作者：李昕（首都师范大学副教授）
文章来源：北大法律信息网 2007-09-18
行政主体理论作为行政法学重要理论之一，贯穿于行政法学研究的始终，发挥着基础性的整合功能。这一理论的研究角度、广度和深度还影响到行政法学其它问题的研究。本文旨在通过中外行政主体理论之比较，寻找差异，从而阐明完善和改进我国行政主体理论的理论和实践意义。
一、国外行政主体理论之分析
行政主体作为一个法律概念，其意义在于明确行政法律关系中行政权力的承担者。Harmut Maurer 所著《德国一般行政法》中认为：“行政主体概念的关键在于权利能力（即法律能力），要使行政接受法律的调整和约束，不仅需要为行政设定权利义务，而且需要进一步明确承担这些权利义务的主体，这一点在法理上是通过赋予特定组织以权利能力，从而使其成为行政法权利、义务的归属主体来实现的。” 法国行政法学将行政主体定义为“享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利义务的责任主体。” 至此，可以看出：行政主体的法律价值在于拥有行政权力, 并且独立承担实施行政之法律后果。
尽管各国行政主体概念之内含基本一致，但行政主体的范围却有所不同。依据行政分权原则（包括地方分权和公务分权），法国行政法中的行政主体主要有三大类：(1)国家 (2)地方团体 (3)公务法人。前两类是以地域为基础而产生的行政主体, 公务法人则是以公务分权为基础的另一类行政主体，即法律将某种需要一定独立性的行政职能, 从国家或地方团体的一般行政职能中分离出来，由专门的公务机关实施，并由其承担由此而产生的权利、义务。
德国有关行政主体的分类相比而言较为详尽，归纳起来主要有: (1)联邦; (2)州; (3)公法团体，按其是以地域还是成员为标准可分为地方团体和人事团体两种；(4)公共设施，是公共行政的物质组织形态；(5)公法基金会，即由投资人为实现特定目的而投资成立的，具有权利能力的行政组织；(6)授权性行政主体，即私法人、自然人接受授权成为行政主体; (7)私法组织形式的行政主体，即行政主体依据私法设立，并授权其以私法的方式执行特定行政任务的私法人，这类私法人能否成为行政主体，德国行政法学界仍存在很大争议。
日本在借鉴大陆法系尤其是德国行政法的基础之上, 创立了自己的行政法，至今仍保持着受德国影响而发展起来的传统理论的基本特点。日本现代行政法中行政主体分为二大类：(1)国家；(2)公共团体, 即由国家设立并规定其存在目的的公法人, 可分为地方公共团体、公共组合和行政法人三种。所谓地方公共团体是直接依据宪法享有自治权，独立于国家的地域性统治团体，又可分为普通地方公共团体（都道府县、市町村）和特别地方公共团体（特别区、地方公共团体的组合、财产区及地方开发事业团）；公共组合是以实施某种行政为存在目的，由具有一定资格的组成人员构成的公共社团法人（如：商工组合、健康保险组合、国家公务员共济组合、农业共济组合）；行政法人是由国家或地方公共团体出资设立的公共财团法人（如：国营公司、公库、公团、金库、基金等） 。
我国台湾将行政主体主要归纳为两大类：(1)私人，包括自然人和私法人，私人成为行政主体, 其权源来自于国家的授权和委托。(2)公法人，包括三大类：公法财团、公共机构、公法社团（又称公法团体），其中公法团体又可分为地域团体（国家、地方自治团体）和身份团体 （农会、渔会等） ，这里的身份团体类似于德国行政主体中的人事团体，日本行政主体中的公共组合。
纵观大陆法系各国有关行政主体理论的研究，可作如下分析：
(一)行政主体理论产生的前提在于公、私法的区分。
纵观国外行政法学。无论是大陆法系还是英美法系国家, 均存在这种行使公权力并独立承担法律后果的法律人格, 只是在英美法系国家中, 由于没有严格的公、私法的区别, 无论是公权义务还是私权利义务的主体, 同为普通法上的独立法律人格, 适用同一法律, 遵循同一原则。因此, 在这些国家, 虽然存在着实际意义上的行政主体。但无论在理论还是实践上, 都没有对此类主体的特殊性进行专门研究的必要。
大陆法系国家均存在公、私法的区分，行政法作为规范行政权的法律，当属于国内公法。行政主体作为行政法律关系一方当事人，是公法上的法律人格, 具有公法人格的特殊性, 正是基于这种特殊性, 大陆法系国家对行政主体进行了专门研究, 层层剖析了这一法律拟制人格的内部构造、行为运行机制以及责任的最终归属, 从而形成了一整套完备的行政主体理论。随着国家行政手段的多样化以及公法私法化的趋势，出现了许多依私法成立并以私法方式行使国家公权的组织，诸如德国行政主体中的“私法组织形式的行政主体”。这类私法组织是否可以纳入行政主体的范畴，行政法学界仍存在很大的争议，“它取决于人们是将行政主体的概念仅限于根据公法设立的组织和主体，还是扩展到一切法律上独立的，经授权执行行政任务的组织和主体。” 但从总体而言，行政主体仍是公法上的法律人格,具有不同于私法主体的特色。
(二)行政分权制度决定着行政主体的范围。
行政权是国家统治权的一种，行政主体的多样化是国家同其他行政主体之间分担行政权的结果。行政分权具体可以包括两种形式：(1)地方分权、(2)公务分权。由地方分权而产生的地方自治是形成地方公共团体这一行政主体的前提。与地方分权相对应的另一种行政法上的分权──公务分权，即将特定的、相对独立的行政公务从国家和地方公共团体的一般行政职能中分离出来，交由特定的法律人格来行使，并由其独立承担法律责任，由此产生了另一种类型的行政主体，即法国的公务法人、日本的行政法人、德国的人事团体、公共设施以及我国台湾行政法学中的身份团体、公法财团、公共机构等。
(三)行政主体具有行政法上的独立人格。
法律上的独立人格意味着享有权利并独立承担义务，行政主体作为行政法律关系的一方主体，其关键在于具备行政法上的权利义务能力。各国的行政主体中无论是公法财团、公法社团还是经授权而行使行政权的自然人、私法人都是依据行政分权制度享有行政权，并能独立承担法律责任的法律人格。这里所谓的法律责任是一种实质意义上或狭义的责任即赔偿义务，因而责任同行政主体依法享有的独立财产权有着直接的关联。这种法律人格的独立性, 同时也体现在地位的平等性上, 即无论何种行政主体都具有平等的法律地位, 虽然权力来源以及权利能力的范围不同, 但相互之间均不存在等级差异。
(四)行政主体具有分散性、多样性、整体性的特点。
分散性是行政执法地方化、专门化的产物, 国家作为行政权的拥有者, 是原始的行政主体。由行政分权而产生的其它行政主体则为派生行政主体, 这种行政主体的分散化, 体现了行政管理直接的民主性。多样性是指行政主体组织形式的多样化, 既有公法组织, 又有私法组织; 既有地域性组织, 又有成员性、目的性组织。整体性指任何行政主体都是一个完整、统一的有机整体, 这种完整性不因其内部构造的复杂、庞大而受破坏。
(五)行政机关是行政主体行为能力实现的手段。
行政主体的抽象性决定了其不能自为一定的行为，其行为能力的实现必须借助于一定的行政机关（Organ），因而说“行政机关者，表现国家行政行为之国家机关也。” 行政主体同其行政机关之间的关系尤如作为整体的人同其耳、目、手、足的关系，人的行为必须借助于耳、目、手、足，但独耳、目、手、足不能为人。所以，行政机关的法律意义仅在于代表行政主体活动,其本身并不具有法律上的独立人格。王名扬先生的《法国行政法》中讲到“行政机关作为构成行政主体整体结构中的某些单位,它们在一定的范围之内,以行政主体的名义进行活动,其法律效果归属于行政主体。” Harmut Maurer在其所著《德国一般行政法》中谈到行政管辖权问题时也明确指出：“行政主体享有自属管辖权，是法律规范的最终主体，而行政机关只享有传来的执行管辖权（该管辖权的直接作用在于形成行政主体的权利义务）。” 因而，在法、德、日以及我国台湾行政法中，行政机关不具有行政法上的独立法律人格，相应地也不能成为权利和责任的归属主体。
二、中外行政主体理论之差异
我国行政法学界有关行政主体的理论研究开始于80年代末90年代初，确切地讲是行政诉讼法颁布前后，应行政诉讼理论中对被告资格的抽象化, 以及有关行政组织研究角度变化的需要发展起来的。当时，有学者认为传统的行政组织法研究都是根据行政学、组织学的原理，对行政组织的法律调整进行概括，是就行政组织而论行政组织法, 或就行政组织法而论行政组织，都没有脱离行政学、组织学所述的行政组织的基本内容。 从而提出一种新的研究视角，即法学的角度，他们认为法学应从主体的角度来研究行政组织，任何组织和个人在法律上的意义都体现为能否成为主体，即成为独立的法律人格，只有具备法律上的主体资格，这些组织或个人才能同其他组织或个人发生法律行为，并指出：行政法上的行政组织，其核心问题在于是否具有主体资格。这种新的研究角度，对行政法学的理论和实践无疑有着十分重要的意义，但由于研究的背景和侧重点不同，我国行政主体理论同国外相关理论存在很大差异。
(一)行政主体理论产生的背景和基础不同。
如前所述，我国行政主体理论是应法学界有关行政组织研究角度的转变, 以及行政诉讼实践需要，作为技术性的概念提出的。在这种背景之下产生的行政主体理论具有明显的务实性，具体体现为对行政主体作为独立法律人格的理解表象化，从而导致将行政主体这一行政权的最终归属者等同于行政权限的拥有者──行政机关，将行政主体形式化地等同于行政诉讼被告，而法、德、日以及我国台湾地区的行政主体理论产生的前提和基础, 则在于行政分权制度，即国家为减轻自己行政机器的负荷，将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权，以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人，建立在此基础之上的行政主体理论是现代行政民主化，科学化以及行政管理方式灵活化的体现。
(二)行政主体的定位不同。
我国行政法学界将行政主体定位于享有行政职权，可代表国家进行管理的行政机关，并将行政主体等同于行政诉讼中的被告。而将行政权的真正拥有者—国家，排除于法律关系之外，这一方面是由我国行政主体理论的立足点不高造成的，另一方面也是传统法律思想中“国家至上论”的体现。相对而言，法、德、日和我国台湾地区行政法学中, 将行政主体定位于真正具有行政法上权利能力的主体，如：国家、公共团体、公共财团等。我国行政法学中所谓的行政主体（即行政机关），其法律地位仅类似于日本行政法学中的“行政厅”、台湾的“行政官署”。在法、德、日等国家为了诉讼上的便宜，具体为一定行政行为的行政机关也可以作为行政诉讼被告，但诉讼法上担当诉讼的机关，乃是立于行政主体的地位，代表行政主体参加诉讼，其法律责任的最终归属仍在于行政主体。
(三)行政主体理论研究的侧重点不同。
我国行政法学界在研究时, 简单地将民法学界研究法人的方法引入行政主体理论，套用私法的研究方法来研究公法上的特殊主体，因而，研究的侧重点在于行政主体的行政行为，强调行政主体对外管理职能以及行政主体同行政管理相对人之间的关系，相应地, 忽视甚至排斥了对行政主体之间应然关系的研究，对行政主体本身的内部构造也缺乏深层次的挖掘。将行政主体理论的价值局限于确定行政行为的实施者，行政诉讼的应诉者，完全割裂了行政组织法同行政行为法研究之间陈陈相因的关系。而法、德、日以及我国台湾地区的行政主体理论更注重于行政主体及其内部机构的层层剖析，强调行政权力的合理、科学配置以及行政组织的统一协调、相互配合。对行政主体的权力分配、机构设置以及人员控制等行政组织问题作了缜密的研究，在此基础之上，逐步形成了行政行为的运行及责任的承担机制，这种研究方法既吸收了私法对主体的研究成果，又兼备了公法的特色。
(四)对作为行政主体应当承担的责任理解不同。
我国行政法学中对“责任”的理解较为宽泛，具体可以包括：“承认错误、赔礼道歉、恢复名誉、消除影响、履行职务、撤销违法、纠正不当、返还权益、恢复原状、行政赔偿”，并将其统称为行政主体的行政责任。可见，我国行政主体行为后果的最终归属即责任同财产并无直接关联，行政主体因违法而承担的责任是一种广义上的责任。法、德、日以及我国台湾地区的行政法学中并无“行政责任”这一笼统的概念，行政主体的责任仅指赔偿责任，同行政主体能够独立支配的财产有着直接的关联，行政主体中无论是财团法人还是社团法人，都拥有自己能够独立支配的财产，并能以此自负其责，因而，这些行政主体作为行为后果的最终归属者，所承担的责任是一种狭义上或实质意义上的法律责任。
三、我国行政主体理论之缺陷
在我国，行政主体作为一个法学术语，穷尽了它所要反映的对象和客体——所有的行政管理主体，具有高度的抽象性和概括性，顺应了我国行政诉讼的理论和实践要求，对于确认行政职权、行政职责、行政责任，从而保持行政活动的连续性、统一性以及明确行政复议的被申请人、行政诉讼的被告和行政赔偿义务机关有着十分重要的作用，但是，由于我国行政主体理论中对行政主体本身定位的错误，造成了这一概念内涵与外延的冲突，以及行政主体理论研究的狭隘化、浅层化。具体不足体现在：
(一)行政主体理论研究的角度和范围比较狭隘。
正如在比较中外行政主体理论产生的背景和基础时所述，我国行政主体这一法学术语是作为行政诉讼中被告的实体对应提出来的，因而, 行政法学界对其研究的侧重点, 始终停留在行政主体的实体行政行为, 以及行政诉讼的应诉人资格之上。这种研究仅仅是对行政主体的表象和浅层化的研究，缺乏对行政主体及其内部结构的深层挖掘，无法包容有关行政主体理论的全部研究，忽略甚至排斥了有关中央与地方之间、机关与机关之间权、责合理配置，行政机关的设置、编制以及行政组织内部有效监控等行政组织法的研究内容，割裂了行政组织法同行政行为法之间的关系。自90年代初, 我国行政法学界提出转换行政组织的研究角度之后，许多学者认为行政组织法属于行政学、组织学而不属于法学的研究范畴，此后的许多教科书中甚至取消了有关行政组织一章。这种理论研究的偏颇, 使我国行政组织法的研究几乎处于空白状态，法学研究上的滞后严重影响和制约了我国行政组织法治的发展。
(二)不利于行政组织的统一协调。
我国行政法学中以是否拥有“行政职权”来界定一个组织是否是行政主体，肯定了林立般的行政机关在法律上的独立人格。这就意味着单个的行政机关成为独立的利益主体。与此同时，对行政机关的设置以及实质责任的承担又缺乏强有力的法律控制，加之机关本位主义的影响, 许多机关为了本部门利益, 人为地增设机构，并赋予其管理职能，造成行政机构膨胀、权力分散、职能交叉、责任不明。实践中的种种弊端进一步映证了这种理论上的定论错误, 弱化了国家行政的统一协调；不利于改善目前普遍存在的机关林立、各自为政、令出多门等现状; 不利于合理而科学地配置国家行政权力; 不利于理顺中央、地方以及其它独立行使行政权的组织之间的关系, 影响到行政组织的统一协调。
(三)造成了行政主体概念内涵与外延之间的矛盾。
我国行政法学界对行政主体所下的定义基本一致。如：“行政主体是指依法享有国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动，并独立承担由此而产生的法律责任的组织。”“行政主体系指依法拥有独立的行政职权，能代表国家以自己的名义行使行政职权以及独立参加诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。”这两个定义在表述上虽略有不同，但其实质内涵基本一致。其中第二个定义更明确了以下几个含义：(1)行政主体是行政职权的拥有者；(2)行政主体同国家之间是一种代表关系；(3)行政主体应当能够独立承受行政行为效果与诉讼效果。由此我们可以看出两个问题：(1)行政权是国家统治权的一种，行政机关仅是代表国家行使行政职能，并不是权力的拥有者，如何能够成为行政法律关系中的权利主体？(2)行政机关能否作为义务主体承担完整和实质意义上的法律效果？正如我们前面所提到的，我国行政法学中行政主体所承担的是一种形式意义而不是实质意义上的责任。我国行政机关的经费均来自国家财政，机关本身并无独立的财产，我国法律也规定，行政赔偿的费用由国家承担，列入预算。由此可以看出，我国行政赔偿的责任主体是国家，因违法行使职权侵犯行政相对人合法权益而引起国家赔偿的行政机关只是赔偿义务机关，这种赔偿义务机关仅是出于诉讼上的便宜而存在的，并不意味着法律意义上的赔偿责任最终归属。因而，我国行政法学中的行政机关既不拥有行政权，也无独立承担实质法律责任的能力。将行政主体定位于代表国家行使行政职能的行政机关, 势必造成我国行政法学中行政主体这一概念内涵和外延上的冲突。
(四)片面强调了行政职能部门的对外管理职能，忽视了对行政主体、公务员的整体控制。
如前所述，我国行政主体理论侧重于在行政行为和行政诉讼过程中来研究行政主体，也就是说在动态的过程中研究行为者。强调对行政主体实施外部管理行为的研究，相应地忽视了有关行政主体以及公务员整体控制的研究。在行政权力膨胀、行政权力优越以及片面强调外部管理，缺乏自律意识等官本位思想依然很有市场的环境下，这种理论研究狭隘，客观上对行政实践产生了不利的影响。行政民主化、法治化不仅应体现在行政职能部门外部行政管理行为公开化、民主化、规范化之上，而且应当体现在行政职能部门以及公务员内部管理、监督与控制的科学化、民主化等方面。因而，有关行政组织及行政行为的研究都是不可偏废的，正确认识行政组织法在整个行政法学研究中的价值是科学构架行政法学研究体系的前提和基础。
四、完善我国行政主体理论之建议
通过以上分析，我们可以看出：行政主体理论作为行政法学研究的重要组成部分，其法学价值不仅体现在它是一个具有高度抽象性和概括性的法学术语，更体现在它作为一种理论, 在整个行政法学研究中的基础作用之上，这一理论的显著特征在于：它聚独立性、散见性、整合性为一体。一方面，作为一个基础性的理论，它有着自己独立的内容，即对行政主体这一法律有机体的内部构造的研究（有关行政组织问题的研究）；另一方面，行政主体理论的其它内容又散见于, 或渗透于行政主体的整个运作过程的研究之中（如关于行政主体的行为、行为责任的研究），为构架整个行政法学理论体系起着提纲挈领式的基础性作用。换而言之，行政主体理论是将若干个分散的内容整合为一个完整的行政法学体系的主线。而我国行政法学在对行政主体进行研究的过程中，恰恰是因为未将行政主体理论立于适当的地位，未曾发掘出这一理论完整的涵盖面和深层的理论精髓，从而造成上述理论研究上的不足，笔者现就如何进一步完善我国行政主体理论谈几点自己粗浅的看法。
(一)明确行政主体作为行政法上的独立法律人格的实质含义，将我国行政法学上的行政主体予以正确定位。
如前所述，行政主体产生的前提和基础应当在于行政权的合理配置，因而,行政主体理论研究的首要问题是如何将国家行政权科学、合理地分配于不同的行政主体行使，由其实现真正意义上的自负其责，从而减轻国家行政机器的负担，充分发挥地方积极性，在合理配置权力的同时，应加强国家对不同行政主体行使行政权力的有效监控，保证国家行政的统一协调，防止行政权力分散。我国目前存在的问题是：行政主体林立，权力分散、权限不明，并且所谓的主体都未能实现真正意义上的自负其责。“中央和地方之间权益分配上的非均衡性以及人为因素，已导致中央调控能力的严重减弱，地方短期行为的加剧，为适应市场经济发展的需要，加强中央的宏观调控能力，用法律来调整中央和地方的关系，改变中央和地方关系中随意性强，无约束力等弊端已是事在必行。” 因而, 在行政主体理论的研究中, 明确行政主体作为行政法上独立法律人格的实质含义，将我国行政主体予以科学定位，对保障行政权力的有序化有着十分重要的理论和实践意义。这不仅取决于行政法学研究的深化，更取决于经济、政治体制改革的进一步深入和成熟。香港、澳门特别行政区的成立, 中央、地方之间分税制的实行, 以及大量行政性公司、事业团体行使部分行政管理职能的现状, 对我国行政法学界有关行政主体的理论研究提出了新的课题和要求。
(二)理顺行政法学中行政主体、行政机关、行政机关构成人员三者之间的关系。
行政主体应当是行政权的归属者，是行政法律关系中同行政管理相对人对应的另一方主体，是具有行政法上的权利能力, 并能独立承担法律后果的法律人格。行政机关只是行政主体的内部组成部分，是行政主体实施行政管理的手段和工具，其行为后果最终归属于行政主体。因而，行政主体同行政机关之间并不等同于代理行为中两个独立法律人格之间的关系。同时，机关本身作为一个抽象的概念，也不能自为一定行为，而有赖于表现机关行为的自然人，即行政机关构成人员，纯粹法学家克尔生（Hans Kelsen）等人将其称为“机关担当者”（Organtraeger），佐佐木一等人将其称为“机关体” 。我国行政法学中也有类似的概念,如“行政人” 、“行政职权人” 等，其中，以胡建淼在其所著《行政法学》中对“行政人”的研究最为详细、透彻。理顺它们三者之间的关系的法律意义在于，明确它们各自的法律地位以及行为的法律后果。
(三)全方位、深层次、多角度地研究行政主体理论。
行政主体理论作为行政法学基本理论之一，对整个行政法学体系发挥着基础性的整合作用，是其它理论构建的前提和基础。立于何种高度来研究行政权力的归属者，直接影响着行政主体的定位，行政权力的行使以及行政责任的归属。全方位、深层次、多角度地研究行政主体不仅是这一理论本身的需要，也是整个行政法学研究的需要，它要求我们不仅要从公、私法的共性出发，借助私法中的方法来研究行政主体，同时也要注意到公法本身的特性；要求我们不仅要在动态的过程中研究，也要在静态的组织体系中研究；不仅要从行政权力外部作用上，也要从行政主体内部构造中进一步丰富、完善有关行政主体的理论。