作者：王学辉（西南政法大学教授）

来源：《行政法学研究》2008年第4期

【摘要】：有什么样的民众就有什么样的政府。法制化的行政相对人更有利于催生出法制化的行政主体。故行政法治之构建，需要行政相对人担负起主体角色，履行主体责任。在“5．12地震”中，普通民众秉持法治精神与政府善意合作，实现了行政相对人主体性的个案回归。主体性回归以及由此形成的交往理性提供了一个异于传统方式的行政法治化进路，并标志着“和谐行政法”时代的到来。

【关键词】：行政相对人  主体性  行政法治  和谐行政法

一

中国行政法学研究中关注行政相对人问题是很晚近的事了。这源于行政法学理论研究中提出了服务论，提出了要将中国政府打造成一个服务型政府。[1]在管制型政府模式之下，行政相对人是得不到重视的。在我国传统以“行政权——行政主体——行政行为”为主线的行政法学研究范式中，相对人一般处于消极、被动、配合、辅助的角色，这种依附状态使针对性研究无可置喙。当下，我们已清楚地知道需要一个法治政府。对此，行政法学该作出什么回应？学界是否也该思考这样一个问题：我们究竟需要一个什么样的行政法？处于急剧转型中的中国，在当下的世界结构中究竟需要什么样的行政法律秩序？通过多年的思考，笔者认为我们需要的是一个“和谐行政法”。[2]有鉴于此，本文将改变传统善从政府的角度分析行政法律秩序构建的路径，转而关注行政相对人，重点研究行政相对人的“主体性”，[3]关注行政相对人在行政法律秩序构建中的价值，从而为建立比较系统的行政相对人理论体系提供前提性的理论支持。

所谓“主体性”是关于发现自身并理性运用自身力量的哲学范畴，首先通过“主客二元关系”体现出来。在君主专制时代，行政主体仅指官府一方，臣民处于一种“无主体性、不自由、不平等的社会存在状态，它所衬托的是依附型人格、身份差别、人群对立、政治歧视、消极盲从权威等前现代性特征。”[4]显而易见，这种被控制、被设计的依附性角色无法让“臣民”获得主体性。

他们只是整个社会共同体中的一个构成部件，并与其他构成部件一起作为行政客体而存在。现代行政法产生以后，民权彰显，臣民递嬗为行政相对人，与行政主体并列构成行政法上之主体。与此相对应的客体，则缩变为“公共行政领域”——主要体现为由国家事务、共同事务、地方事务和公民事务组成的“公共事务”。经过以上转换，“官府——臣民”的主客二元关系[5]被“行政法主体[6]——公共行政领域”的主客二元关系所取代。在“行政相对人——公共行政领域”关系中，行政相对人的“主体性”体现为能理性运用其自主性、能动性和创造性对公共事务进行自我选择、自我创造和自我决定，并且该自由不被任何其他存在（上帝、自然、权力等）所规定。主体性之觉醒，代表着行政相对人对自己独立的政治地位和法律地位的发现，代表着行政相对人对自我权利和义务的认知。成熟的主体意识意味着行政相对人把自己真正作为公共行政领域的主体，以主人翁姿态承担对公共事务的责任和使命并以认识和改造公共行政领域的活动践行其主体性。

行政相对人脱离行政客体身份以后，与行政主体不再是“主客关系”，而是“主体间性关系”。在西方哲学中，“主体间性”是在主体性的基础上发展出来的概念。通俗地讲，“主体间性”通过引入“他人”这个概念来修正过于强调“自我”的主体性哲学，即从主客关系的取向转向主体间关系的取向，从以认知为其内容的宇宙本体论的努力转向以交往为其内容的社会本体论的努力。

在行政法中，行政相对人作为主体不仅通过主客关系体现主体性，而且能够通过主体间性关系体现主体性，这是由于：“‘自我’是在与‘他人’的相互联系中凸现出来的，这个词的核心意义是其主体间性，即与他人的社会关联。唯有在这种关联中，单独的人才能成为与众不同的个体而存在。离开了社会群体，所谓的自我和主体都无从谈起。”[7]而主体间性存在于主体交往中。所谓交往，就是共在的主体之间的相互作用、相互沟通、相互理解，这是主体基本的存在方式，它反映的是“主体——主体”结构。[8]与主客关系中的“实践行为”以及由此产生的“实践理性”不同，主体间性关系中的行为是“交往行为”，由此产生的是“交往理性”。哈贝马斯认为，工具行为[9]在考虑手段和目的、技术和目标间的关系时不在乎目的和目标本身的合理性和正当性。工具行为是主体控制客体的作用关系，是主体与客体间的关系。交际行为则是主体与主体间的关系。其目的不是控制，而是共同享有理解和达成协议；不是利用，而是增进协同和激发各自的力量。“交往理性之区别于实践理性，首先是因为它不再被归诸单个主体或国家——社会层次上的宏观主体。相反，使交往理性成为可能的，是把诸多互动连成一体、为生活形式赋予结构的语言媒介。这种合理性是铭刻在达成理解这个语言目的之上的，形成了一组既提供可能又施加约束的条件。”[10]

行政相对人与行政主体之间的交往行为以及由此产生的交往理性，能够实现主体间在身份上的独立、自由与平等以及在权利与义务关系上的对等性，从而衬托出各自的主体性。这种“交往”是主体身份形成的重要条件。在我国的公共行政领域正在发生着从秩序行政到服务行政的变革，相应地，行政法学的理论基础也从“管理论”转变至“控权论”和“服务论”。在“管理论”中，行政机关是“不受任何制约的管理主体”，行政相对人“只能作为行政机关的管理对象，而不能成为其平等的行政法主体”。[11]在这种情形下，行政相对人无法实现与行政主体之间的真正“交往”。哈贝马斯指出，主体在交往中存在，就要保证每个主体都有平等的话语权与自由，必须在交往中摒弃强权和暴力的使用，为此，要先建立必要的公正合理的交往规则和秩序。

毫无疑问，在主体间性关系中重视行政相对人的平等地位具有重要意义，但现实中的转变却很缓慢。历经两千多年的封建专制历史和三十余年的计划时代，中国社会似乎已经习惯了由政府垄断治理主体的角色，普通民众习惯被动接受治理，整个法治也一直处于提供“依法管理”资源的工具性状态。因此，我们亟待发现行政相对人主体性崛起的有效路径，并期待这种变革促成行政法治的最终实现。

二

在“5．12汶川大地震”发生后，始终存在两股并行不悖且又相辅相成的力量：官方和民间。前者以高效、及时、彻底的救援行动获得了国内外的高度肯定，后者则因彰显普通民众对公共事务的主动性、积极性和高度热情而被赋予了更为深刻的社会意义。[12]通过汶川大地震后民间参与透露出的信息，本文在此关注的是行政相对人如何相对独立地处理公共事务，如何与行政主体共同管理公共事务，进而解决如何彰显其主体性这个根本问题。在“5．12地震”中，行政相对人开展了自觉、广泛、持续的救援活动，这些活动并非针对各自的私人事务，而是“他人”事务，或者是需要整个国家和社会共同解决的公共事务。行政相对人突破“各扫门前雪”的观念，以“感同身受”之开放情怀参与救灾活动，由此形成了相对独立于官方机构的救援力量，进而在一定程度上打破了政府垄断社会治理主体角色的传统格局。参与抗震救灾的民间力量包括不隶属于任何机构或组织的个人志愿者和企业志愿者，形形色色的NGO，以及大量的网民，其数量之多、规模之大是建国以来史无前例的。而其所进行的活动也几乎涉及到了抗震救灾的各个方面，包括对灾民的搜救、转移、安置，对伤员的运送、救治，募捐，救灾物资的筹集、运输、分发，对灾区的社会综合治理，以及灾后重建等。详细情况，请参见表1。

民间力量在抗震救灾中体现出以下几个明显特征：第一，独立性。包括网民、NGO、志愿者在内的各种民间力量都没有政府背景，从事抗震救灾活动也相对独立于（而非内嵌于）政府救援系统。第二，公益性。以提供公益和公共服务当作其主要目标，处理的事务不是私人事务而是公共事务，并且不通过抗震救灾获得任何经济利益。例如“万科公司”声明其参与四川地震灾区的临时安置、灾后恢复与重建工作为完全无偿（不取任何直接与间接经济回报，不回收任何成本）的纯公益性质。第三，自主性。参加抗震救灾活动的全过程并未受迫于任何强制力量，而是在自我选择、自我决定基础上的自愿行为、自主行为。第四，有序性。地震造成了相当严重的社会紊乱，但民间力量在参与抗震救灾活动中尽量做到有序参与。第五，有效性。在抗灾救灾中，民间力量发挥各自所长，加快了灾区救援工作的进度。同时，由于民间组织所具有的民间色彩和较为公开透明的操作方式，使得他们极大地动员了民间力量，从心理咨询到妇幼保护，从运输物资到医疗环保等等，民间资源呈现了多元化、快速化集结的特点，在一定程度上满足了灾民的多层次需求。

表1：抗震救灾中的民间力量及其活动

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┃＼ 活动 ┃ 灾民 ┃ 伤员 ┃ 抢修、 ┃ 救灾物资 ┃ 灾区社会综合治理 ┃ ┃ 灾后重建 ┃

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┃ ＼ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃

┃ ＼ ┃搜 ┃转 ┃安 ┃ 运 ┃ 救 ┃ 排除 ┃ 筹 ┃ 运 ┃ 分 ┃ 宣传 ┃ 心理 ┃ 信息 ┃ 防 ┃ 指 ┃ 支 ┃ 项目 ┃

┃主体 ＼ ┃救 ┃移 ┃置 ┃ 送 ┃ 治 ┃ 险情 ┃ 集 ┃ 输 ┃ 发 ┃ 教育 ┃ 干预 ┃ 服务 ┃ 疫 ┃ 导 ┃ 教 ┃ 支持 ┃

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┃ 志 ┃ 个 ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃

┃ ┃ 人 ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ ┃

┃ 愿 ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃

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┃ ┃企 ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃

┃ 者 ┃ ┃ ┃ ┃√ ┃√ ┃ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ √ ┃ ┃ √ ┃

┃ ┃业 ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃

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┃ NGO ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃√ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ ┃ √ ┃

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┃ 网民 ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ ┃ √ ┃ ┃ ┃ √ ┃ √ ┃ √ ┃ ┃ √ ┃ ┃ ┃

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上述事实和特征表明行政相对人在抗震救灾的公共事务中，成功地运用自主性、能动性和创造性对该事务进行自我选择、自我创造和自我决定，从而在“主客二元关系”中实现主体性回归。

当然，行政相对人处理公共事务尽管能够保证一定程度上的独立性和自主性，但它不可能完全置行政主体于不顾。事实上，在抗震救灾过程中，行政相对人与行政主体保持了一种互相尊重、互补互利、友好合作的主体间性关系，并在这种关系中实现了行政相对人的主体性回归。具体来说，行政相对人通过协作、监督、自律等交往行为实现了与行政主体之间的交往理性。

公共治理不仅仅是政府的事情，民间力量也应该参与到公共治理中来。但在治理的过程中双方的定位首先一定要予以明确。在地震中我们看到了中国民间力量的崛起，但并不代表这民间力量就可以完全独立于政府，二者互不相干。面临汶川大地震这样的空前灾难，民间力量能解决的毕竟还只是点上的问题，面上的问题还是必须由政府来做。政府在信息、人员、财力上有民间组织无法比拟的优势，因此必然是救援的主体。与此同时，地震突发后，政府在较短时间内突然面临大量艰巨而庞杂的工作难免会顾此失彼，民间力量恰恰可以关注这些政府无暇顾及的问题。另外，民间力量还有政府不具备的一些优势，比如反映速度较快、灵活性较好、更容易与灾民沟通等。正是由于“官方与民间机构各有所长”，[13]二者必然有互补互利的需求。而政府也非常尊重和重视这种协作关系：一方面，在抢险救灾过程中，尽量为民间力量的参与创造各种有利条件，并始终做到与民间力量的善意合作；另一方面，鼓励民间力量参与到灾后重建工作中。2008年6月4日，国务院通过了《汶川地震灾后恢复重建条例》。第3条规定：地震灾后恢复重建应当遵循政府主导与社会参与相结合的原则。第5条规定：国家鼓励公民、法人和其他组织积极参与地震灾后恢复重建工作，支持在地震灾后恢复重建中采用先进的技术、设备和材料。第56条规定：国家鼓励公民、法人和其他组织依法投资地震灾区基础设施和公共服务设施的恢复重建。这类规定把行政主体与行政相对人之间的“协作”的交往行为以法律的形式固定下来，充分表明行政主体对行政相对人主体性的尊重和重视。有了政府与民间力量的协作，和谐秩序的构建就有了希望。

行政相对人作为独立于行政主体的一方主体，在与政府协作的同时，应当对行政主体进行全程监督。而事实上，行政相对人的监督也从来没有停止过。在地震刚刚发生后，人们就质疑“相关部门是否依法履行了地震预警职责”，随后，人们先后就“救援物资的使用和发放”、“善款使用的透明度”、“震区建筑坍塌的问责”、“灾后重建的计划和进展”等各种问题提出质疑。这些质疑通过网络、报纸等媒体的力量进行集合、放大，形成舆论压力，从而引起行政主体的重视。行政主体随即采取相应对策，查处违法违纪行为，从而保障了行政相对人对行政主体监督的有效性。例如“救灾帐篷的外流问题”，就是身处第一线的灾民、志愿者发现问题后通过网络予以披露，并通过网友的参与形成强大的舆论压力，政府了解情况后采取了监控、补救等措施，有效地控制了帐篷的外流。

行政主体对行政相对人的监督采取了开明、开放的态度，主动查实并积极回应各种猜疑和质问。更在《汶川地震灾后恢复重建条例》中专设“监督管理”一章，明确规定地震灾区的各级人民政府应当定期公布地震灾后恢复重建资金和物资的来源、数量、发放和使用情况，接受社会监督。这样一来，行政相对人和行政主体通过“监督”的交往行为实现了二者在社会治理过程中的良性互动。因此，不论行政主体是否已经做提很好，行政相对人一方都有责任对各种行政行为进行监督、质疑，因为简单的信赖意味着失职。从这个意义上讲，行政相对人对行政主体的监督恰恰能够反映出其主体性的回归。

一般来说，自律指向自身，但在交往关系中自律意味着对“他者”的尊重，对秩序的遵守以及对理性的维护，因此它在实质上也是一种交往行为。行政权力是有边界的，行政相对人的主体性同样有其边界。特别对刚刚觉醒的主体意识而言，能够认识到“什么是能做的”固然重要，而能够认识到“什么是不能做的”同样重要。对抗震救灾，民间力量在“有序参与、有效服务”的宗旨下，努力做到有分工、有纪律、规范化。比如地震发生不久，一篇《面对地震，我承诺：“5·12四川汶川大地震”中国网民自律公约》的帖子在网络各大社区论坛上纷纷转载，得到广大网友的高度关注和鼎力支持。[14]中国网民在提供自己力所能及的帮助的同时不约而同地表现出了令人钦佩的理智和成熟。这种基于自律而慎用自己力量的态度反映了行政相对人不仅意识到自己的权利和自由，而且意识到并自觉履行自己的义务和责任，也能说明相对人的理性主体性正在崛起。

三

法治之路举步维艰，而行政法治尤甚。对于其中所涉障碍，人们往往归结为很难对行政权进行实质上的法治调控。但是正如恩格斯所说，恶劣的政府往往是由素质低劣的民众造就的。[15]在这个意义上讲，有什么样的民众就有什么样的政府。当我们近乎执著地探求“控权之法”的同时是否也需要以理性精神来讨论一下行政相对人的原因？换言之，当行政法治之路在行政主体上走得不顺畅的时候，我们是否需要另辟蹊径将视线转移到行政相对人一方，以及二者的主体问性关系上，通过行政相对人的法制化，以交往理性催生行政主体的法制化？

我们知道，行政相对人与行政主体是行政法中的对应性主体，行政主体的所有活动都要直接或者间接与行政相对人发生关联。“一个人的发展取决于和他直接或间接进行交往的其他一切人的发展。”[16]同样的道理，行政主体的发展在一定程度上也取决于和他直接或间接进行交往的对应性主体，即行政相对人的发展。那么，法制化的行政相对人将更有利于催生出法制化的行政主体，这是一个顺理成章的结论。详言之，从“行政相对人的主体性”到“行政法治”的逻辑过程可以分解以下三个逐步递进的阶段：第一，由“主体性”产生“主体间性”；第二，由“主体间性”产生“交往理性”；第三，由“交往理性”产生“行政法治”。

行政相对人与行政主体的主体间性表现为在公共行政领域中，二者作为共在的社会治理主体相互沟通、相互协作，共同处理公共事务。这种状态的实现首先要求相对人自身主体性的崛起。

随着现代文明社会的到来，普通民众告别了“顺民”和“暴民”的身份而向“公民”过渡。这种转变对公共行政领域产生的影响在于：行政相对人逐渐从行政客体中脱离出来，并与“公共事务”建立起主客二元关系，成为公共行政领域中的主体。行政相对人主体性的崛起使得公共行政领域中的主体不再是单一的政府一方，则行政主体必然需要重新考虑与行政相对人的关系状态，而新的关系的确立将进一步夯实行政相对人的主体身份。譬如在我国现阶段，“服务行政观念的逐步确立，柔性、富含民主精神的行政方式被广泛运用，非政府公共组织的大量产生等，为相对人法律地位的提升提供了现实基础；行政公开是行政相对人法律地位提升的必要前提；行政参与是行政相对人法律地位提升的有效途径；推行服务承诺制是行政相对人法律地位提升的有益探索。”[17]而上述所有变革的前提都在于行政相对人必须首先确立起自身的主体性，失此，就不可能在行政主体和行政相对人之间形成理性的共在关系（即主体间性关系），也就不可能引发进一步的良性互动。因此，对于行政相对人而言，首先需要做到的就是树立理性主体性意识，确立自身在公共行政领域的主体性地位，进而与共在的行政主体形成主体间性关系。

在公共行政领域，处于主体间性关系中行政相对人和行政主体通过不断的沟通、协作等交往将确立起相应的行为规则，并最终形成“交往理性”。因此，行政相对人和行政主体之间的主体间性是产生交往理性的必要前提。而交往理性最终得以实现是规则在其中发挥了重要的中介作用，即通过主体间的交往行为逐渐形成双方认可的交往规则，继而通过规则促成交往理性。哈贝马斯认为：“没有主体间性就没有规则”。[18]而康德曾经提出“无规则即是无理性”。[19]在行政法学中，主流观点认为行政法的作用是通过法律来控制行政权，进而实现行政法治。这个说法具有一定的合理性，但严格地讲，控制行政权的主体绝非法律，而是与行政权对应的其他主体（包括权力主体和权利主体），法律的作用不过是用来确认并保障这种“控权”的交往目的，以及以此为目的的交往规则而已。

笔者之所以强调“交往理性能够促成行政法治”，主要因为在交往理性的作用下：第一，“主体间性”关系消解了行政主体和行政相对人作为“绝对主体”[20]的独断性，并要求主体重新确定自我。只有把自己放到与他人互动的过程之中，以社会共同体成员的视角认识自我才意味着行政主体和行政相对人的“合理人格”的形成，法律作为现代性的普遍规范调节标准才会因此获得遵守。第二，交往理性能够为行政主体和行政相对人在整个规范调节领域确立一种包容的、公平和相对自由的商谈情境。这意味着行政相对人从行政主体的控制中解放出来，形成自身的语言结构来作出独立的判断，改善对话环境实现自由交谈。只有基于这种自由交谈，主体需要才能得到充分而恰当的表达，而“主体需要的恰当表达是法律效力的最重要的来源”。[21]同时，也只有在这种情况下，以民主的反思形式形成的道德和法律才有可能成为调节国家共同体内部关系的普遍性规范。第三，通过沟通的行为方式最终促成行政相对人和行政主体对于公共事务达成“共识”。哈贝马斯认为，法律包容了一般适用的规则和原则，保证法律可接受的唯一方式是要求它们成为所有有关人之间自由论辩的对象，并在所有有关人中有共识存在。交往理性为这种共识的实现提供了：共享命题的真实性，规范的正确性，以及相互信任对方的真诚性。第四，交往理性提供了“守法”动机。正如E·博登海默所指出的：“人具有一种与生俱来的能力，它能够使人在自我之外构设自己，并意识到合作及联合努力的必要。这就是理性的能力。……理性之声告诉我们，为使我们自已的需要适应他人的需要，为使公共生活具有意义，对个人行为施以一定的道德限制和法律约束是必要的。”[22]只有从交往理性的角度出发进行思考，行政主体和行政相对人才能理解为什么自身的主体自由必须受到适当的约束，才可能在法律和利益发生冲突的情况下选择遵守法律，而这恰恰是法治的精髓之所在。

“主体的本质在于参与”，[23]在“5．12地震”中，行政相对人与行政主体善意合作自觉参与抗震救灾活动充分地发挥了其自主性、能动性和创造性，成为治理公共事务相对独立之主体。行政相对人能做到在热情参与的同时以自律态度理性参与，不仅凸显出其权利观念，更体现了行政相对人的社会责任意识和法治精神。并且，行政相对人的参与引发了其与行政主体之间的良性互动，行政主体不仅认可和支持行政相对人的抗震救灾活动，而且最终将整个抗震救灾活动引导至“法制化治理”的状态。[24]由此，可从这个事件中观察到行政法治化的一个契机，即在交往理性的基础上以法制化的行政相对人催生出法制化的行政主体。在这个进路中，“催生”并非以一蹴而就的方式实现，相反，它是一个阶段性的推进过程。“交往理性”的作用是为这种阶段性推进提供一个双向互动的平台，而行政相对人主体性崛起引发的“法治需求”则提供了法治进化的不竭动力，从而保障了法制化进程的可持续状态。

上述方案之所以在现阶段能够提出，主要是因为中国现代化进程中市场化、全球化与网络化为行政相对人的主体性崛起提供了相关有利条件。中国现代化进程中日益深化的市场化的社会存在与生存方式为行政相对人主体性崛起作了最基本也是最重要的制度提供与精神型塑。而中国现代化进程中的全球化的特殊际遇把行政相对人主体性的发育与生长置于全球化的宏观背景中，创设了跨越疆域阻隔的比照与互动机制，其间孕育的现代开放的价值理念与精神气质进一步改变了源自传统社会的根深蒂固的种种前现代和非现代价值理念。而网络化的生存方式以其虚拟化、隐蔽化的特征，释解了现实人伦秩序对个体自由自主特性的制约，激发与强化社会成员的独立主体意识、独立权利意识，成为构筑行政相对人主体性的全新平台和开阔的精神空间。中国现代化转型的多元驱动力量既解构了中国传统社会结构与生存方式，也为行政相对人主体性发育与生长准备了从器物到制度到精神的良好条件。尽管行政相对人主体性崛起的具体形势及其与行政主体的关系仍存在诸多争议，但中国现代化进程中的市场化、全球化、网络化际遇与生存方式不断驱动着个体主体自觉、公域生活与私域生活分化、权利意识萌生、契约精神彰显，作为这些精神价值的确证形式的法制社会趋向已是不争的事实。因此，“在交往理性的基础上以法制化的行政相对人催生出法制化的行政主体”，这个进路在行政法学中尽管是一个新的提法，但绝非是纯粹理论意义上的“创造”。它的提出不过是对上述客观现象和趋势进行观察、描述和抽象后得出的必然结论。而本文的目的也不是为了终结行政法学中通过控制行政权来实现行政法治的传统进路，而是提供了实现行政法治的另一种可行方案，即重视行政相对人的主体性，重视行政相对人与行政主体之间的主体间性关系，重视交往理性对行政法治的促进作用，因此和谐行政法律秩序的建构就是必然的结局。

更为重要的是，对行政相对人的重视，除了能够提供一种异于传统进路的行政法治化方案以外，它在行政法学上的意义也尤为明显——它将引领行政法进入“和谐行政法”时代。所谓的“和谐行政法”，并非简单地表明行政主体与行政相对人的一种和谐状态，它实际上是研究行政法基本理论问题的一种崭新模式，即从行政相对人与行政主体的主体间性关系人手研究二者的交往行为,进而实现二者之间的交往理性状态。由于以往的研究，不管是“管理论”、“控权论”还是“平衡论”，其中心命题都是控制：“管理论”是行政主体对包括民众在内的整个社会共同体的控制；“控权论”是立法机关和司法机关对行政主体的控制；“平衡论”是对权利义务在总体上平衡状态的控制。而“控制”属于工具理性的范畴。交往理性在扬弃工具理性的基础上，主张通过“沟通”、“协作”的手段解决问题。“和谐行政法”就是对“交往理性”的认同和发展，它承认不同主体之间的独立地位，关注各方的差别性需求，在这个基础上通过“沟通”、“理智协议”取得共识，通过“协作”实现各方的利益需求。政府在整个行政法律秩序的建构上应保有一种“善治”的态度。总而言之，随着行政相对人和行政主体之间交往理性的不断渗透，越来越多的公共行政领域将摆脱传统的“控制”模式，进入“沟通”、“协作”的和谐状态。和谐行政法律秩序的建构是值得期待的！

注释：

[1]自笔者在1988年行政法学年会上公开提出“行政既是管理，同时也是服务，并且管理就是服务”、“执法就是服务”、“要将中国政府打造成服务型政府”以来，建设服务型政府已成当下中国政府追求的一个目标。其实，当时提出执法就是服务和构建服务型政府，是基于对传统中国执法就是整人和管制型政府模式的一个反思。并没有回答行政法学的三个原命题一为什么需要一个行政法？究竟需要一个什么样的行政法？如何才能达成行政的目的？要回答这三个命题实际上涉及到行政法学基础理论，近年笔者一直坚持在思考着并反复去论证自己提出的“控权——服务论”。当以“控权——服务论”导控行政权时，公共行政的“善治”路径当可了然，其追求的是“政府有限、服务为魂、政府有责、过程可控。”今后，必须将“合作”与“善治”作为构建行政法学的平台，避免将行政法学的研究放在政府与公民对立的层面上。因此，我们所追求的、塑造的应当是一个“和谐行政法”。

[2]在2008年行政法年会上，笔者第一次提出了“和谐行政法”并就此观点作了描述。会后有几位好友给了我一些建议。一是叶必丰教授，他指出我应当引入狄骥的国家主权观，运用社会连带理论解读自己的命题；一是吕锡伟司长和陈宏光教授，赞同我的观点但说还需细心求证；再就是章剑生教授，说提出的理念是好的，但在“行政法”前加“和谐”二字就不对了。原想把论文题目直接定为“论和谐行政法”，思来想去最后还是用了现在这个题目“和谐行政法律秩序的建构”。我所理解的“和谐行政法”，是统一在“和谐”政治理念下，建立在我国公共行政发展历史和现状基础上，符合我国社会结构的行政法，是使行政法及行政法学具有主体意识，具有主体性的理论。和谐行政法新理念，可以完善行政法学理论体系和研究领域，有助于解决公共行政变革所引发的新问题，重新认识行政权和公民权、行政机关和公民之间的地位和关系。和谐行政法的核心是让行政法学具有自我意识。

[3]本文是在“哲学”范畴内（而非“法律关系”范畴内）论述“主体性”以及“主客关系”的。作为客体的“公共行政领域”，是行政相对人认识和改造之对象，它不同于行政法律关系的客体。作为主体的“行政相对人”，具有认识论和实践论上的双重意义，换言之，行政相对人与公共行政领域——与“人和自然”的主客关系一样——是在认识和实践意义上的对象性关系。

[4]曾盛聪：《论中国现代化进程中的公民伦理》，载《社会科学》2005年第2期。

[5]专制制度下的行政客体并不限于“臣民”，其范围应当涵盖除了专制政权以外的整个国家和社会，本文关于“官府——臣民”这个主客关系的型构，只是为了强调臣民的客体地位。

[6]此处的行政法主体包括行政主体和行政相对人，可以分解为“行政主体——公共行政领域”和“行政相对人——公共行政领域”两个相互独立的部分。

[7]（德）哈贝马斯：《文本与语境》，载章国锋：《关于一个公正世界的“乌托邦”构想》，上海人民出版社2001年版。第14页。

[8]参见衣俊卿：《日常交往与非日常交往》，载《哲学研究》1992年第10期。

[9]此处的“工具行为”虽不完全等同于实践行为，但核心含义是一致的。

[10]Jurgen Habermas：Faktizittund Geltung，17—8．转引自童世骏：《没有“主体间性”就没有“规则”——论哈贝马斯的规则观》，载《复旦学报》2002年第5期。

[11]参见罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础》，载《中国法学》。1993年第1期。

[12]舆论普遍认为民众积极主动参与救灾的行为表明公民意识正在崛起、公民社会正在创建，如《人民日报》在5月22日发表文章说，在这次大地震中，“亿万国人的集体道德感和现代公民意识被勃然唤醒”；又如有舆论认为，基于普通公民在抗震救灾中的出色表现，2008年应认定为“中国公民社会元年”，参见徐永光：《2008，中国公民社会元年》，http：//politics．people．com．cn/GB/1026/7336201．html。最后访问时间：2008年8月15日。

[13]沈亮：《捐赠如何捐？怎么花？》，载2008年5月15日《南方周末》。

[14]参见http：//tieba．baidu．com/f？kz=378214319，最后访问时间：2008年8月15日。

[15]吴敏：《从顺民、暴民走向公民》，载中国选举与治理网（），最后访问时间；2008年8月15日。

[16]《马克思恩格斯全集》（第3卷），人民出版社1972年版，第515页。

[17]石佑启：《论行政相对人法律地位的提升》，载《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2003年第5期。

[18]参见童世骏：《没有“主体间性”就没有“规则”——论哈贝马斯的规则观》，载《复旦学报》2002年第5期。

[19]（德）康德：《逻辑学讲义》，许景行译，商务印书馆1991年版，第129页。

[20]参见杜承铭：《论康德的自由观》，载《理论月刊》1998年第5期。

[21]谢晖：《论法律效力》，载《江苏社会科学》2003年第5期。

[22]（美）E·博登海默：《法理学：法律哲学和法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，作者致中文版前言Ⅶ。

[23]张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第167页。

[24]《汶川地震灾后恢复重建条例》就是一个有力证明。