作者：王立勇（中国政法大学博士研究生）

来源：《行政法学研究》2008年第2期

【摘要】：说明理由是公权力机关对其作出的决定或裁决进行正当性证明的逻辑过程，是正当程序中的重要一环，反映着正当程序的价值追求，具有重要的制度价值，在长期的发展中也逐渐成为英美法系司法判决过程中的一个典型特征。我国对此项制度的关注程度不够、研究不透彻，现有法律规定与实际操作脱节，直接影响着行政行为效力的实现与认定，有必要加以深入研究。

【关键词】：正当程序  说明理由

  正当程序中的说明理由制度是指公权力机关在作出决定或裁决时，应向其他利害关系人说明法律依据和事实状态，及通过相关法律和事实状态进行推理或裁量而作出结论的过程，从而表明理由与最终决定的内在联系。说明理由要求决定或者裁决必须具有足够的、合乎规则的事实依据和有效的规则，是正当程序中重要的构成要素，违反说明理由义务有可能直接影响到决定或裁决的效力。

说明理由构成了英美法系司法判决中的一个典型特征。与决定或裁决主体的中立性原则和陈述意见（辩护机会）原则不同，人权典章和各国宪法并没有普遍确立说明理由的原则。在普通法传统中，由于判例法的适用受自然正义原则的影响，法官在案件的判决中会对判决的理由进行详尽的阐述，使说明理由成为司法裁判中的一项重要原则。

但是在行政活动领域，说明理由作为一项制度却迟迟没有确立。直到进入20世纪，随着社会的发展与进步，行政权不断扩张，行政法进一步发展，特别是行政程序法日臻成熟。为有效限制行政权力的滥用，保护相对人的合法权益，许多国家先后以立法形式规定了行政程序中的说明理由制度。如《联邦德国行政程序法》第39条规定：“书面的或书面确认的行政行为，应当书面说明理由。在说明中，应当陈述当局作决定时考虑的主要事实和法律理由。”说明理由逐步成为公权力行使中的一项重要制度，在控制权力与保护权利的道路上发挥着不可替代的作用，从而被称为“第三条自然法原则”。[1]

我国的法律实践中，法院判决在说明理由方面已有很大发展，但依然有说理不充分现象；行政机关历来缺乏说明理由的传统，但随着行政立法的日益完善，说明理由制度也引起高度重视，在有关法律中得以体现。[2]但与国外相对而言，说明理由还没有在我国的法律体系中得以普遍确立。

一、说明理由制度的程序价值

说明理由是作为正当程序中的一个重要环节，体现了法治国的基本原则，反映着正当程序的价值追求，具有重要的制度价值。

（一）防止决定的专横与任意，使决定趋于理性和正确

行政决定需要建立在一定的基础事实之上。说明理由制度使决定过程更加理性，防止或减少公权力的任意专横和随意性，体现了限制公权力行使的功能价值。说明理由要求公权力机关在作出决定或裁决时陈述其法律依据和事实理由。一项确定的理由必然支持一种确定的决定而不是相反的决定。如果理由是成立的，其所支持的决定就是理性的而不会是任意的。这就要求决定作出者首先能够提供最低限度的理由以自圆其说，并藉以说服其他程序参与人，从而不能专横作结论。同时，说明理由体现了决定过程与最终决定的联系：要求决定作出者根据程序中取得的证据和记录说明自己的推理过程，而不能以程序以外或记录中不存在的证据资料支持自己的结论。这样，公权力机关必须慎重考虑其决定所依据的法律和基本事实，找到支持其结论的合理合法的理由，使结论更加理性和正确，而不能任意作出决定。正如哈贝马斯所言：“‘正确性’意味着合情合理的，由好的理由所支持的可接受性。”[3]

（二）增强决定的一致性

决定的一致性是平等保护原则的一项重要内容，它要求同样的情况同等对待。如果两个案件中事实根据和法律依据是相同的而决定却并不相同，不一致性就产生了，就导致对个人不平等、不公正的对待，平等保护原则就遭到违反。因此，同样的法律依据与事实根据，同样的理由，同样的推理过程，就应当推理出同样或类似的结论。说明理由原则要求决定的作出者陈述其理由与推理过程，明示其推理路径，从而使同一决定作出者在不同个案处理中必须考虑以前决定的过程与理由，遵循同样的决定规则，作出符合一致性的结论。由于遵循同样的推理路径，不同的决定作出者对个案的处理过程中也必须考虑前人由此作出的结论，从而使决定更具统一性。

（三）体现公权力行使的公开原则

民主与法治的原则明确提出了公权力公开运行的要求。强化民主政治和防止腐败是公开原则的主要目的。说明理由原则与公权力运行的公开原则相辅相成，是实现公开原则的基本形式之一。公权力机关作出的决定，往往给个人造成有利的授予或不利的负担，对其个人权益和法律地位造成一定的影响，保障其知悉决定理由的权利，就显得尤其重要。在决定作出时明示决定的事实与法律依逻辑与法律推理路径及其他相关信息，使之为当事人和社会公众所了解、认识和批评，可以有效防止暗箱操作和黑幕交易。即使利害关系人并不接受最终的决定，由于说明理由使公众了解和认识到权力行使的过程，也可以增强公众对公权力的信任，鼓励公众更加积极地参与到公权力行使的过程中。

（四）提高公权力行为可预测性

随着社会的发展，人与人之间、人与社会之间、人与自然之间的关系日趋复杂，新型的社会关系和社会事务与日俱增，公权力对个人权利领域的影响趋于广泛，公众对公权力的行使产生了更多的依赖。公众希望能对公权力的行为作出预测，以更好地安排自己的生产、生活。说明理由提高了公权力行为的可预测性。说明理由在对个案进行分析说理的过程中，说明了公权力对事实的认定和对法律规则的援引，并阐明其对证据、事实和法律规则的态度以及它们与最终决定的逻辑关系，从而使当事人及公众能够清楚地了解到公权力行使过程中的相关信息，对同样或类似的个案作出自己的判断与预测。

（五）尊重个人尊严，维护个人权利

公权力机关在说明理由的过程中，往往以书面形式向程序参与人及公众说明其决定的过程，对程序参与人的程序行为和实体主张作出回应，如对程序参与人提供的证据作出采信或不采信的回应，对当事人申请撤诉等程序主张进行审查并作出同意与否的决定，等等。回应的过程首先反映了对个体权利和个人尊严的尊重，使程序参与人在程序中获得尊严感，强化对公权力的信任，从而使最终的决定更易被程序参与人所理解和接受。如果对程序参与人的程序与实体主张不作回应而只是简单地作出决定，无法提供合理合法的决定理由，程序参与人认为自己的权利和主张没有得到重视，决定就难以得到当事人的认可，进而容易受到质疑甚至反抗，使法律关系处于更加长久的不稳定状态。正是由于当事人对当地政府、法院的不信任，我国每年都有数量可观的上访事件发生。而究其缘由，这种不信任往往是由地方政府、法院不尊重当事人的权利、不正面回应当事人诉求造成的。公众提起复议或诉讼等救济行为意味着指责和批评其反对的行为，如果不说明理由，则无法进行有效的反对。说明理由提供了公权力行使过程中的详细信息，从而为决定的利害关系人、公众的批评和司法机关的审查提供了具体的对象，使其决定能够得到有效的监督，也有利于为利害关系人提供有效的救济。与一个武断的决定相比，一个说明理由的决定更容易被发现其瑕疵，如果除掉武断本身这个瑕疵的话。因此，通过说明理由可以更有效地减少公权力机关滥用权力的机率，为利害关系人提供更加完整的保护。

二、说明理由的内容与要求

不同的个案，说明理由的内容也不尽相同。各国法律对说明理由内容的规定也都比较概括，如我国台湾地区“行政程序法”规定：“说明理由透过扼要阐述有关规定之事实依据与法律依据，以明示方式作出。”说明理由应当清楚、充分、准确，能够在事实与法律上说服利害关系人和公众，做到以理服人，这是说明理由原则的最基本要求。这就要求理由必须具有足够、合乎规则的事实依据和有效的规则，并反映对当事人主张的回应，体现其与决定内容内在的有机联系。也就是说，说明理由的基本内容应包括以下三个方面：基本事实、法律依据、裁量考虑和推理过程。[4]

（一）合乎规则且充分的基本事实

说明理由中的基本事实，是指公权力机关在程序中通过合法证据认定或通过其他合法手段发现的、支持其决定的重要的法律事实。首先，事实依据必须是合乎规则的，正确的裁决或者决定依赖于对事实正确的认知。在很多时候，客观事实是不能完全恢复的，只能通过证据进行判断，从法律上认定其为真实的，这就是所谓的法律事实。这种“法律上的证明作为认识事实真相的基本方法，在法律程序中占有重要的地位”。[5]证明过程与规则一般由法律作明确的规定。也就是说，理由中作为决定依据的事实，首先必须是在通过合法的手段获取证据的基础上，通过合乎法律要求的证明规则和证明过程认定的事实。其次，事实依据是重要而充分的。说明理由并不要求对事实的完全恢复与重现，从某种意义上讲这也是不现实的，不必要的。但是，作为决定的依据，在决定中所认定的事实应当最大限度地接近客观事实，应当包括重要的、决定着公权力行使方式的基本的情节和要素，而不是纠缠于无关决定的细微末节。如德国《行政程序法》第39条规定：“……在（理由）说明中，应当陈述当局作决定时考虑的主要事实和法律理由。”同时，这些重要的事实必须是充分的、足够的而不是片面的。公权力机关对事实的认定不能只采纳对决定的有利的事实，而必须使事实得以基本全面和真实的反映。

（二）有效的法律依据

说明理由中的法律依据，是指公权力机关在程序中所援引或适用的用于支持其决定的法律规范或法律结论（如法院的生效判决）。在民主法治国家，公权力的行使被严格限制在法律的框架内，决定或裁决的作出必须存在有效的法律依据，否则该决定或裁决就是违法的或无效的。如果不说明决定的法律依据，则利害关系人和公众就无从判断决定的合法性，给利害关系人的权利保护造成困难。

所谓法律依据的有效，核心在于公权力行为所依据的法律规范是合法有效的。在现代国家中，法律规范是一个根据宪法至上、法律优位和法律保留的原则建立起来的庞大的规范体系。在这一体系中，不同位阶的法律规范具有不同的效力。与上位阶法律规范冲突或抵触的法律规范，比如与宪法相抵触的法律，与法律相抵触的的法规或规章，都是无效的。决定作出者应当援引和适用经证实为有效的规则而不是对自己有利却与上位阶的法律相冲突的规范。

（三）符合逻辑的推理过程

说明理由中的推理过程是指公权力部门在作出决定时根据足够的事实依据和有效的规则，通过判断、推理作出相应结论的理性过程。它证明了事实根据、法律依据与决定间的逻辑关系。韦德认为：“如果公民找不出决定背后的推理，他便说不出是不是可以复审，这样他便被剥夺了法律保护。”[6]

简单堆砌的事实、规则和结论不能成为统一的有机体，也无法以理服人。公权力机关在权力的行使中必须作出判断和推理，通过逻辑规则的演绎使事实与法律、根据与结论相互印证，相辅相成。事实和法律通过推理过程与结论达到完美的结合。如奥地利《行政程序法》规定：“理由中应将调查手段之结果，认定证据时之主要考虑，以及基于此等考虑就法律问题所为之判断，明白简要地综合说明之。”

三、说明理由的范围

并不是所有的裁决和决定都必须说明理由。说明理由与公权力行使的效率之间存在着紧张关系，说明理由需要时间和必要的经费支出，可能会降低效率。追求公正还是追求效率，在不同程序价值目标模式的影响下，不同国家的法律对说明理由范围的规定也不尽相同。

（一）说明理由范围的立法比较

对于司法裁判来说，由于法官处于居间裁判的位置，其所作出的裁决必然使一方或双方当事人处于不利状态，说明理由成为其必然的要求。因此，对说明理由范围的讨论，主要集中在行政程序领域。从世界各国立法来看，行政程序法对说明理由范围的规定主要采取概括肯定说明理由的范围，然后列举排除不需要说明理由的例外情况。在对说明理由范围进行概括式规定时，主要有以下几种情况：第一，一切决定均需说明理由。如美国《联邦行政程序法》（APA）第557条规定：“一切决定，包括初步的、建议性的和临时的决定在内，……应当包括下列事项的记载：对案卷中所记载的事实的、法律的或自由裁量权的实质性争议所作的裁定、结论及其理由或根据。”第二，对不利决定需说明理由。如日本《行政程序法》第8条和第14条规定：（1）作出拒绝申请请求的许可等处分时，必须同时提示该处分的理由；即使仅仅拒绝申请中的一部分，也有必要就该拒绝部分提示理由。（2）作出不利益处分时，应同时对相对人明示该不利益处分的理由。[7]第三，应当事人的请求需说明理由。英国1958年的《行政裁判所和调查法》规定，在当事人请求时，行政裁判所的裁决和部长公开调查后的决定必须说明理由。[8]第四，对书面决定需说明理由。如《联邦德国行政程序法》第39条规定：“书面的或书面确认的行政行为，应当书面说明理由。”第五，对自由裁量考虑说明理由。如德国《行政程序法》第39条规定：“……对裁量决定的理由说明，也应当使人认识到当局作为行使裁量权所依据的观点。”

（二）说明理由义务的免除

从提高效率的角度出发，考虑当事人的实际需要，在概括肯定说明理由范围的基础上，各国行政程序法都规定了说明理由原则的例外，排除或弱化了对单纯授益决定、自动化、格式化决定、重复决定、高度人性化判断等说明理由的义务，以免除或减轻公权力机关的负担，从而提高行政效率。如德国《行政程序法》第39条规定：有下列情形的，不需要说明理由：（1）当局对申请的同意或对声明的接受，行政行为未干预他人权利的；（2）行政行为所针对或涉及的人已经了解当局对事实情况和法律状态所持的观点，或者即使没有理由的书面说明，他们也能立即认识的；（3）当局发布大量同类的行政行为或者借助自动化设施发布行政行为，依据具体事务的情况没有必要说明理由的；（4）依照法律规定不需要说明理由的。另外，该法第2条第3款第2项排除了当局关于人事业绩、业务能力以及类似的审查活动排除对说明理由原则的适用。

（三）说明理由范围的应然模式

说明理由的范围是说明理由原则的核心问题，直接关系到正当程序功能价值的实现。同时，说明理由制度的实现还必须考虑到与行政效率的平衡，不意味着所有的行政行为都要说明理由。美国APA所确定的一切决定均需说明理由的模式固然是对这一原则的全面肯定，却不符合实际需要，以至于“法院在执行这条规定上相当不严格”。[9]在公平与正义之间，需要找到一个符合实际情况的平衡点，这在说明理由制度中同样重要。传统的理论将说明理由的范围限定为不利益的决定，在传统国家体制下对个人权利的保护起到了重要作用。但是随着福利国家的出现，国家与个人的关系不再表现为单纯的二元关系，一项对个人授益的决定可能影响他人乃至社会公众，将说明理由范围定位于不利决定显然存在一定的缺陷。从正当程序的价值功能考虑，强制说明理由的范围应包括以下几个情况。

1．不利决定。如上所述，在传统行政法理论中，在政府与个人的二元关系中，出于对相对人的权利保护而将说明理由的范围局限于侵害行政，并将其作为“正当程序的核心主旨”。[10]随着行政法律关系由二元向多元转变，行政机关的不利决定，对相对人的利益影响更为深远，因此无论是从行政机关作出决定的严谨、慎重角度，还是从相对人权利的救济角度看，对不利决定说明理由是十分必要的。各国的立法也大都肯定了这一点，如法国1979年的《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》第1条规定：“自然人及法人有权知悉与其有关且对其不利的个别行政决定的理由。具有下列内容的决定应当说明理由：限制公民自由的行使或其它警察措施；实施处罚；对给予许可附加限制性条件或强制性命令；撤销或废止创设权利的决定；规定时效、权利丧失或失效；拒绝给予一项优惠，而该给予对于符合法定条件获取该优惠之人构成一项权利；拒绝给予许可，但通知理由违反保密原则的不在此限。”[11]西班牙《行政程序法》（1958）第43条规定：“下列行为必须作记录并简要说明事实和法律依据：（1）限制主体权利的行为；……”我国澳门地区《行政程序法》第106条规定：“除法律特别规定要求应当说明理由之行政行为外，下列行政行为亦应说明理由：a）以任何方式全部或部分否认、消灭或损害权利或受法律保护之利益，又或课予或加重义务、负担或处罚之行政行为：……c）作出与利害关系人所提出之要求或反对全部或部分反对之决定之行政行为……”葡萄牙宪法也有类似规定。[12]

2．对一般原则的例外规定。行政行为面对的是大量社会生活现实，要对众多纷繁芜杂的社会事实进行甄别、处断。长期的行政实践及法律条文的完备，就会使行政机关基于平等与效率的考量，对相似或是相同的事实作出类似或相同的决定。一般公众也容易了解行政主体对特定事务在事实上和法律上的见解或态度，形成一种行为预期，这对保持社会的稳定与有序非常重要。所以行政机关对一般原则作出的例外规定，往往是对社会事务处断的特殊之处，是对特殊利益的保护，也更容易对相对人造成不利影响，因而需要行政机关在作出这种行政行为时说明理由，不可随意突破一般原则。这一认识同样在许多国家立法中得以体现，如法国1979年的《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》第2条规定：“个别行政决定违反法律或条例所确定的一般规则的，同样应当说明理由。”[13]西班牙《行政程序法》（1958）第43条规定：“……3）与先前行为中所遵循的标准或咨询意见不一致的行为：……”

我国澳门地区《行政程序法》第106条规定：“……e）在解释类似情况时，或在解释适用相同之原则或法律规定时，以有别于惯常采取之做法，作出全部或部分之决定之行政行为：……”[14]

3．自由裁量权的行使。自由裁量问题始终是程序正义关注的焦点之一。公权力机关在行使自由裁量权时，通常会考虑事实情节、法律规定、国家政策、社会形势、道德规范、社会习惯及公共利益的影响。由于决定者拥有在权力范围内自主作出判断的权力，说明其在裁量过程中的考虑就显得尤其重要。对于自由裁量行为，公权力机关必须说明其依据的出发点和其基于事实与法律所作的考虑。

自由裁量是法律范围内的选择自由，“只有在满足了所有的法律前提及要求之后仍有选择法律后果的自由度时”，[15]公权力机关才能裁量。裁量机关在决定中应说明裁量权的法律来源，以证明其合法性。同时，自由裁量权的行使必须符合法律授权的目的，不能滥用，这是公权力行为合理性的基础。

4．有利决定根据利害关系人的申请说明理由。当代世界，随着民主宪政思想的广泛传播，公民权的平等保护与公民广泛参与国家权力运行成为越来越多的政治现实，并被法律予以肯定。“民主理论家们相信公开的政治程序能够保护人类尊严与其他价值。”[16]行政管理的模式从僵化的“命令一服从”管理型逐渐转变为协调服务型。相对人在行政法律关系中不再只是处于受支配的被动地位，在协商合作的行政权运行模式中，行政主体要开放行政权运作过程，让相对人参与进来表达意见，了解行政机关决定的正当性与合理性。韩国1996年《行政程序法》第23条就规定了：“……符合上述（2）、（3）项情形时，行政机关为处分后，如当事人有请求，行政机关应提示其依据和理由。”

四、违反说明理由义务的行政行为效力

因说明理由所包含的不同内容、其与行政行为内在关系密切程度的不同等因素，公权力行使机关如果没有说明或者没有正确说明理由，则应承担的法律责任也有不同。程序正义不会必然导致实体正义，同样，程序瑕疵也不一定导致最终决定违法或无效。不说明理由以及说明理由的瑕疵对决定效力的影响，还需根据实际情况作具体分析。大体说来，国外立法例对于违反说明理由而造成的行为后果的规定，根据是否对实体结果造成影响而大致分为行政行为程序瑕疵和行为无效两大类。[17]前者以德国为代表，[18]说明理由是一种附随性行为，其存在于已经成立的行政行为之上，是对所附随的行政行为的说明。因而，其本身并不是行政行为，所以对说明理由的违反，一般认为是“形式上的违法”，原则上只能构成行政行为可撤销的原因。当然，行政法律有特别规定：“说明理由是行政行为成立要件，或者理由说明的瑕疵与其他情形相结合，可以评价为明显的恣意时；或者行政决定的内容严重侵犯到人民的权利，以至于如果欠缺理由的说明，根本无法要求人民接受”，[19]则构成无效行政行为。后者以日本为典型代表，认为说明理由构成了行政程序的一个环节，因而欠缺理由说明的行政行为无效。[20]对于行政机关虽然作出了理由说明，但在复议机关复议或司法机关审查过程中发现行政机关所作说明不能支持其行为的情形，一般可以认为这属于对行政行为审查标准的认定问题。换句话说，如果欠缺充分的理由说明的行政行为在行政复议或诉讼过程中，合法的证据事实和法律依据能够证明行政行为合法性的，则行政行为的效力不受影响，其依然有效；否则就是无效的行政行为。

我国立法中，并没有明确说明理由制度的地位。从《行政诉讼法》第54条第2款的规定[21]来看，我国对于违反说明理由的行政行为笼统归为“违反法定程序”的行为，其对效力认定上倾向采取“撤销说”。这一制度规定，貌似极大的保护了行政相对人的个体权益，实则掩盖了极大的隐患：没有明确说明理由制度在整个行政程序中的地位与作用，使得行政行为公定力难分状况极易遭到否定；行政机关补正理由说明后行政行为效力难以明确；复议机关和法院的审查强度没有一个统一标准，对行政相对人的尊重与保护难以落实。从长远来看，对违反说明理由义务的行政行为一律予以“撤销”，必将影响行政行为的稳定与效率，对社会整体和司法资源都会造成不必要的浪费。

结合我国行政法治进程，笔者认为说明理由制度必然会在统一的行政程序法典中得到明确与细化。但从当前来看，有以下两个方面的内容是亟需加以解决的：一是缺失说明理由的行政行为被行政机关自行“补正”后效力认定问题；二是对违反说明理由的行政行为审查标准应如何确定。

行政行为缺失理由说明，既有可能是行政机关在适用法律与事实认定上没有错误而没有告知行政相对人；也有可能是行政机关本身说明理由不充分、不完整而没有形成完整、严密的逻辑链条；还有可能是行政机关恣意行使公权力而没有理性决策。虽然这些行政行为从外观看都是没有给人信服的理由说明，实质上却存在着巨大的差别：前者并不会对行政机关的“实体决定”产生实质性影响，而后两者则恰恰相反。因而，我国应明确规定被补正后的行政行为效力：除法律明确规定其无效外，如未对“实体决定”产生影响的欠缺说明理由行政行为应当允许其补正，并且效力不发生变化；对“实体决定”产生影响的欠缺说明理由行政行为不得补正，并且相对人可就此申请审查机关撤销该行为。[22]

对于违反说明理由义务行政行为的审查标准，我国目前在立法上并无规定。参考国外立法例，“恣意暨任意标准”、“实质证据标准”和“从严审查标准”[23]逐步加大了对行政机关作出行政行为应当遵守的程序义务，不断赋予行政机关愈来愈审慎的裁量权。我国应当根据不同类型的行政行为，规定不同的适用标准，以期达到防止行政机关滥用权力与保障行政效率的良好目的。

注释：

[1]（美）迈克尔·D．贝勒斯：《程序正义》，邓海平译，高等教育出版社2005年版，第73页。“规定应说明理由的第三条自然法原则（s third law principle）得到了某些支持。”

[2]我国的行政程序制度只是通过个别法律体现，尚无统一法典。1989年的《中华人民共和国集会游行示威法》第9条中最早作出规定：“主管机关接到集会、游行、示威申请书后，应当在申请举行日期的二日前，将许可或者不许可的决定书通知其负责人。不许可的，应当说明理由。逾期不通知的，视为许可。”此后，此项制度多见于20世纪90年代中后期以来的立法中，如《合伙企业法》、《执业医师法》等。就效力层级和重要性而言，以《行政处罚法》和2003年开始施行的《中华人民共和国行政许可法》意义最为重大，意味着在行政处罚和行政许可行为中，说明理由是必备要件。

[3]（德）哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第278页。

[4]这里仅指一般情况下的说明理由内容。有人提出，《联邦德国行政程序法》（1997）第39条的规定，表明“重要的理由”也是德国法律中要求说明的一项内容。刘娴静：《行政决定说明理由制度比较研究》，武汉大学2004年硕士学位论文，第23—24页。也有学者划分为行政行为的合法性理由与正当性理由，其中前者指用于说明行政行为合法性的依据，如事实材料、法律规范；后者是指用于说明行政机关正当行使自由裁量权的依据，如政策形势、公共利益等，这其中又包含了筛选事实与选择法律等内容。参见章剑生：《行政行为说明理由判解》，武汉大学出版社2000年版，第47页；亦见氏著：《行政程序法基本理论》，法律出版社2003年版，第190、203—207页。

[5]宋雅芳：《行政程序法专题研究》，法律出版社2006年版，第217页。

[6]（英）威廉·韦德：《行政法》，楚建译，中国大百科全书出版社1997年版，第193页。

[7]参见宋雅芳：《行政程序法专题研究》，法律出版社2006年版，第212页。

[8]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第164页。

[9]迈克尔·D．贝勒斯：《程序正义》，邓海平译，高等教育出版社2005年版，第93页。

[10]徐文星：《行政裁量权行使之理由说明——以法律论证为分析视角》，载《时代法学》2006年第8期。

[11]蔺耀昌：《行政行为说明理由制度比较研究》，载《行政论坛》2005年第3期。

[12]章剑生：《行政行为说明理由判解》，武汉大学出版社2000年版，第45页。

[13]蔺耀昌：《行政行为说明理由制度比较研究》，载《行政论坛》2005年第3期。

[14]章剑生：《行政行为说明理由判解》，武汉大学出版社2000年版，第45页。

[15]（德）埃贝哈德·施密特一阿斯曼等：《德国行政法读本》，于安等译，高等教育出版社2005年版，第331页。

[16]沃尔特·F·莫非：《宪法、宪政与民主》，信春鹰译，载《宪法比较研究文集》，山东人民出版社1993年版，第8页，转引自章剑生：《行政程序法基本理论》，法律出版社2003年版，第52页。

[17]刘娴静：《行政决定说明理由制度比较研究》，武汉大学2004年硕士学位论文，第30—32页。

[18]法国行政法理论中，对于行政机关没有说明理由或理由笼统含糊的情形，都认定为行政程序上的形式违法。见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第164页。

[19]洪家殷：《论行政处分之理由说明》（上），载《政大法学评论》第52期，第92页。

[20]也有日本学者对此提出不同观点，认为不能只根据欠缺理由说明就认定为行政决定本身违法。违反说明理由义务，只是构成行政行为可撤销的事由，“即使事后阐明理由，也不治愈附加理由不完全的瑕疵。”参见（日）室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第183页。

[21]《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2款规定：“（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……3．违反法定程序的：……”

[22]与德国和我国台湾地区现规定相似，翁岳生：《行政法》（2000），中国法制出版社2002年版，第1096—1102页。

[23]这也是美国法官对“程序违反”审查标准的不断发展，“恣意暨任意标准”下司法审查机关只关注行政机关曾经是否确然履行了法定程序，至于其中的事实认定与实体决定并不十分在意；“实质证据标准”下则要以心智正常人的水平来审视相关证据，审查其是否能够足以支持其结论；“从严审查标准”最为严格，既会考虑行政机关作出决定时所考虑的因素，又要细究认定事实与所作结论之间的逻辑合理性、专业科学性等。参见翁岳生：《行政法》（2000），中国法制出版社2002年版，第1104—1107页。