作者：罗豪才（中国法学会行政法学研究会）

来源：《行政法学研究》2009年第3期

 今天在这里隆重集会，纪念《行政诉讼法》颁布20周年。回首不平凡的20年，这部法律在推动中国民主政治和行政法治建设方面发挥了巨大作用。与不少在座的同志一样，我也是这部法律的起草参与者、实践者和研究者。20多年前，我作为行政立法研究组的副组长（组长是江平同志，另一位副组长是应松年同志），与其他几位同志一起参与了立法调查、考察、草拟、讨论试拟稿等活动。后来，我参与主持了最高人民法院和北京大学合作举办的先后三期行政审判高级法官培训班。在最高人民法院担任副院长头尾6年间，我又主管行政审判工作。20多年来，我见证了中国行政诉讼制度的发展历程。一方面，深刻感受到《行政诉讼法》的颁布和实施具有重要历史与现实意义；另一方面，觉得为了更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，行政诉讼制度也面临着如何与时俱进的问题。以下主要围绕着这两个方面，谈几点个人认识，供大家参考。

一、《行政诉讼法》的颁布和实施，是我国民主政治和法治建设的一个里程碑

《行政诉讼法》的颁布标志着新中国行政诉讼制度的正式确立，意义重大，影响深远：

第一，正式确立了一种崭新的司法制度，在中国制度文明史上具有重要地位。中国历史上没有真正有效的“民告官”的传统，《行政诉讼法》的颁布改变了这一局面，为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法权益提供了崭新的机制。随着《行政诉讼法》的颁布和实施，催生了一整套相关的法律、法规、司法解释以及众多的规章和规范性文件，使具有中国特色的行政诉讼制度有法可依、有章可循。

第二，培养锻炼了行政审判队伍，造就了一批高素质的行政审判法官。《行政诉讼法》颁布前，虽已出现根据《民事诉讼法》受理行政案件的情形，但专门的诉讼程序、行政审判需要专门人才。行政诉讼制度的正式确立为培养行政审判人才创造了条件，人才的培养又为行政纠纷的解决提供了保障。

第三，有效化解了大量行政纠纷，为社会稳定和谐做出了重大贡献。随着我国改革开放和经济社会的发展，社会矛盾和纠纷越来越多元复杂。行政诉讼作为国家提供的纠纷化解机制，将发生在行政主体与相对人之间的行政纠纷纳入司法审查范围内，并通过公平公正的诉讼程序和机制加以解决，有效地保障了人权，维护了公平正义，促进了社会和谐。

第四，极大地丰富了我国民主法治建设的经验，发展了中国特色的社会主义民主政治制度。行政诉讼制度有力地推进了我国法治政府和责任政府的建设，提升了公民的民主和权利意识，维护了法律至上的权威，为我国民主法治建设积累了宝贵经验，推动了中国人权保障事业的发展。

第五，有力地促进了我国行政法学研究，推动了中国特色行政法理论体系的基本形成。行政诉讼制度在整个行政法制度体系中具有重要作用，围绕着研究行政诉讼制度、法治政府、责任政府、服务型政府的形成、改革与发展和司法实践的进步等，涌现出了一大批有思想有创见的行政法学者，通过建构中国特色的行政诉讼制度，推动形成中国特色的行政法学理论体系。

第六，扩大了与国外同行的交流与合作。20多年前我们没有自己的《行政诉讼法》及其相关的行政诉讼制度，相关的经验十分短缺，司法活动又处于半封闭状况。我们对外交流的历史起点很低。随着改革开放的进程，在正确的方针政策指引下，一方面总结有限的实践经验，挖掘优秀的文化传统，一方面借鉴外国的有益智慧成果，从实际国情出发，坚持走自己的路，逐渐形成今天的行政诉讼制度即中国的司法审查制度。这项制度在原则的确定、价值的选择、体系的生成、规范的构造、功能的定位、发展的取向等方面均具有中国特色，形成自己的制度模式。在这一进程中，我国行政法学界和实务界与国外的同行逐步进行了全方位、多层次的交流与合作

二、我国社会转型的现实需要，对完善行政诉讼制度和改善行政审判工作提出了新要求

当前，我国正处于黄金发展期与矛盾凸显期。伴随着社会转型的加速推进，行政纠纷呈现出多样性、群体性、复杂性、专业性等明显特征。行政诉讼主体日益多元，诉讼类型日益多样，案情也越来越复杂，涉及的公民权益从传统的人身权、财产权扩展到环境权、受教育权、政治权利等多个领域，专业性越来越强，而行政与民事争议又经常交织在一起。为了适应保障经济社会科学发展和构建和谐社会的现实需要，我们需要再接再厉，继续完善行政诉讼制度，大力改善行政审判工作。

第一，行政诉讼制度变革和行政审判工作实践要坚持正确的指导思想和发展方向。具体而言，一要坚持宪法确立的依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略，实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；二要强化社会主义法治理念，坚持依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导；三要贯彻落实科学发展观，以人为本，推动经济社会全面协调可持续发展；四要坚持胡锦涛总书记提出的“三个至上”：党的事业至上、人民利益至上和宪法法律至上。

第二，要在充分重视行政审判工作的同时，处理好行政诉讼与其他纠纷解决机制的分工与衔接问题。针对转型社会中复杂多元的行政纠纷，我们既要注重发挥行政诉讼的独特作用和优势，也要注意保持行政诉讼与行政复议、行政调解、行政仲裁等其他纠纷解决方式的分工和衔接，更要发挥相关社会组织化解矛盾纠纷的作用，各展所长，各得其所，共同发挥各种行政纠纷化解机制的各自优势，全方位地满足人民群众合理的司法需求，维护公民的合法权益。

第三，正确认识和处理“维护与监督”的关系，依法兼顾各方利益，推进司法与行政良性互动，公平、公正、公开稳妥地处理纠纷案件。对于通过裁判方式难以做到案结事了的行政争议，可以在进行合法性审查的基础上，通过协调的方式结案，积极、妥善化解行政纠纷，促进当事人之间的谅解与和谐。在我国社会主义条件下，公民权利的保障与实现主要应通过沟通、协调、诱导、自律等机制和辅以必要的强制机制，片面强调通过对抗机制保障人权不符合我国国情。

第四，进一步完善行政审判制度。积极总结审判实践经验，逐步通过司法改革、司法解释、司法指导和修改《行政诉讼法》等方式来完善行政案件的管辖、受案范围、诉讼资格、审判方式、执行等制度，以及公民、专家参与的形式等。为监督行政机关依法行政和保障人权提供有力的制度支撑。

第五，坚持依法审判。依法独立行使行政审判权，多沟通、多协调，努力排除各种非法干预，依法办案，保证行政诉讼制度充分发挥功效，维护社会公平正义，力求法律效果和社会效果有机统一。

第六，合理行使司法裁量权。司法裁量权，同世界上一切事物一样，具有两重性。合理行使裁量权，可以发挥积极作用，促进法律效果、政治效果和社会效果的高度统一；相反则可能造成抵触，可能引发新的社会矛盾，破坏社会秩序。违法行使或滥用司法裁量权可能造成严重的后果，必须予以高度警惕。除了科学规范立法外，要充分重视对行政审判工作的指导，发挥案例制度的引导作用，加强法院自身建设，规范司法裁量权，坚持硬、软规则兼施，保证审判权合法、合理行使，维护司法公正。

此外，要重视与传媒的沟通。裁判的任务在于化解纠纷，维护秩序，促进和谐。行政案件的审理与裁判，还具有宣示民主、法治、人权教育的作用。加强与媒体的沟通，积极接受传媒及公众通过传媒对裁判的监督，既可以维护审判公正，又可以发挥行政审判特有的功效，实现行政审判的目的。

要解决如何完善行政诉讼制度和改善行政审判工作这个复杂问题，急不得也拖不得，需要行政法学界和实务界积极探索、勇于实践、携手共进。我相信，在科学发展观的指引下，只要坚持社会主义的法治方针和依法治国的基本方略，充分发挥各级法院和法官的积极作用，与时俱进，开拓创新，就一定能够发展出一套中国特色的行政诉讼制度与人民满意的司法审判实践。