用，公共选择的主题就是政治科学的主题：国家理论、选举规则、选民行为、党派政治、官僚体制等等。”[41]它产生于20世纪40年代末，于60年代末70年代初形成一种学术思潮，其基本原理和理论框架是在20世纪五、六十年代由布坎南、尼斯坎南、塔洛克等人逐步构建发展起来的。与西方主流经济学和政治学相比，公共选择理论的主要特点是试图建立一种严谨的原理式的政府一般理论，把政治看作是一种个人相互交易的市场，并且用新古典经济理论对其进行分析，分析有关的政治活动的范围。布坎南指出“我们必须从一方面是利己主义和狭隘个人利益驱使的经济人，另一方面是超凡入圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场经济的缺陷与过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门。”在布坎南的阐述中包含公共选择理论的一个基本假定：“经济人”假定。基于“经济人”这一假定，公共选择理论的宗旨也就是要“把经济市场中的个人选择行为与政治市场中的公共选择纳入同一分析的模式，即经济人模式。从而修正凯恩斯经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷，以期通过对政府决策行为的研究，使政府缺陷尽可能降到最低限度，从而达到以政治市场领域的和谐运转去弥补经济市场运转不足的目的。根据“经济人”的分析模式，布坎南的政府理论研究了市场经济条件下政府干预行为的局限性或政府失灵问题。政府失灵理论是公共选择理论的核心命题，它从经济人的角度深入地剖析了政府缺陷的表现和产生的原则，破灭了政府万能的神话，证明了政府同市场一样是失灵的，并不存在对市场失灵的理想的政府干预。所以，正如布坎南所说，“市场的缺陷并不是把问题转交给政府处理的充分条件”，“政府的缺陷至少和市场一样严重。”[42]但是，“公共选择学派认为，一旦发生公共生产低效率的问题，就应从现行体制上寻找原因，从对策上着手，确立一种选择和制约政治家的程序和规则，以减少政府失效。”[43]因为，“要改变一种游戏，或竞赛的结果，改变参加比赛的人并不重要，重要的是改变竞赛规则。”[44] 可见，公共选择理论对西方市场经济条件下政府干预的局限性及由此带来的种种弊端进行了颇为深刻的分析，并提供了一种可选途径，为缩减公共部门的活动，提高政府的有效性提供了理论的支撑。应该说，公共选择理论对资本主义经济一题的诊断，在一定程度上讲是找到了问题的症结所在。但是，作为当代西方经济学新自由主义的一支中坚力量，公共选择理论也具有明显的局限性。不过，该理论却揭示政府作为主体的实质意义。
合约失灵论(Contract Failure )
这是美国法律经济学家亨利·汉斯曼提出的理论，他从营利性组织的局限性入手来对非营利组织的功能需求进行分析。他认为，非营利组织由于受到了“非分配约束”（Non -distribution Constraint），所以才能承担起提供公共物品的责任。所谓“非分配约束”，是指非营利组织不能把获得的净收入(Net earnings)分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等，净收入必须得以保留，完全用于为组织的进一步发展提供资金。所以说，“非分配约束”是非营利组织区别于营利性组织的最重要的特征。这个特征使得非营利组织在提供存在信息不对称的商品和服务时，尽管有能力去提高价格或降低产品质量，而且不用担心消费者一一社会成员的报复，但他们仍然不会去损害消费者的利益。因为他们所获得的利润不能参与分配，这在很大程度上维护了消费者的利益。非营利组织的“非分配约束”特性，实际上是在市场上可能出现“合约失灵”的情况时，对生产者的机会主义行为的另一种有力的制度约束。非营利组织是消费者无法通过正常的合约方式来监督“合约失灵”时生产者的一种规制选择。可见，合约失灵理论与政府失灵/市场失灵理论是相辅相成，互相补充的。前者解释了非营利组织提供准公共物品的理由，后者解释了政府提供公共物品的原因，实质上，是从不同角度和方面揭示和反映了政府的缺陷和局限，而又试图弥补和纠正了其不足和失范，但都有一个作为主体的局限性和缺陷。所以，非营利组织也是“经济人”，仍旧存在“合约失灵”的可能性。
供给理论(Supply-Side Theory)
合约失灵理论和政府失灵/市场失灵理论是从客观角度，阐释了非营利组织存在的社会必要性。如果把非营利组织作为一个主体，从供给的角度来解释非营利组织出现的原因，具体来讲，就是为什么有人会愿意花费时间、精力和金钱组建非营利组织，开展非营利的社会活动。供给理论对此作了精到的分析和阐释，不同的学者对于建立非营利组织的动机有不同的见解，归纳起来，供给理论主要有以下三种观点：一是通过建立非营利组织，开展非营利活动，来牟取个人诸如金钱、地位、权利、荣誉等等的私利；二是在一定程度上带有利他主义色彩，但是同时也期望物质回报或是心理补偿；三是纯粹的利他主义，即萨拉蒙提出的“德行完美”。但是，由于社会的现实性和复杂性，至目前为止，并不存在一个完全统一的非营利组织供给理论。所以，供给理论尽管试图从主观上对第三部门或非营利组织的合法性作一个完美的解释，但终究未成现实。但是，公民社会的形成和渐趋成熟却是国家和社会良性互动的必然发展趋势和结果，而其合法的宪法依据和宪政基础则源于公民的结社自由权，表现为社会民主和社会自治的兴起和发展。然而，和任何事物的发展一样，“良性”仅是一个圆满的最高价值追求和期望。事实上，任何事物都是一个无限趋近圆满的过程。所以，志愿基础上构建的公民社会仍然存在志愿失灵的可能性。
志愿失灵理论(Voluntary Failure)
前面三种理论（合约失灵理论和政府失灵/市场失灵理论）都是基于一个相同的观点，就是非营利组织作为一个独立完整的社会组织，独立于政府和市场之外。我们姑且把人们建立非营利组织目的不做讨论，现在来看一下另外一个问题，即第三部门是否完美无缺。在非营利组织独立于政府组织和市场组织在社会中运转的过程中，政府组织有可能出现失灵，市场组织也有可能出现失灵，同样的，非营利组织也可能由于组织自身的局限性或其他原因而出现“志愿失灵”，即第三部门失灵。 所以，政府依赖第三部门来实现和实施自己的权能和价值，也不是完美无缺的。因此，政府的定位又在面临挑战和诘问。
第三部门失灵和政府的近距离近视——真近视
第三部门失灵，政府表现出“有为而无为”的窘态，即望洋兴叹而又无可来何。因此，是近距离近视，真近视，欲有为却不知怎为、该怎为。于是乎，行政、公共行政也受到了前所未有的挑战，公共行政的内涵和外延在发生变化，新公共管理运动兴起，治理、“善治”理论蓬勃发展，即政府二次失灵导致再造政府，治理政府的模式和理念被塑造。
三、现代公共行政——治理——“善治”理论——最佳政府
行政、公共行政和现代公共行政 行政的思想古已有之，然而，作为一门独立的学科却是近代的事，而其最核心的问题是：它一直是围绕着政府的定位和权能展开和探讨的。只是到了近、现代甚至当代，由于人类文明对自己和外界的诉诸和追求有了突破性的奢望和认识。因而，行政的概念、理念和含义在一次次发生着剧烈的变迁和升华。西方的公共行政、新公共行政、新公共管理运动正是人类对政府期望和追求的塑造，更是社会实践所驱。
新公共管理运动——行政进路和理念的再变向
新公共管理运动是20世纪80年代西方各国特别是经合组织国家政府为解决自身面临的问题和困境而采取的一系列改革措施的统称。它既是指导行政改革的理论又是行政改革的实践结果，但更重要的是它是行政改革的实践结果。随着行政改革实践的深入和理论上的完善，“新公共管理”己逐渐成长为日益取代旧的公共行政管理模式的公共部门管理的新模式。一般来说，“新公共管理”(管理主义)是一个多维度的非常宽泛的概念。对于它的内涵，人们作出了各种不同的界定。然而，在绝大多数时候“新公共管理”是作为包含不同模式的类概念而出现的。政府和社会的关系是新公共管理运动调整的三大关系之一，它主要是指政府能力和社会成熟程度之间的互动关系。从职能分化范围上来说，它们之间的标准模式是“有效政府”和“有效社会”。有效政府是指政府在履行其职能是要体现出高效能，而要想达到这一点，我们必须收缩政府的职能范围，政府只能做自己能够做和应该做的事。所以政府必须把自己原先所管辖的一部分公共事物(非核心公共事务)释放出去交于社会管理，而这样做的前提条件是社会能够对这些公共事务进行消化(即社会达到一定的成熟程度)。社会是一个类的概念，由很多社会主体构成。市民社会的充分发育和社会自组织的充分发展是一个社会成熟的标志。只有在它们能够对一些公共事务进行有效管理之时，政府行为才能有效。所以，政府和社会的关系是指根据两者的能力和成熟程度在双方之间重新分配公共事务的关系。从理论上来说社会事务包含三部分内容，一是私人事务，二是中间事务，三是公共事务。[45]这一划分格局己经包含了私人事务和中间事务从公共事务中的第一次游离。公共事务又可以分为核心公共事务和非核心公共事务。[46]假如把对核心公共事务的管理作为政府的唯一职能，那么非核心公共事务就要从公共事务中做第二次游离。因此，政府职能的分化界定包括把中间事务从公共事务中的第一次游离和非核心公共事务从公共事务中的第二次游离，把社会事务相应界定为游离后的中间事务和非核心的公共事务。由于社会事务所具有的公共属性，它的管理主体必须是具有公共属性的非赢利的社会“自组织”， 即“第三部门”。可见， 新公共管理运动面对和针对的还是公民社会。从行政学的视角考之，实质上就是政府的国家行政定位和公民社会下社会行政的定位及相互关系的问题；反观之，则是政府应是怎样的政府问题。
治理理论——“应然政府”的再反思
“治理”一词是相对于传统的统治而言的。它是指政府对公共事务进行治理，它“掌舵”，而不是“划桨”，不直接界入公共事务，只是界于负责统治的政治与负责具体事务的管理之间，它是对以韦伯的“官僚制”理论为基础的传统公共行政管理的替代，意味着新行政管理和新公共管理的诞生。[47]治理理论的主要创始人之一罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等著作中将“治理”定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽然没有得到正式授权，却能有效地发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，但这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[48]罗茨也认为，治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件己经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。[49]全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。[50]综上所述，治理理论具有如下一些特征:首先，政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可，就可以成为社会的权力中心。其次，在强调国家和社会的合作过程中，模糊了公私机构之间的责任和界限，不再坚持国家职能的专属性和排他性，而是强调国家和社会组织之间的相互依赖关系。第三，强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。第四，在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原有的手段之外，还有责任采取新的方法和措施，以不断地提高政府的管理效率。[51]当然“治理”也存在失败的可能性，没有失败的治理我们把它称之为“善治”。要想做到“善治”，就必须具备以下几个条件:1、公民的安全得到保障，法律得到尊重;2、公共机构正确而公正地管理公共开支，即进行有效的行政管理;3、政治领导人因其行为向人民负责;4、信息灵通，即具有政治透明度。可见，“善治”实际上就是国家的权力有国家和社会共享和分享，“善治”的过程就是一个在此分权和集权的过程。善治离不开政府，更离不开公民，没有公民的积极参与和合作，就不会有善治。所以，与其说善治的基础是政府或国家，还不如说善治的基础是公民或公民社会。从这个意义上说，没有一个发达的公民社会，就不可能有真正的善治。而“第三部门”是公民社会的主要内容，这同时也是社会权力中心多元化的重要内容，也是正确处理政府与社会关系的关键所在。[52] 所以，“小政府理论”是要收缩政府的职能，实现社会事务从公共事务中的游离，把政府的职能范围限定在核心公共事务的范围之内，实现社会管理社会事务、政府管理核心公共事务的科学的职能分工。在这样的社会行政管理体制中，社会必须能够对社会事务进行有效的管理。所以，一个成熟的社会—即市民社会的充分发育和社会自组织(第三部门)的充分发展是实现和实施善治充分而必要的前提条件。
善治 ——最佳政府模式和理念
“治理理论”的目标取向是由社会权力中心的多元化来达到社会的“善治”。所以，要达到“善治”，一个成熟的社会土壤是不可或缺的。因之，不管是“小政府理论”，还是“治理理论”都是把一个成熟的社会作为其理论前提。而这一理论前提正是“新公共管理”的社会条件，这一社会条件的存在是“新公共管理”在西方取得巨大成效的原因所在。可见，“治理”一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要；治理的目的则是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。[53]从这层意义上看，围绕着国家乃至社会的公务，治理在结构上启发了除政府之外的权威;在管理过程中突破单一的政府统治模式——权力自上而下，运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，转而形成上下互动的行政管理过程——通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。而促使“治理”意识得以确立的直接原因则是西方政治学家和管理学家在社会资源的配置中看到了市场失灵与国家失灵，以及在既有历史比较经验的基础上，综合必须不断的政府改革，以及市场经济的不完全、不成熟、不均衡。所以，为避免治理失效，“善治”(good governance)就成为标志性意图。“善治”是“健全、有效’，“好”的治理。“概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，使政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”。所以善治包含了六个要素:合法性((legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、法治(rule of law)、回应(responsiveness)、有效(effectiveness)。[54] “治理”、“善治”的核心是“强调公共机构与私人及社会机构的合作、倡导放松控制而强化协调、主张多元权威的持续互动和法治回应性等等，其导向反对集权而主张权力分散、反对权力与权利的对立逻辑而主张二者的互动合作、反对自上而下的单向线性管理而主张社会自主自治网络的形成，以对付市场和国家协调的失败。[55]
总之，善治是国家与社会的共同目标，善治体现的是国家权力向社会的回馈和积极的民主参与，第三部门是其中的重要的社会承载主体。现今及今后很长一段时期内，政府改革、社会转型既是治理主体的逻辑起点，又是在治理过程中一点点变现。我国的政治宣言明确了其合法性在于“为人民服务”“满足人们不断提高的物质文化需求”；宪法从法律上固化了这种国家的治理目标。所以，对于治理参与主体而言，应能敏感意识到变化，并牢牢把握住善治的目标——良好的合作，最大程度地维持与增进公益。很显然，善治的获得尤其要注意观测民主政治的条件。“善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作，这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力。……保证公民享有充分自由和平等的政治权力的现实机制只能是民主政治。[56]这样，善治只有在民主政治的条件下才能真正实现,但仅是必要条件绝非充分条件。所以，在“善治”价值的驱使下，外在环境的改变引发行政法体系调整的需求。相关的议题包括“合作国家”[57]“政府再造”或“新公共管理”[58]等等。诸如此类的概念都指向行政活动的周边条件及其行为方式的改变，以及以公务活动或现象为观察对象所建构的行政法学体系和行政法体系的自然而然的随之调整。在这种调整中，以行政法为观察角度的国家活动以及国家与社会关系，在主体上不再强调国家的唯一地位，而是分散、多中心的任务实现结构；在管制模式上，不再拘泥于国家的高权或中心地位，而是考虑如何利用或搭配不同任务实现逻辑的“分散的脉络管制”或“工具化的社会自我规制”；在法律理性上，从“形式理性”到“实质理性”与“反思理性”；在行政行为形式上，从高权式的行政行为到合作式的行政行为；在国家任务上，不再局限于履行责任，而是有各种不同责任形态的可能。[59]这样，行政法承担的国家与社会治理上的命题就己经有了合作治理的具体启示了，即一个新范式的行政法和行政法学在型塑和构建之中，社会行政脱颖而出，成为行政法和行政法学的令人瞩目的领域。
四、结语：政府重塑或再造政府——社会行政的无奈和尴尬
公民社会的渐趋成熟，已成为一个不争的事实和命题，伴之而形成的治理和“善治”理论要求政府重塑，对政府提出了新的定位，治理政府的模式成为政府的标志性目标。这样，社会行政的版图成了公共行政之相对重要的一隅。但是，诉诸于公民社会的社会行政仍具有其天然的缺陷和局限性。所以，还必须求助于宪政国或法治国的法治来规范和优化，以最小化不足，最大化优势，即法治矫正和弥补了社会行政自身的不足和缺陷。然而，一个相反的事实却是：实现和实施社会行政法治的社会行政法确实先天不足和遥遥滞后。因而，治理政府理念和模式下的行政法治，实际上只是国家行政法治，社会行政法治还是一个相当大的真空或空白。换言之，行政法治实际上是“跛子”状，极度的不平衡。这样，当社会行政面临和遭遇诸多的现实问题时，诸如社会权力、社会行政权的不当或瑕疵、社会公权利的救济等问题，则是欲为而不能为、想为而不敢为，真可谓“无可奈何花落去”，身陷窘境——无奈、尴尬。
--------------------------------------------------------------------------------
* 李建东，亦李建科，男，西北政法大学宪法与行政法专业04级硕士研究生，研究方向行政法学。
[1] 颜厥安：法与实践理性，中国政法大学出版社，2003。3。代序，第1页。
[2] 广义的人类公共理性的合法性和合理性，不同于行政法的合法性与和合理性，更不同于社会行政法的合法性和合理性。
[3] 约翰·基恩：《市民社会与国家权力形态》，邓正来等译、亚力山大编：《国家和市民社会》，中国编译出版社199年版。
[4] 也有的学者用“公民社会”特指第三部门，这种用法有越来越普遍的趋势。
[5] 参见《布莱克维尔政治学百科全书》“市民社会”条目，中国政法大学出版社1992年版，第125-126 页。
[6] 在这一点上，笔者认为英国科学院院士厄思斯特.盖尔纳((Ernest Gellner)的观点极具启发意义。“市民社会((civil society)一词在历史上曾被斌予多种含义，如与野蛮或者无政府状态相对，与教会权威相对，或与国家权戒相对，但英语均为同一个术语Civil Society.如今重新热衷于 研究这个概念的人们首先想到的正是它与国家权威相对的含义.他们担心的是中央政府权力的过度膨胀，担心因此而导致有制衡作用的各种敌对力f的削弱或完全消失。”参见中国社会科学出版社编辑:《民主的再思考》，社会科学文献出版社2000年12月第1版，第227页。
[7] 【英】截维·米勒、韦农·波格丹诺:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版.第125, 126页。
[8] 【德】黑格尔著，范扬、张企泰译:《法哲学原理》，商务印书馆1961年版，第190页。
[9] 【德】黑格尔著，范扬、张企泰译:《法哲学原理》，商务印书馆1961年版，第197页。
[10] 【德】黑格尔著，范扬、张企泰译:《法哲学原理》，商务印书馆1961年版，第198页。
[11] 黑格尔著，范扬、张企泰译:《法哲学原理》，商务印书馆1961年版，第258页。
[12] 邓正来、[英]亚历山大编:《国家与市民社会》，中央编译出版社1999年3月第1版，第98页。
[13] 《马克思恩格斯全集》第1卷，第251-252页.。
[14] 马克思、思格斯：“神圣家族”，《马克思恩格斯全集》第2卷，第145, 148页。
[15] 《马克思恩格斯选集》第1卷，第41页.
[16] 恩格斯：“路德维希·费尔巴哈和德国古典哲学的终结”，《马克思思格斯全集》第21卷，第345页。
[17] 《马克思恩格斯全集》第21卷，第247页。
[18] [德]哈贝马斯在《公共领域的结构转型》一书“1990年版序言”中指出，“这本书的中心问题被认为是‘市民社会的重新发现’”。
[19] [德]哈贝马斯著，曹卫东等译:《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版，第35页。
[20] [德]哈贝马斯著，曹卫东等译:《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版，第68-69页。
[21] [德]哈贝马斯著，曹卫东等译:《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版，第34-35页。
[22] 焦文峰:“哈贝马斯的公共领域理论述评”，载《江苏社会科学》2000年第4期。
[23] [德]哈贝马斯著，曹卫东等译:.《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版，“1990年版序言”第28页。
[24] 哈贝马斯认为，“所谓公共领域，我们首先意指我们的社会生活中的一个领域，某种接近于公众舆论的东西能够在其中形成，向所有公民开放这一点得到了保障。在每一次私人聚会、形成公共团体的谈话中都有一部分公共领域生成。……在一个大型公共团体中，这种交流需要特殊的手段来传递信息并影响信息接受者。今天，报纸、杂志、广播.和电视就是公共领城的媒介。当公共讨论涉及与国务活动相关的对象时，我们称之为政治的公共领城，以相对于文学的公共领城。”参见展江“警惕媒体的双重封建化”，人民网，2005年1月28日。
[25] [德]哈贝马斯著，曹卫东等译:《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版，第170——171页。
[26] 转引自童世骏:“后马克思主义视野中的市民社会”，载《中国社会科学季刊》1993年11月(总第5期)。
[27] .转引自童世骏:“后马克思主义视野中的市民社会”，载《中国社会科学季刊》1993年11月(总第5期)
[28] 马长山:《国家、市民社会与法治》，商务印书馆2002年2月版.
[29] 邓正来:《市民社会理论的研究》，中国政法大学出版社，2002年7月版。“互动”通常是指社会主体之间由于接触而产生相互交流和相互影响的过程。社会主体既可以是个人，也可以是群体，亦可是政府或国家。易益典、周拱喜:《社会学教程》，上海人民出版社2001年2月第1版，第72——77页。
[30] 孙晓红，张中祥：“小政府”的困境及其启示，载.科技进步与对策，2002年第2期。
[31] （英）亚当·斯密：国民财富的性质和原因的研究[M]，商务印书馆，1972年版。
[33] 曹沛霖：.政府与市场[M]，浙江人民出版社，1998年版，第174-----184页。
[34] [英]亚当斯密.国民财富的性质和原因的研究[M].商务印书馆，1972年版。
[35] 转引自杨祖功，田春生，莫伟：国家与市场[M]，北京：社会科学文献出版社，1999年版，第5页。
[36] 杨冠琼：.政府治理体系创新[M]， 经济管理出版社，2000年版，第一章第7页。
[37]查尔斯·沃尔夫： 市场或政府：权衡两种不完善的选择[M]，中国发展出版社，1994年版。
[38] 康晓之：公共行政学[M]，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第340-341页。
[39] 吴开松，张中祥：有效政府的理论基础及其建构[J]，中国行政管理，2001年第10期。
[40] }张润书：行政学[M]，三民书局，1979年版，第79页。
[41] 方福前：公共选择理论——政治的经济学[M].中国人民大学出版社，2000年版，第1-3页。
[42]James Buchanan: The Theory of Public Choice. Ann Arbor，The University of Michigan Press, 1972. P11，P19。
[43] [美]布坎南.自由、市场和国家[M].北京:北京经济学院出版社，1988年版，第28页。
[44] 析林：布坎南的政府失败理论及其对我国政府改革的启示[J].政治学研究，2000年第3期。
[45] 刘旭涛：《公共事务:政府职能界定的重新思考》(J)，《中国行政管理})，1998年第5期，第19页。
[46] 李军鹏：《新公共管理的行政理论创新》(J)，《广东行政学院学报》，2001年第2期，第30-43页。
[47] 胡仙芝：《治理理论与行政改革》(J)，《中国行政管理》，2001年第1期，第43-45页。
[48]JAMES. N罗西瑙：《没有政府统治的治理》(M)，江西人民出版社2001年，第5页。
[49] 俞可平：《治理与善治引论》(J)，((马克思主义与现实))，1999年第5期，第37-41页。
[50] 俞可平：《治理与善治引论》(J)，〈〈马克思主义与现实〉〉，1999年第5期，第37-41页。
[51] 胡仙芝：《治理理论与行政改革》(J)，《中国行政管理》，2001年第1期，第43-45页。
[52] 俞可平：《治理与善治引论》（J），《马克思主义与现实))，1999年第5期，第37-41页。
[53] 俞可平：《治理与善治引论》（J），《马克思主义与现实))，1999年第5期，第37-41页。
[54] 俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8-10页。
[55] 马长山：《民间社会组织对当代法治秩序的变塑》，载马长山、刘翰主编：《社会转型与法治发展》，黑龙江人民出版社2003年版，第156页。关于治理、善治的论述另见【美】詹姆斯N·罗西瑙:《没有政府的治理》，张胜军等译，江西人民出版社2001年版;[英]安东尼·吉登斯:《第三条道路》，载杨雪冬、薛晓源主编：“第三条道路与新的治理”，社会科学文献出版社2000年版等。
[56] 俞可平主编:《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第12页。
[57] 参见张桐锐:《行政法与合作国家))，载《月旦法学杂志》( No.121) 2005.6,第25-53页。在该文中张桐锐侧重于服务行政的合作，而本文借用此概念强调秩序行政亦可存在的合作机理。
[58] 参见陈振明主编:《政府再造:西方“新公共管理运动”述评》，中国人民大学出版社2003年版:廖义铭:《行政法基本理论之改革》，翰芦图书出版公司2002年版，第48页。
[59] 参见张桐锐:《行政法与合作国家》，载《月旦法学杂志》(No.121) 2005.6,第25-53页。