作者:王禹(澳门科技大学法学院)
文章来源:中国宪政网
原载澳门日报2006年7月30日
澳门特别行政区中级法院于2006年4月27日作出的判决,引起了社会关注。其中涉及行政法规的法律地位问题,澳门的各大报章亦多有评论。我在此并不想对此案作出全面评论,而是本着学术讨论的精神,从澳门基本法的角度,就其中涉及行政法规的几个基本问题进行理论上的探讨。
一 行政长官是否享有立法权?
澳门基本法第2条规定全国人大授予澳门特别行政区行使行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权,第67条复规定:“澳门特别行政区立法会是澳门特别行政区的立法机关。”由此可见,澳门立法会是澳门特区获全国人大行使立法权的机关。但是,立法会是否就是惟一行使立法权的机关呢?行政长官是否也享有立法权呢?这就引起了争议。
澳门基本法没有明确规定行政长官行使立法权。这与回归前的《澳门组织章程》规定不同。《澳门组织章程》第5条规定“立法职能由立法会及总督行使”,第31条规定“总督之立法权限以法令行使”,这就是所谓的双轨立法体制:立法会和总督共同行使立法权,总督制定的法令与法律具有同等效力。有一种观点认为,既然回归前的总督行使立法权,而回归后总督的地位已为行政长官替代,因此行政长官自然亦有权行使立法权。我认为,这种看法是不准确的。
这是因为总督与行政长官的法律地位有本质上的不同。澳门总督由葡萄牙总统委派,远遣而来代表宗主国治理殖民地澳门,而行政长官必须是由澳门永久性居民中的中国公民担任,并由澳门当地选举或协商产生后,报中央人民政府任命。《澳门组织章程》第3条规定“共和国之主权机关除法院外,在当地以总督为代表”,而澳门基本法无此规定。葡萄牙的主权机关是指葡萄牙的总统、国会、政府及法院。所以,澳门总督代表葡萄牙行使管治权,不仅代表总统和政府,也代表国会,不仅代表行政权,也代表立法权。而且即使在殖民体制下,立法会的多数却是由当地华人选举组成的,所以,总督行使立法权,制定与法律具有同等效力的法令,有利于制约立法会,有利于维护殖民者的利益。
所以,澳门基本法赋予行政长官行使立法权的说法是不准确的,那么,行政长官是否就不参与立法呢?不是的。澳门基本法第50条、第51条及第54条等规定,立法会通过的法律必须经过行政长官的签署和公布,才能生效,行政长官如认为立法会通过的法案不符合澳门整体利益,可以将有关法案发回重议,即使立法会再次以三分之二的多数通过此法案,行政长官仍然可以再次拒绝签署。就此而言,所以,行政长官参与了立法权的行使,这种参与,是指行政长官以特别行政区的地区首长的身份参与立法权的行使。
二 行政法规的法律地位问题
这里有两个问题,一个问题是行政法规是行政长官以地区首长的身份制定呢?还是以政府首长的身份制定?
澳门基本法第50条列举规定了行政长官的各项职权,其中第(五)项规定:“制定行政法规并颁布执行”,澳门基本法第64条列举了政府的各项职权,其中第(五)项规定:“提出法案、议案,草拟行政法规”,由此可见,行政法规是由政府草拟后,上报行政长官制定的,因此,行政法规是行政长官由政府首长的身份制定的,而不是以特区首长的身份制定的。
另一个问题是行政法规与法律的效力到底孰高孰底?澳门基本法没有明确规定行政法规的效力低于法律,也没有规定行政法规的效力高于政府其它的规范性文件。有一种观点认为,不论是立法会或行政长官,两机构制定规范性文件的权力,都是直接来源于基本法,而非某一方授权于另一方,所以,它们的效力是平行的。这种看法亦是不准确的。因为即使基本法没有立法会授权政府行使职权的表述,不等于法律和行政法规没有效力之分。显然,判断法律与行政法规的效力问题,关键是看澳门的政治体制是根据什么样的原理组建的。
回归前澳门总督制定的法令与法律具有同等效力,如果说澳门基本法的原意是确立行政长官有权制定与法律同等效力的行政法规,那么,基本法为什么不保留原有“法令”的说法,而舍弃“法令”,而改用澳门法律体系中所没有并具有强烈内地法律色彩的名词“行政法规”呢?同时,澳门基本法只仅仅明确规定立法会行使立法权,为什么不保留《澳门组织章程》的相关规定,明确规定立法会和行政长官共同行使立法权呢?所以,澳门基本法确立行政法规的效力低于法律的立法原意甚明。
三 反面的例证
为了更好地说明这个问题,我在这里假设行政法规的效力等同于法律,从反面例证来证明行政法规的效力低于法律。
第一,如果行政法规的效力等同于法律,那么谁来监督行政法规呢?根据澳门基本法第17条的规定,立法会通过的法律必须报全国人大常委会备案,全国人大常委会如认为不符合基本法关于中央管理的事务及中央和澳门特别行政区关系的条款,可将有关法律发回,发回的法律立即失去效力。但是澳门基本法没有规定行政法规必须报全国人大常委会备案及发回的程序。所以,如果说,行政法规的效力等同于法律,澳门基本法确立的中央与澳门特别行政区的关系就会出现制度上的巨大破绽。
第二,如果行政长官有权制定与法律同等效力的行政法规,那么,行政长官就会架空立法会的立法权力。因为立法会制定的法律必须经过行政长官签署,才能生效,行政长官有权将立法会通过的法案发回重议,同时,行政法规的制定则是由政府草拟,行政长官签署即可生效。因此,在理论上,行政长官就可以一方面否决立法会立法,另一方面制定大量的行政法规,因为具有同等效力,必须遵守后法优于前法的原则,立法会不仅不能制定法律,而且以前制定的法律也会全部废除。
澳门回归前的总督虽然有权制定同法律具有同等效力的法令,但是《澳门组织章程》同时也赋予立法会制约总督的权力,即所谓的追认程序:如果立法会拒绝追认,总督制定的法令将会失去法律效力。但是,澳门基本法既没有规定立法会有追认行政法规的权力,也没有规定立法会撤销行政法规的权力。所以,如果说,行政法规的效力等同于法律,这不符合澳门基本法确立的“行政与立法互相制约又互相配合”的原则。
第三,澳门基本法第65条明确规定政府必须遵守法律,执行立法会通过并已生效的法律,那么,政府怎么遵守和执行法律呢?显然,其中一个主要的方面便是制定行政法规。如果行政法规的效力等同于法律,又怎能谈得上遵守和执行法律呢?澳门基本法第68条规定立法会多数由选举产生,这就说明了立法会的性质是一个民意代表机关,立法会作为民意代表机关通过的法律,其效力高于政府行使行政管理权而制定的行政法规,这就是法治原则中的法律优越原则。所以,如果说,行政法规的效力等同于法律,这就破坏了澳门基本法确立的法治原则。
所以,如果行政法规的效力等同于法律,基本法确立的诸多制度就会出现紊乱不堪的局面。反之,如果要证明行政法规的效力等同于法律,就必须首先解答我以上提出的三个问题。这也就是说,行政法规的效力低于法律,是澳门基本法的惟一结论。
四 关于行政法规的监督问题
澳门基本法没有明确规定行政法规的监督问题,既没有规定立法会有追认行政法规的权力,也没有规定立法会可以撤销行政法规,更没有规定行政法规必须报全国人大常委会备案。那么,行政法规是否就不受任何监督呢?答案是否定的。我认为,对行政法规的监督,主要是由法院的司法审查进行的。
澳门基本法第83条规定,“澳门特别行政区法院独立进行审判,只服从法律,不受任何干涉。”这就清楚地说明,澳门特别行政区法院在审理案件的时候,以法律为依据,如果遇到法律与行政法规相抵触的,有权适用法律,而不适用行政法规。当然,这是一种拒绝适用的权力,仅仅对双方当事人有效,法院仍然无权撤销行政法规。
不过,澳门的《行政诉讼法典》规定了法院有宣告违法的行政法规之规范失去普遍约束力的权力。兹举出澳门《行政诉讼法典》的几个条文加以说明。如其第88条规定,“对规范提出争议系旨在宣告载于行政法规之规范违法,而该宣告具普遍约束力。”第90条第1款规定,“对在三个具体案件中被任何法院裁定为违法之某项规范,又或属无须透过行政行为或司法行为实施即可立即产生效力之规范,得请求宣告其违法。”第2款规定,“如声请人为检察院,得请求宣告该等规范违法而无须符合上款所之要件。”可见,法院的司法审查是监督行政法规的主要机制。这种机制是符合澳门基本法确立的“司法独立”及“权力互相制约又互相配合”的政治体制基本原则的。