作者：宋功德（国家行政学院法学部副研究员）
文章来源：北大公法网2007-03-30
● 百姓所关注的“两会”热点问题，主要指向关乎民生和社会公平的公共服务领域。
● 就业、住房、就医、教育、社保等问题的普遍存在，反映出供给公共服务的供不应求。
● 从管理政府转向服务政府已经开始，但解决公共服务的供不应求，不可能毕其功于一役。
公众聚焦：公共服务领域
投票结果显示，票数在政治、经济、社会、教科文四个领域并非平分秋色。在前10名中，社会领域的5个主题占了半壁江山，吸引了超过1/4的选票。政治领域稍逊一筹，有3个主题榜上有名。经济领域与教科文领域难分伯仲，各有1个主题入选。换一个角度看，网友情有独钟的主要是公共服务问题。排在前10位的主题，除“反对‘台独’，维护祖国统一”之外，其余9个都直接或间接地与公共服务有关。其中，直接指向公共服务领域的主题有6个，包括关注社会公平，解决乙肝就业歧视等问题；建立健全医保体系，解决看病难、看病贵问题；稳定控制房价，让居者有其屋；杜绝教育乱收费，切实减免义务教育学费杂费；促进就业，破解就业难；完善社会保障体系，保障公民生存和发展。与公共服务密切相关的主题有2个：依法行政，建设法治政府；反腐倡廉，力惩贪官。至于“关注工资体制改革，健全按劳分配制度”主题，也与公共服务存在一定的关联性。
不难看出，网友关注的这些问题具有明显的公共服务属性。一方面，这些问题具有“公共”性。它们不是困扰着一两个人的私人问题，而是涉及千家万户、让亿万民众牵肠挂肚、属于我们大家的共同问题，它们反映的是公共诉求，凝聚的是社情民意，关乎的是公共利益。另一方面，这些问题具有“服务”性。公众聚焦社会公平、就业、就医、住房、教育、社保等主题，想要表达的主要不是公共管理诉求，而是获得公共服务的渴望。这些由网友“海选”而非媒体设计的公共服务主题，无疑能够真实、全面地反映民意，更加贴近现实。投票结果并未出乎意料，这种情理之中正好印证了我们的经验感受。
受这些民生问题困扰的民众虽然不在少数，但就其教育程度较低、收入较少、生存条件较差、发展机会较少、社会地位较低而言，他们属于社会弱势群体。现代社会应当是一个崇尚以人为本、追求和谐、关注民生的文明社会，关爱弱势群体、推崇社会正义、实现实质公平，缓解不同人之间因禀赋与机会差异而产生的贫富悬殊，尊重弱势群体的生存权与发展权，让公共服务惠及穷人，将公共服务重心偏向于更加渴望得到帮助的弱势群体，这是人性化的公共服务的基本要求。
公众关注的这些民生问题，涉及公民的受教育权、劳动权、生命权、健康权、社会保障权等生存权与发展权，它们都是人之所以为人的基本权利，是宪法赋予公民的人权。我国宪法明确规定：“国家尊重和保障人权。”而政府要尊重和保障人权，提升公民价值，就必须集中精力解决这些“日常问题”。
症结分析：公共服务供不应求
要解决困扰公众的就业、就医、住房、教育、社会保障问题，个人努力固然不可或缺，市场机制也会发挥一些作用，但它们往往只是杯水车薪。公共服务问题的公共性，暴露的正是私人选择和市场机制的捉襟见肘。例如，公共问题只有依靠公共选择机制的集中和整体解决，才能收到事半功倍、规模效益之效，私人解决经常得不偿失；集体行动的搭便车现象，容易造成私人解决公共问题的动力不足；市场机制经常是公共服务不足的始作俑者，市场失灵的一个重要表现就是公共物品的供给不足；解决公共问题需动用公共资源，但不拥有公共权力的私人显然无能为力。
尽管公共问题的解决主要依靠以政府为主体的公共机制，但这并非意味着政府就一定有能力提供充裕的公共服务。我国当前存在的就业、就医、住房、教育、社会保障等公共服务问题，集中反映出现有公共服务的供不应求。公共服务问题是否存在及其严重和普遍程度，与公共服务的能力和水平成反比，从我们生活和工作中存在的这些公共服务问题比较严重、比较普遍、持续时间较长、解决难度较大等特点来看，当前的公共服务供求缺口显然较大。
造成现有公共服务供不应求的原因是多方面的，既有难以避免的正常方面，也有不应发生的不正常方面；既有主观上需求愿望得不到满足的原因，也有客观上政府供给能力的确不足的原因；既有需求增长过快的原因，也有政府供给能力成长过慢的问题；既有公共服务总量不足的问题，也有公共服务机制僵化造成的资源配置低效的问题。
概而言之，我国当前之所以会出现公共服务的缺位和不到位，是供求两方面原因共同作用的结果。
一方面，公共服务供给能力明显不足。政府在从传统的大包大揽的全能政府向有所为、有所不为的有限政府转变时，没有同步实现从管理政府向服务政府的转变，形成公共服务漏洞。政府注意力曾经一度偏向经济领域，对社会问题关注不够；再加上公共权力的寻租和变异，更是加剧了公共服务的供不应求。此外，公共服务体制僵化，方式单一，缺乏活力，公共服务资源配置效率不高。如此一来，伴随着社会转型与政府职能调整，就业、就医、住房、教育、社会保障等公共服务问题接踵而来，竞相破土而出，并迅速蔓延。
另一方面，公共服务需求增长太快。最近这几年经济社会的快速发展，有力地刺激着公共服务需求的膨胀，尤其是伴随着市场经济体制的日渐成熟，公共服务需求水涨船高，人们对生存权与发展权的要求与日俱增。这就使得那些与经济转型相伴而生的公共服务问题，因此从无到有、由少到多、从小到大地生长出来，积累下来，并不断升级。这些多半属于正常需求的公共服务问题，有的因市场机制配套措施不完善而致，例如社保乏力；有的归过于市场竞争的不充分，例如药价虚高造成看病贵；有的属于市场经济的副产品，例如失业问题。此外，随着市场竞争机制的日渐成熟，社会问题的高发区域与社会关注的重心，也逐步从经济领域转向社会领域，越来越要求经济社会协调发展，从而对公共服务提出越来越高的要求。
积重难返，公共服务问题一旦形成，就会依靠其背后的利益力量支持而产生相当的刚性与惯性。公共服务的供不应求是由政府供给能力不足与公众需求增长过快两方面共同造成的，政府当下不仅要忙于亡羊补牢、防止问题升级，还要与继续膨胀的需求赛跑、迎头赶上，这种艰难可想而知。
对症下药：建设服务政府
要想全面、有效、长期地解决公共服务问题，治本之策是加速从管理政府向服务政府转变，建设服务政府。勿庸置疑，政府必须顺应民意，集中精力解决事关群众切身利益的公共服务问题，为老百姓排忧解难。不过，填补公共服务供不应求的缺口，不可能一蹴而就，政府应当冷静地作出理性决策，不被社会热点所左右，不能手忙脚乱，头痛医头、脚痛医脚，否则难免顾此失彼、因小失大；公众应当表现出必要的宽容，理解、配合和支持政府集中精力逐一破解公共服务难题。
事实上，解决百姓聚焦的公共服务问题与建设服务政府，二者能够并行不悖。建设服务政府并不抽象，应当是看得见、摸得着的，应当表现为给公众带来更多公共服务的政府转型。公众关注的就业、就医、住房、教育、社保问题，从来都是需要服务政府重点解决的公共服务难题，其解决程度往往成为衡量政府是否属于服务政府的判断标准。为此，当前应当选择解决这些现实问题作为突破口来建设服务政府，同时以建设服务政府为导向来按部就班地解决这些民生问题，以便伴随着现实公共服务问题的解决而日益接近服务政府的目标。
建设服务政府需要政府与公众形成合力，需要实现政府工作重点与民意的统一，需要实现政府转型的循序渐进与区分轻重缓急的统一，需要实现建设服务政府的重点突破与通盘考虑的统一，唯有如此，才能不仅做到公共服务问题的政府解决，还能做到鲜活问题的理性解决、零碎问题的系统解决、潜在问题的预先解决。
建设服务政府，这是世界各国政府变革的共同选择。服务政府要求政府工作以适应经济社会发展现实需要、满足公共服务需求为导向，通过实施公共管理或者行政给付来为公众提供各种公共物品，解决就业、教育、住房、就医、社保等公共服务问题，矫正市场失灵、契约失灵与社会失灵。服务政府的服务方式主要不是单一、具体地满足单个公民的特定公共服务需求，而是通过制定法律、实施法律、适用法律的方式，为百姓享受生存权创造条件，为公众行使发展权提供机会，满足普遍性的民生要求与社会正义诉求。服务政府固然应当遵循形式平等要求，让芸芸众生都能享受到公共服务阳光的温暖，更要追求实质平等与社会正义，聚焦于哪些特别需要获得帮助与关爱的贫弱群体，以矫正能够优化资源配置但却不能解决财富公平分配与社会正义的市场机制缺陷。当然，要求服务政府致力于解决失业、教育乱收费、房价居高不下、药价虚高、社保乏力等公共服务问题，显然不是退回到大包大揽的全能政府，而是要求政府通过法律建构一套开放的、群策群力的、具有竞争性的公共服务体制，在直接提供部分公共服务的同时，致力于督促、鼓励、引导、保障其他社会机制提供更多其他的公共物品。
政府转型不会自动完成，服务政府目标不会自动实现。公共服务只有经过法治铸造，才会成为打开就业、住房、就医、教育、社保等问题之锁的金钥匙。公众应当享有哪些公共服务权利，政府应当履行哪些公共服务职责，如何构建一套多元、开放、理性的公共服务体制，如何确保公共服务程序公开、过程开放与结果公正，如何防止公共服务权力的滥用与变异，公共服务失职应当承担什么法律责任，诸如此类的问题都有赖公法加以解决。尤其是，一个无法可依或者有法不依的政府，不可能成为服务政府，服务政府首先应当是法治政府。正因为如此，依法行政、建设法治政府，就成为提升公共服务能力、建设服务政府的必要要求。
顺乎民意、建设服务政府，以便一揽子彻底解决网友关注的公共服务问题，这的确是众望所归的民心工程。令人欣慰的是，建设服务政府，已经被确定为新一轮行政管理体制改革的重要目标。有目共睹的是，政府正在致力于解决就业、住房、就医、教育、社保等公共服务难题，政府转型已经开始，服务政府已经端倪初现。
一如当下的天气，服务政府的早春乍暖还寒。不过，公共服务的阳光已然照在我们身上，我们已然感受到春风拂面。早春之后，阳春三月必将翩然而至。