作者：江岷钦（台北大学教授）

文章来源： 北大公法网 2007-07-30

壹、 前言

一九九○年，美国最高法院在审理「路腾与伊利诺伊州共和党」（Rutan v. Republican Party of Illinois 110 S. Ct. 2729, 1990）一案中判定：伊利诺伊州政府不得以「政党归属」作为人事任免、升迁、调职之考虑，因为此项作为明显违反美国宪法第一修正案条文中，人民享有申请公职之权利规定。路腾案并非特例，事实上，路腾案所显示的意义代表了七○年代以来，美国司法部门对分赃制度的质疑与不满，并意图司法的力量限制政府部门在人事任免上的分赃措施，具体实践「中立知能」（neutral competence）的价值理念。

上述美国的判例，代表行政中立的思潮并未因文官逐渐受到政治化（politicalization）的影响而褪色，相反的行政中立的探讨，不论在国内外仍然是重要的人事行政议题。本文的主要目的，系在阐述行政中立的意涵及其困境，以先进民主国家为指涉架构，提出行政中立具体实践之建议。

貳、 行政中立的意涵

行政中立（civil service neutrality）一词，迄今未有明确的定义。行政学者普遍认为，行政中立泛指公务人员执行职务时，必须严守的一种立场或原则。陈德禹教授指出，行政中立应包括下列四点：

1. 公务人员在职期间应尽忠职守推动由政府所制定的政策，造福社会大众。

2. 公务人员在处理公务上立场应超然、客观、公正，一视同仁，无所偏袒。

3. 公务人员在执法或执行政务人员的政策上，应采取相同标准，公平对待任何个人、团体或党派，既不徇私，也无畸重畸轻之别。

4. 公务人员在日常活动中不介入地方派系或政治纷争，只尽心尽力为国为民服务，及本其所具有的专业知识、技能与经验，于政务主管拟定政策时，提出有关信息协助政务主管决策；并就主管的业务，随时注意民意动向，而作适时适当的响应。综合言之，行政中立乃指公务人员对处理公务保持中立、客观及公平的立场，以国家、人民的整体或多数利益为考虑；并非指其不可涉入政治事务，惟绝对不可涉入政争（陈德禹，民国八十二年，页三０四～三四一）。

此外，各国有其特殊背景国情，对于「行政中立」的制度与作法，差异颇大。综合来看，行政中立可从三个方面予以考虑：1.政治活动的中立，应依法令规范，英国、美国、日本三国作法值得借镜，法国、德国之高级文官则比较政治化；2.摒弃利益团体的影响，有赖建立申诉制度，以防政治迫害；3.排除会破坏功绩制度的个人价值观念，可自教育民主化着手。

诚如前述，行政中立一词的定义相当分歧。关于这方面的探讨，肇始于十九世纪末与二十世纪初，美国行政学者（W. Wilson）的「政治行政分离论」。1970年代，后行为主义兴起，行政学者了解实证论所主张之「价值中立」（value neutrality）实为一种「价值走私」(value smuggling)；实证论者强将「行政」界定为与价值规范无关的「技术」(technique)，亦属荒谬。因此，行政人员无法完全摆脱政治之干扰，已为不争之事实。

二、各国行政中立的制度与措施

世界各主要先进工业国家对于「行政中立」之实践，可从三方面予以观察:一为保障文官(事务官)的身分、地位，二为限制文官参与政党活动，三为限制参加竞选或选举活动。以下拟以陈德禹教授与许滨松教授的研究发现，来叙述英、美、法、日、德等国的制度及作法。

（一）文官身份及地位的保障

美国一九七八年的「文官改革法」(the Civil Service Act)规定：应确保文官不受专断处分、偏私不公或政治压迫;禁止歧视年何公务人员或职位应征者;禁止利用职权，强迫推展政治活动、要求政治捐献或对拒不照办者施予报复;禁止藉采取或不采取人事行动，以作为对于行使申诉权、拒绝从事政治活动，或合法揭露「违反法规、管理不当、浪费公帑、滥用职权、公共卫生或安全上所具实质与特殊危险」之职员的报复手段。美国甚至设有「特别检察官」，主动为受政治迫害的公务员进行调查并提公诉。

英国的制度设计，是使各部「常任文官」统归「常务次长」负责管理。至于各高级常任文官包括常务次长等，虽然应由各部部长任命，然而实际上往往是由财政部推荐后办理。英国此一设计之目的，在使常任文官能够行政中立。而各部部长无论在任何情形下，从未企图破坏此一原则。

（二）限制参加政党活动

美国、日本及西德等国，皆禁止文官参加政党的一一切活动。日本「国家公务员法」规定:职员不得为政党或政冶目的，而要求捐款、其它利益、受领捐款或以其它方法参与此等行为;职员不得充任政党或其它政治团体之干部、政治顾问或其它同性质之成员。这些规定的规范对象，为一一般职公务员。至于特别职公务员(如政务官、民选人员、防卫厅人员、机要人员等)，则不受此限。惟国营事业人员、教育人员、司法人员等，则依各该有关法律分别准用国家公务员法之此等规定。

美国法律不许联邦分类文官及各级地方受联邦经费补助而雇用的人员，参加政党活动。他们可以投票，可以私人表达政治见解，甚至可以观众的身分参加政党集合。但他们不得为政党惑政党候选人募集资金，不得公开发表演说为政党造势，同时不得担任党务工作。

在英国，各部通常颁布许多规则，禁止有制定政策之权的文官从事政党活动。但近年来，允许负事务性工作的文官，得自由参加政党活动。法国是极少数不限制文官参加政党活动的现代民主国家之一，而在工作期间，则保持绝对「中立」。但即使在法国，各部长及高级行政人员也常会藉行政规则，来阻止其部属有所行动去支持极端反政府的政党。

（三）限制参加竞选或选举活动

西方国家，一般不允许文官以公职身分参加竞选，兼任议员，日本、西德皆加禁止。日本的「国家公务员法」规定:一般职员除选举权外，不得为民选公职之候选人。

英、法两国，则较为特殊。英国的第一类(低级)文官，约占文官总数的百分之六十，他们可完全自由地从事中央或地方的竞选活动，但在竞选提名前须辞去公职。第二类(申层)文官，经所属部部长许可后，可参加竞选。第三类(高级:文官，则完全被禁止参加全国性竞选，但在部长批准下，可参加地方竞选。

法国文官，具有更大程度的自由。他们不仅可参加各种竞选，而且竞选失败后还可回原部门工作。在英国，则不能回原部门工作。

美国于一九三九制定，后经修正补充的「赫奇法」(the Hatch Act)规定:公务员可登记参与竞选或在选举中投票;但另规定公务员不得运用职权或影响力，去干扰或影响选举结果，亦不能对政治管理或活动积极参与。惟下列三种人员不受此规定限制:以「拨付给总统办公室的经费」所雇用的人员;行政或军事部门的首长或副首长;由总统提名经参议院同意任命的人员。综上所述，各国对文官政治行为之限制宽严不一。总体而论，德、日从严，英、美居中，法国从宽(陈德禹，民国八十二年，页三三五~三六三;许滨松，民国八十四年，页四七一~五O六)。

參、 行政中立的理由

如上所述，行政论者对行政中立的观点虽为达成全然之共识，但多数相关的文献与论证则倾向支持是项观点。我们归纳行政论者支持行政中立的理由，主要有以下五点（陈德禹，民国八十二年，页三四四~三四五；许滨松，民国八十四年，页四七一~四八○； Farazmand, 1994: 413-416）：

1、履行公众信托。公务人员系为公众之信托者（public trustee），亦为全体国民之服务者，其执行公务之目的在增进全体国民之幸福，故其地位应当超然中立，不能有所偏颇，以免其行使公权力图利某一政党，或沦为政治党派政争之工具，以致伤害全体国民之利益。

2、稳定行政体系。国家行政需要持续性，无论执政者如何变动，国家活动或政府行政都不能一日终止，否则国家之基础将发生动摇，人民之生活及社会之秩序将难维持。故应使行政系统中立，不受政争影响，以求稳定。

3、避免公器私用。公务人员为执行其职务因而行使公权力的关系，所以享有特殊的地位、机会及权力，如果他们偏袒或图利某一政党、派系或政治人物，容易对于全体国民或社会造成伤害。职是之故，公务人员之政治活动权利必须予以限制，不得与一般人民享同等的政治活动权利。

4、维持社会公平。由于社会之开放、利益多元化以及各种势力并存的情况下，为使行政系统能保持公平正义原则，则须先使行政中立化，避免强势利益团体的影响，才可望保障弱势群体。

5、防止政党分赃。为避免文官系统发生权贵赡徇及政党分赃弊端的发生，必须使行政中立，尤其当政党政冶出现之后，更需要行政中立，方有可能在「宪政的规范下执行人事政策」（To the victor belong only those spoils that may be constitutionally obtained ）（Farazmand, 1994: 413）。

我们若对上述五项理由进行内容分析，可以发现这五项理由之中，存有明显共同的性质：五项理由均以宏观的道德论述与伦理责任作为论证的诉求。就第一项理由的内容来看，行政中立的功能不论是积极的「增进全体国民之幸福」，或是消极的避免「伤害全体国民之利益」，其对象均为全称叙述(general statement)的全体国民，而非单称叙述(particular statement)的个别公民。就第二项理由的内容而言，行政系统的中立，可维持「人民之生活及社会之秩序」，稳定「国家活动或政府行政」，其对象亦为全称叙述。就第三项理由的内容分析，行政中立的作法，可以免除「全体国民或社会」因特权而受到伤害，其对象为全称叙述，殆无疑问。就第四项理由的内容而论，行政中立化可使「行政系统能保持公平正义原则」，并「保障弱小势力」。行政系统的作为具有外部性（externality），影响范围遍及整个政治体系，因此其对象亦为全称叙述;弱小势力的保障，则突显其公共性，与企业组织有别，论述核心系为全称叙述，不喻自明。就第五项理由的内容而言，行政中立的作用，在「避免文官系统发生权贵瞻徇及政党分赃弊端」，从消极的层面减少国家资源的虚掷与浪费，并防止公器私用的滥权行为出现，使得政治体系得以正常运作；因此，行政中立措施的主要受惠对象，仍为全称叙述的全体国民。

我们若再进一步检视，即可发现行政中立的五项理由，不论从正面观点或是反面观点，其目的均在提升全体国民的普遍福祉(common weal)。经由「再概念化」(reconceptualization)过程，我们可将全体国民的普遍福祉，以「公共利益」代替之。因此，「行政中立」的概念，应与「公共利益」一并论述，始能完整展现其完整的系络内涵；简言之，「行政中立」与「公共利益」是「目的与手段连锁」(means－ends chain)的关系，「行政中立」并不是最终目的(ultimate end)，而是达成「公共利益」的手段。

肆、 行政中立的困境

从「目的论」(teleology)的角度来看，行政中立是手段，公共利益是目的。换言之，行政中立存在的基础，是公共利益，倘若公共利益只是象征式的概念，不具有实质内涵，则行政中立的必要性与适当性，很可能因为基础动摇而无所依附(Bellone,I994;Harmon and Mayer,I986:164)。因此，行政中立的可行性分析，应该不只是技术理性(technical rationality)的考虑而已。

从技术理性来论述行政中立，固然有助于相关法令及制度的建立，使得公务人员有可遵循的规范，但是从民主政体的深层结构来看，「技术理性的行政中立」毕竟只是表象而已。如果行政中立的实质目标隐晦模糊，那么行政中立所标榜的客观公平，很可能发生质变。成为不公平的催化剂。申言之，从技术理性的角度来看，行政中立最典型的做法就是「依法行政」，公务人员不偏不倚，忠实执法，不论适用对象是强势团体抑或弱势族群(Jun,I986)。对强势团体而言，他们可以经由国会游说、动员群众、操纵媒体等方式，影响立法机构订出利己的法令，责付行政部门执行。公务人员如果只是中立的执法工具，则在国家整体的资源分配上，就会呈现「以行政中立的客观公平做糖衣来包裹既得利益」的不公平现象(Bellone,I994:230)。对弱势族群而言，他们因为无法有效地动员权威及媒体，而常为立法机构所忽视;补救之道，是透过行政裁量权的运用，给予弱势族群较多的照顾，作为均衡(Wamsley,1990)。公务人员如果只是中立的执法工具，则在社会公平的实践责任上，就可能出现「公务人员以行政中立为盾牌，自我辖免行政伦理的内在责任」的现象，甚至在「依法行政」的坚持下，以「情理虽通，于法无据」作为理由，冠冕堂皇地放弃为民兴利，福国淑世的机会(Popenoe,1984)。因此，以技术理性的观点来讨论行政申立的问题，容易出现以「行政中立」为目的，而置「为民服务」为次要，产生「目标错置」(displacement goal)的现象。

上述技术理性的可能困境，可经由实质理性(substantial rationality)的讨论得到纾解。在实质理性观点下的行政中立，目的在实现公共利益。但是，将行政中立与公共利益加以整合的架构，亦非毫无困境。行政中立能否达到公共利益，至少在理论上与实务上，均存有困境(如图一所示)。这些实质理性的困境，若能进一步充分讨论，则行政中立与公共利益之间的连锁关系，就可得到一个比较清楚的轮廓。以下拟就各项困境，予以讨论。

图一 行政中立的困境分析

物化謬誤

理論困境

實質弔詭

多元主義

公共利益

行政中立

＜宏觀＞

社會公平

實務困境

民營化

政治生態

自我利益

＜微觀＞

资料来源：作者自绘

一、理论上的困境

首先，就方法论的观点而言，行政学者对「公共利益是否存在」 的看法不一而足。公共利益的概念有无可能沦为「物化」(reification)谬误;亦即，公共利益究为袖象虚幻的符号？或人为创制的概念？有无可能是我们基于某种原因，恣意地视其为具体真实存在的事物？因此，我们必须仔细地厘清公共利益之内涵，它是稳定或时刻变换，究为具体存在或虚幻概念。

其次，我们要考虑:公共利益果真存在，则应由「何者的观点」(whose perspective)来厘清公共利益的内涵？我们拟用多元主义(pluralism)与黑堡宣言二种观点，予以对比说明。

多元主义论者认为，所谓「公共利益」乃透过代议制度，由国会中各个代表不同利益之团体彼此竞争，并依多数决之决策法则，完成立法以及政治资源的分配，落实公共利益的理念。行政人员必须严守中立，执行由国会所通过的法案及政策。然而，此一观点却流于理想化，与现实不符。从欧美民主国家的经验来看，多元主义常成为利益寡占，由少数强势的利益团体控制立法过程，因此国会立法常变成为少数寡占利益服务。所谓「强势的利益团体」，乃指结构良好，组织严谨，人员数额庞大的利益团体。多数民主政冶国家，都是以多元主义的方式呈现公共利益的内容。理论上，国会的立法可以代表多数利益，但事实不然。多元主义者认为，透过代议制度的实施，可使每一个社会团体，经由选举的过程，选出利益代表人，进入立法机构为该利益团体争取应有的福祉与利益。但是我们从民主政治的实际经验得知:多元主义的理想，常成为少数利益的工具，「行政中立」不但无法逆转这种现象，反成为「利益寡占」的帮手。

就黑堡宣言的观点而言，公务人员为宪政论释者。黑堡宣言与新 公共行政均强调社会公平、主动参与、正义、关怀弱势团体，行政人员为宪政精神之代表，故需赋予其较大的自由裁量权，用以对抗多元主义的利益寡占现象，辅助社会中之弱势团体。行政人员主动参与公共利益之分配，固然有助公共利益之提升，却与「行政中立」之概念产生矛盾。换言之，行政人员若要顾及社会正义、公平而达成「公共利益」必须舍弃部份「行政中立」的作为。从反面来看，黑堡宣言与新公共行政运动隐含:「行政中立」则比较无法采取照顾弱势的干预措施，提升「公共利益」，维护更佳的资源分配方式，实现正义。

二、实务上的困境

近年来兴起民营化之风潮，是政府为增进效率，提升效能，维持民众满意度，俾使巩固其合法性(legitimacy)的作法。所谓民营化，乃指政府经由委托授权的过程，将集体财或公共财之生产或供给，转由民间负责，希望藉由民间企业之活力与经营效率，达成前述目的。

民营化的过程，会对公共利益之内涵产生混淆的作用。就其形式而言，民间的公司愿意接收原本应由政府负责提供的集体财功能，原是为了利润，虽可能提供了质量更佳的集体财，却使私人利益与公共利益之划分出现灰壤地带(gray area)，无法泾渭分明。原本公共组织所追求的公共利益已很模糊，民营化的出现使得公共利益逐渐和私人利益重迭而更难厘清。

就实际的政治生态而论，行政中立的前提，是不受政治干预。然而政治与行政能否二分，令人质疑。申言之，行政权极度扩张的结果，即使政治色彩最为湛厚的立法权，亦逐渐为行政所引导。造成这种现象的原因有三:

1.行政机关具庞大自由裁量权；

2.行政机关具相当的政策推荐权；

3.行政机关具高度的专业知识。

行政既已深刻影响政治，而政治又常须行政提供资源与协助，以便争取选票，所以行政很难与政治划清界限，行政中立自然不易达到。

其次，在现行的政治生态下，所谓的行政中立，最大支持的理论来源为「依法行政」，而其能否发挥真正的行政中立精神或社会正义，值得思考。就行政的观点而言，「依法行政」的作为究竟是为公共利益或是为既得利益者辩护，值得我们深思。「依法行政」所依之法，为立法机构所立，就公共选择论(public choice theory)以及多元主义的角度来看，乃是反应了社会上「强势的利益」以及「妥协的结果」，而非全面考虑公益的结晶。换言之，「依法行政」往往成为既得利益之行为的维护工具。与其说依法行政旨在提升公共利益，不如说其功能在维护护现状更为恰当。依法行政之缺点是，可能有袒护既得利益者之嫌，而既得利益者为少数团体，自然不等于公共利益。

综合上述，行政中立具有微观与宏观上的困境。宏观角度，有理论与实务困境;微观方面，有消极维护自我利益、自我豁免之嫌。但是行政中立具有稳定政冶体系之力量，可以在政权转移、嬗递的过程中，使得多数政冶体系的成员，接受转移的事实，不致产生不稳定的现象。例如:日本诡谲多变的政坛，因中立的文官体系而不致产生动乱，意即文官(行政人员)不介入党派的政争，对政冶体系的成长有极大的作用。