作者：江岷钦（台北大学教授）

文章来源： 北大公法网 2007-07-30

伍、 行政中立的实践：美国的实征经验

行政中立的具体落实虽然存有困难，但就整体而论，行政中立的价值仍为行政论者与行政实务人员所肯定。以美国为例，自十九世纪末叶「的政治行政分离论」伊始，迄于现今，有三项促成行政中立的具体措施颇值借镜。这三项措施为：第一、确立功绩制原则以及法定禁止之人事作为，第二、有关限制文官政治活动的立法，以及第三、行政伦理的建立。兹就三者，分别说明。

就第一项确立功绩制原则以及法定禁止之人事作为而言，一九七八年的「文官改革法」，确立了美国联邦人事管理的功绩原则。兹就美国法典（United States Code 2301）第2301部份，有关功绩原则的九项法规摘要如下︰

一、 公务人员之甄选，应以整体社会之合格公民为对象；考选及铨叙应在公平公开的竞争方式下，以才能(merit)为唯一标准，进行作业。

二、 全体公务人员及公职申请人应受平等之待遇，不得有任何歧视行为；个人隐私以及宪法赋予之权利应受适当之尊重。

三、 公务人员之俸给应参酌民间企业之俸给标准，以同工同酬为原则；对于杰出绩效应予适当之奖励及表扬。

四、 公务人员应关切公共利益，以高标准之廉洁及操守自持。

五、 联邦公务人力之使用，应以效率及效能为原则。

六、 公务人员之聘约，应以绩效为标准。绩效不彰者应予纠正；凡不能或不愿改善绩效以达法定工作之标准者，应予解聘。

七、 公务机关应给予公务人员有效之教育及训练，以利提升组织绩效及个人绩效。

八、 公务人员应受适当之保护，免于党派政治之干扰；亦不可动用职权以达党派政治之目的。

九、 公务人员依法揭发弊端，应受充分之保护，免于报复之恐惧（Ingraham, 1995）。

一九八七年的文官改革法中，除功绩制的一般原则以外，亦明订「法定禁止之人事作为」（prohibited personnel actions），延伸功绩制的精神。凡违反「法定禁止之人事作为」者，得视情节之轻重予以论处。联邦行政机关「法定禁止之人事作为」的主要内容如下所述︰

一、依种族、肤色、宗教、性别、原始国籍、年龄、残障、婚姻状况、或政治归属等因素所产生之歧视行为。

二、人事之措施，非根据「个人知识之陈述」以及「个人任用资格及品德」之考虑，而以前述两者以外之其它陈述，作为人事措施之依据。

三、强制个人参与政治活动，或对个人因拒绝参与政治活动，施予之报复行为。

四、以不实或蓄意之手段，妨碍求取公职之公平性。

五、意图影响个人退出公职之竞争，不论此举旨在协助或阻挠他人就业之前途。

六、针对特定之公务人员或公职申请人，给予未经授权之优惠待遇。

七、刻意偏袒亲友（nepotism）

八、针对依法揭发弊端之个人，刻意实行或不实行（或威胁实行或威胁不实行）某项人事作为。

九、针对下列对象，刻意实行或刻意不实行（或威胁实行或威胁不实行）某项人事作为。这些对象包括︰任何行使上诉(appeal)、申诉(complaint)、或陈情(grievance)权利之个人；与机关检察长(an agency Inspector General)或特别委员会合作或举证之个人；以及拒不服从违法命令之个人。

十、根据「未经判决有罪足以妨碍工作稳定性及适任性之个人行为」所实行之歧视行为；亦即根据「尚未证实对公务人员之绩效、申请人之绩效、或他人之绩效产生不利影响之个人行为」，即对个人施予歧视之作为。

针对「足以影响功绩原则之法规、命令、及细则」之作为或不作为，实行或不实行某项人事作为。

就第二项有关限制文官政治活动的立法而言，一九三九年美国国会所通过的「赫奇法案」（Hatch Act of 1939），对行政中立的落实，具有重大之时代意义。一九三九年的赫奇法案，系针对联邦公务员、华府公务人员、以及某些特定的州政府及地方政府公务人员，从严规范其参与政治活动的限制；至于州政府及地方政府一般层级的公务人员，亦适用赫奇法案的相关规定（Ingraham, 1997; Johnson, 1992）。

根据一九九三年「赫奇法改革修正案」（Hatch Act Reform Amendments of 1993）规定，许多联邦及华府的公务人员均可积极参与某些政治活动及政治选举；不过某些联邦机构及特定类别之公务人员，仍受严格约束，不得参与某些政治活动，例如登记为政党提名之参选人、公开募集竞选经费、以及利用值勤时段参与政治活动等。一九九三赫奇法修正案对某些政府机构以及特定类别的公务人员，采取从严立场，并援用「一九九三年赫奇法修正案之前」的相关法律条文，约束限制其参与政党的政治活动。上述这些机构及文官类别，列举如下；

1.行政法官（Administrative Law Judges）

2.国防部中央信息研创局（Central Imagery Office）

3.中央情报局（Central Intelligence Office）

4.商约申诉委员会（Contract Appeals Boards）

5.司法部刑事处（Criminal Division）

6.联邦调查局（Federal Investigation Bureau）

7.联邦选举委员会（Federal Elections Commission）

8.功绩制保护委员会（Merit Systems Protection Board）

9.国家安全局（National Security Agency）

10.国家安全委员会（National Security Counsel）

11.国税局稽征调查处（Office of Criminal Investigation）

12.顾客服务署调查计划处（Office of Investigative Program）

13.烟酒军火局执法处（Office of Law Enforcement）

14.特别检察官署（Office of Special Counsel）

15.财政部特勤处（Secret Service）

16.高阶文官处（Senior Executive Service）（U.S. Office of Special Counsel, 1997）

一九九六年八月五日，一九九六年八月五日，美国人事管理局（the Office of Personnel Management） 颁布最新修订的赫奇法案中有关联邦公务人员参与政治活动之规定，适用一九九三年赫奇法案的联邦公务人员可有下列行为：

1.可登记为「非任何党派提名参选」之公职候选人

2.登记投票

3.开车协助选民办理登记注册事宜

4.表达对候选人及竞选议题的看法

5.捐助政治组织

6.参加政治募款活动

7.积极参与政党大会及一般会议

8.可积极参与政党或社团之活动

9.可联署候选人之提名推荐表

10.签署提名推荐表

11.参与社会活动，表达对某项公民复决之问题、宪法修正案、以及市政府法规等之意见

12.参与社会运动以支持（或反对）党派选举之候选人

13.为候选人助讲

14.散发选举文宣

15.在政党及其它社团兼职

此外，受一九九三年赫奇法案规范的联邦公务人员，不得有下列行为︰

1.利用职权或影响力干预选举

2.收受政治捐献

3.登记成为党派提名参选之公职候选人

4.在下列情况下参与政治︰

Ａ、服勤务时

Ｂ、在公务处所

Ｃ、身着勤务制服

Ｄ、使用公务车辆

5.服勤务时佩戴政治活动相关之徽章

至于罚则部份，举凡触犯赫奇法案所规定之联邦公务人员，特别检察官署（the Office of Special Counsel）会主动侦办起诉，再送交功绩制保护委员会审议。情节轻微尚未构成起诉要件者，特别检察官署会发函警示；情节重大者，可处以撤职查办之惩戒，或停职停薪不得少于三十日。至于州政府及地方政府层级之公务人员，倘若违反赫奇法案之规定，视情节之轻重，可处以撤职查办之惩戒，或科以罚金，罚金数额相当于当事人两年俸给（U.S. Office of Special Counsel, 1997）。

就第三项行政伦理的建立而言，美国在一九七八年所通过的「政府伦理法」（Ethics in Government Act of 1978）可以作为公务人员落实行政伦理之参考。一九八九年，布什总统（G. Bush）发布「第12674号行政命令」，要全体行政机关的公务人员遵行「伦理操守之原则」（Principles of Ethical Conduct）；是项命令于一九九三年二月三日正式生效，适用迄今。「伦理操守之原则」涵盖范围相当宽广，从利益冲突（conflict of interests）的规范到收受馈赠的限制，均有详尽的规定；其中最基本的通则共计十四项，分述如下︰

1.公务人员系为「公众之信托」(public trust)，必须超越个人之利益，忠于宪法﹑法律﹑及公务之伦理原则。

2.公务人员不得谋求违背职务责任之财务利益。

3.公务人员不得利用未经公开之政府信息进行财务交易，亦不得滥用上述信息增加个人利益。

4.公务人员不得向下列对象索取﹑收受馈赠或其它有价物品︰(1)受公务人员所属机构管辖拘束者﹑(2)与公务人员有业务往来者﹑(3)依法要求公务人员执行职务者﹑或(4)公务人员之职务作为明显影响其利益者。

5.公务人员得秉持诚信执行职务。

6.公务人员不得蓄意对外发布未经授权之承诺或其它之意思表示，要求政府履行特定之义务。

7.公务人员不得利用职务谋求个人利益。

8.公务人员得以超然立场执行职务，不得给予任何私人组织或个人特殊之待遇。

9.公务人员得保护﹑樽节公有财产，除法定用途外，不得任意挪用。

10.公务人员不得在外兼任（或谋求）违背职务责任之职位，或从事类似之活动。

11.公务人员得向适当之机关揭发公务上浪费﹑不实﹑滥权﹑及贪渎之情事。

12.公务人员得忠实履行公民之义务，包括一切正当之财政义务，尤其是各级政府依法课征之税赋。

13.公务人员得依法给予全体国民公平之机会，不得因种族﹑肤色﹑宗教信仰﹑原始国籍﹑年龄﹑或伤残而有差别之待遇。

14.公务人员得全力避免违背上述之法定内容或伦理标准。若因特殊环境导致违背上述之法定内容或伦理标准者，应由熟悉相关事实之专业人士认定责任之归属（U.S. Office of Government Ethics, 1997）。

此外美国公共行政学会（American Society for Public Administration, ASPA）于一九九四年，修订的伦理守则（Code of Ethics）亦可作为行政伦理之补充参考架构。美国公共行政学会新增之伦理守则条文共计五条三十二项，全文内容如下：

一、实践公共利益（Serve the Public Interest）：公共利益优于个人利益。

公共行政学会成员应致力下列事项：

1.善用行政裁量权以增进公共利益。

2.反对一切形式之歧视与骚扰，促进「弱势优惠雇用措施」之落实。

3.肯定、支持「民众有权知悉政府公务运作」之理念。

4.鼓励民众参与政策之制定。

5.发挥怜悯、慈爱、公正、及乐观之精神。

6.响应民众需求之方法，力求完整、清晰、简易。

7.协助民众处理公务事宜。

8.决策但求公益，不必全然媚俗。

二、尊重宪法及法律（Respect the Constitution and the Law）： 尊重宪法和法律，并予支持及研习，以明了政府机构、公务人员、及全体公民之职责分际。

公共行政学会成员应致力下列事项：

1.熟悉与专业角色相关之法令规章，并善加援用。

2.设法调整窒碍难行或不合时宜之法律与政策。

3.杜绝不法之歧视。

4.建立有效之财务控管措施，配合审计调查作业，防止公帑不当之管理。

5.尊重公务机密，并妥为保护。

6.鼓励、辅导公务人员依法提出异议，并保障其揭发弊端之权利。

7.强化平等、公正、代表性、响应性、及正当程序之宪政原则，保障公民权利。

三、展现个人廉洁（Demonstrate Personal Integrity）：公务力求至善，激发

民众对文官体系之信心与信任。

公共行政学会成员应致力下列事项：

1.坚持真诚与正直，勿因个人升迁、尊禜、或私利而妥协。

2.确立功过酬赏相称之原则。

3.尽力杜绝利益冲突或类似之情事，例如：援引亲友、不当兼职、滥用公物或收受馈赠。

4.尊重上司、部属、同僚及民众。

5.承担错误，勇于负责。

6.行使职权，立场超然。

四、倡导伦理组织（Promote Ethical Organizations）：强化组织在服务民众过程之中，援用伦理、效率、及效能之能力。

公共行政学会成员应致力下列事项：

1.加强组织在开放沟通、创意和敬业方面之能力。

2.追求公益至上，效忠机关次之。

3.建立行政程序以促成伦理行为，并确立个人和组织之行为责任。

4.提供组织成员表达异议之管道，确立正当程序，避免成员遭到报复。

5.强化功绩原则，防止专断不公之处分。

6.运用适当之控制措施和行政程序，强化组织责任。

7.鼓励组织实行伦理守则，除广为倡导外并定期检讨，使其成为具生命力之文献。

五、追求专业卓越（Strive for Professional Excellence）：强化个人能力，鼓

励他人培养专业。

公共行政学会成员应致力下列事项：

1.支持一切提升才能之作为，并鼓励之。

2.掌握社会最新议题与潜在问题，系个人应尽之职责。

3.鼓励他人，终其生涯，全程参与专业活动及专业组织。

4.拨冗接见学员共同研习，整合文官制度之理论与实务。

结论与建议

十九世纪以来，行政中立一直是行政改革的理想，也是针对分赃政治的反动。持平而论，行政中立确有其付诸实现的价值，但是此原则的实践仍须非常谨慎小心的。首先，行政中立虽然隐含着道德意义，但不论是国内的学者或官方所制订的「公务人员行政中立法草案」，都未将行政中立这种内涵阐述得非常清楚，故我国的公务员未必能明白这点。不仅如此，何谓「不当」或「不道德」的偏私也是很难界定清楚的，在没有一套明确的规则可以来区分「道德」与「不道德」的情形下，文官可能会为了避免被冠上「执法不公」的罪名，而不愿冒险做出比较切合公共利益的自由裁量。如此一来，前述行政中立的困境将会更加严重。

另外，行政中立虽有力于竞争性政党政治的发展，但光是要求文官「依法行政」「执法公正」可能也无法达成此理想的目标。因为在过去文官系统受执政党严密控制的威权时代，文官执法不公与偏袒执政党的原因，大部分可能是来自执政党本身对文官所施加的「政治压力」、「意识型态的控制」或「利益的笼络」等，而不是出自文官自身的恶意与偏见。因此，若只是单方面要求文官行政中立，而不改变执政党及其政务官的威权性格，或以其它相关的制度来安排配合，那行政中立不仅无法达成其目标，且更有可能招致相反的效果，使文官系统仍重复过去被动与服从的缺点。

因此，总体来说，行政中立的内涵的确可以在我国加以实践，但由于目前国内的环境不一定适合，且行政中立的原则本身可能会产生一些弊病，所以其实践必须是有限的；也就是说，是否有必要大张旗鼓制订一个「公务人员行政中立法」，是值得讨论的。为了迎接民主化的潮流，我们急需一个不同于以往行政文化的文官系统，而在此一个行政中立法来圈是「忠实执行政府政策」、「依法行政」与「执法公正」的原则，似乎无法形塑一个崭新的、更符合民主精神的行政文化，因为这三种原则虽然有其道德意义，但对于目前文官系统所最需要的「自主性」与「「公正性」，却无太大的帮助。

因此，所谓行政中立的代表制度，决不是一个「行政中立法」，而应该仅限于「功绩制中对文官的保护主义」与「政治活动的限制」而已。前者是防止来自执政党或政务官的不当政治压力，使文官在执行公务上图利执政党或某团体与个人，在目前一党独大仍持续存在，而执政党威权性格仍未完全尽除的时候，这种措施的确有正面的功效。而后者则是避免文官因过渡涉入政治活动，使其在执行公务时因自己的私心与偏见做出不当偏袒某政党、团体或个人的行为。

至于行政中立内涵中，带有道德意涵的「依法行政」、「执法公正」与「忠诚执行政府政策」的原则，也没有必要透过所谓的「行政中立」法来宣示，其应该是透过教育和一套较完备的人事与管理制度来达成。也就是说，我们现在最重要的改正过去文官系统的缺失，并设计一套哏符合现代潮流与民主精神的人事与管理制度，并视国外潮流重新修正我国的公共行政教育，培养自主且具广泛视野的文官，如此一来，文官对自己角色的定位将更为宽广，更会主动去认知民众的需要与公共利益，相对的，不当偏私某个人、团体与政党的情形就自然会减少了。

基本上，行政中立是有其价值存在，但就目前国内的情境而言，其所包含的「依法行政」、「执法公正」与「忠诚执行政府政策」的内涵并未重要到须以一个法律来强调。无论如何，应该有其它涵盖范围更广、更符合公共行政运作的价值存在，例如「公共利益」、「社会正义」、「主动参与」等。如果我们能在制度上或行政人员的教育中多多强调这些概念，使其成为文官内化的价值，那文官出了能发挥其捍卫人民利益的角色外，在这些价值熏陶下，他们自然而然就不会「不当」偏私任何团体或个人了。

最后，我们愿以一九八九年美国伏尔克委员会所提出的十二项「重建文官体系」(Rebuilding the Public Service)建议事项及其主要涵意，呼吁政治人物尊重文官的中立专业知能。伏尔克委员会的十二项文官再造建议事项详如表六所示：

表二 伏尔克委员会的建议事项及其主要涵意

主要涵意 建议事项

肯定公务人员的角色，建立公务人员的尊严，提高公务人员的社会期望 一、总统、各级行政首长、以及国会，必须肯定公务人员在民主政治过程中扮演必要而尊荣的角色，同时并表明会以最高之伦理标准与绩效标准，全力要求「接受公众信托」之公务人员。

增加行政主管裁量权 二、内阁人员以及部会首长在适当的行政审核程序以及国会监督的约束下，应享有更大的弹性以利组织管理，包括增加人事任免之裁量权。

重视公务人力资源的管理 三、总统应重视人事管理局之功能，除与该局首长维持密切联系外，并应要求该局首长务必参与内阁层级有关人力资源管理之议题讨论

节制「非常任文官」之职位 四、总统所任命之职位，不论是经参议院追认所约聘之高阶主管，抑或是总统私人之机要助理，均应设法遏止过度扩增。

强化管理阶层之授能 五、总统及国会，必须要求联邦的管理阶级接受「执行职务所需」之训练。

培育宽广之人文伦理修养 六、政府应注重公民教育，并将其列入中小学社会研究与历史研究之课程

激发志愿服务之热忱 七、美国应善用青年之理想主义，扩增国家之义工服务，并予以鼓励。

揭示对文官人才之重视 八、总统及国会应设「总统文官奖学金」(Presidential Public Service Scholarship Program)，每年提供一千个名额供大学生申请，甄选过程应审慎考虑少数民族学生之权益。

强调增加薪俸，据以养廉 九、总统应与国会共同研商，优先考虑合理调增行政、司法、及立法部门之俸给。

行政当协助立法以解决俸给问题 十、倘若国会因故无法处理内部成员俸给之议题，伏尔克委员会建议总统针对法官及高阶行政主管另行调增薪俸，俾利国会能及时援例办理。

揭示政府对文官生活之照顾 十一、总统与国会应在预算编列上，应优先考虑一般文官之俸给。

借重多元智慧，永续改善文官制度 十二、总统与国会应成立「常设超然之咨询委员会」(permanent independent advisory council)，委员由政府部门及民间部门甄选组成，主要执掌为监督文官体系之动态，并提出改善文官体系运作之建议。

资料来源：Report of the National Commission on the Public Service, 1989 Washington, D. C..

叶水心曾言：「夫治天下者，必资于人才，而创业中兴之主所资尤多。何则？继体守文，得中庸之才亦足以共治；至于艰难之际，非得卓荦怀伟之才，则未易有济。」（萨孟武，民国五十九年，页三十八）。用人唯才，是行政中立最主要之功能；此项功能自古而然，于今尤烈。然而，纵观前述，行政中立与现代民主价值之间，却始终存有相当程度的吊诡动态：两者既要相辅相成却又经常矛盾冲突。以行政中立的理念作为现代化专业文官的指涉架构，不能也不应回避规范价值的「深层理论对话」与「科学哲学辩证」。我们相信：唯有透过「实质理性」（substantial rationality）的深刻省思，行政中立相关的「技术理性」（technical rationality）才较能兼顾效率与公义。

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二、英文部分

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转自：http://homepage.ntu.edu.tw/~persadm/news/940502.doc

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＊ 江岷钦，紐約州立大學（SUNY at Albany）公共行政博士；國立台北大學公共行政暨政策學系專任教授。