作者：顾昂然（全国人大常委会法制工作委员会）
来源：《行政法学研究》2009年第3期
今年是《行政诉讼法》制定20周年，《行政诉讼法》的制定，对依法行政，保障公民的合法权益，完善我国社会主义法律体系，实施依法治国的战略方针，有重要意义。我国行政诉讼制度的建立和完善有一个过程，结合我所了解的情况，作一些介绍，以加深对这部法律重要意义和法律制定方针原则的认识。我的介绍和看法，仅供大家参考。
民诉法（试行）规定了行政诉讼。
1982年在起草制定《民事诉讼法》时向彭真同志汇报：地方和群众有一种说法，“官告民，一告一个准，民告官没门”。彭真同志对此极为重视，认为这关系到维护人民权益和行政机关依法行政的问题，他说：“这个问题要解决！”根据彭真同志指示，我们对行政诉讼问题进行研究。关于行政诉讼的范围，也就是哪些行政行为可以向法院起诉，各方面意见、看法不完全一致，马上作具体规定有困难，为了及时制定法律，就原则规定：哪些可以提起行政诉讼由法律规定。这样既明确了行政诉讼，又为今后留下了余地。关于行政案件适用什么程序，经考察各国情况，开始对行政案件是适用民诉程序的。根据彭真同志的指示，在民诉法总则第3条中增加了第2款：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本规定。”1982年3月，五届全国人大常委会根据大会授权，制定了《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》。民诉法（试行）规定的这一条虽然很简单，但确定了行政诉讼制度，有十分重要意义。
民诉法（试行）制定后，在起草和制定法律时，我们都注意研究哪些行政行为特别是行政处罚，要规定为可以向法院起诉的行政案件。1982年8月，五届全国人大常委会审议制定海洋环境保护法时，主管行政部门对关于对行政处罚不服的可以向法院起诉的规定，坚决不同意。他们说，港监的帽子上有国徽，怎么能告港监？经多次交换意见，也谈不下来。为了解决问题，彭真同志亲自开会协调，陈丕显、彭冲等几位副委员长参加。开始，主管行政部门的同志还是不同意。彭真同志当场让我念宪法。我念了宪法第41条，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利”。我说，宪法规定的“任何国家机关和国家工作人员”就包括了行政机关和行政机关工作人员，其中的“控告”就是向法院起诉，民诉法（试行）规定行政诉讼的根据是宪法。这样，主管行政部门的同志没话说了，不再公然反对了。民事诉讼法（试行）规定的是“法律”规定的行政案件，后来有些行政法规也规定了可以向法院起诉的行政案件，最高人民法院提出，行政法规规定的，法院受不受理？开始对此有不同意见，后来我们明确，行政法规规定的，法院要受理。到1988年，一共有130多部法律、行政法规规定了可以受理的行政案件。为了审理行政案件，最高人民法院和1 400多个地方各级人民法院建立了行政审判庭。
1986年将制定《行政诉讼法》列入工作计划。
1982年开始建立行政诉讼制度以来，我国各方面情况有了很大的发展，法院在行政案件的审判工作中也积累了不少经验。1986年法工委把研究行政诉讼列入工作计划。1986年4月开始研究，民法通则制定后需要对民诉法进行修改补充，其中一个重要问题，就是行政诉讼。从1986年起，连续召开了一系列座谈会，对行政诉讼问题进行座谈研究。
经过调研，认为对行政诉讼需要进一步加以完善补充。关于受案范围，虽然有许多法律、行政法规规定可以向法院起诉的行政案件，但还有不少没有规定的怎么办。例如，1979年到1987年10月，国务院制定540个行政法规，有198个规定了行政处罚，其中规定可以向法院起诉的82个，没有规定的116个，法院就不能受理。所以，受案范围进一步扩大，需要统一作出规定。行政诉讼和民事诉讼有许多共同点，民事诉讼的许多程序对行政诉讼是适用的，但是行政案件是否也适用调解，法院对行政案件能否直接判决变更，在诉讼期间具体行政行为是否可以停止执行，谁负主要举证责任，等等。随着行政案件的增加，这些问题陆陆续续被提出来了。对行政诉讼特有的原则，需要作出规定。
为加强行政立法研究，1986年10月成立了行政立法研究小组（法工委、国务院法制局、法院、北京市和一些大学、法学研究部门的教授、专家参加）。当时，对行政诉讼问题采取什么形式，是在民诉法中专门规定一章，还是单搞一个法，有不同意见。在座谈时，我明确提出：“不管将来是搞单行的《行政诉讼法》，还是作为《民事诉讼法》的一章，你们都可以先把它搞出来”。
此后，行政立法研究小组就开始起草行政诉讼法，1987年6月起草了行政诉讼法试拟稿。10月17日，法工委把试拟稿送各地和有关部门征求意见。根据各地、各方面意见，做了较大修改、补充，经过一年努力，于1988年搞了三个稿本，到7月13日形成征求意见稿，再一次发各地、各部门征求意见，进一步修改成草案。
全国人大常委会决定，将草案公布，听取各方面不同意见，进一步修改。
1988年10月，将《行政诉讼法》草案提请全国人大常委会审议。常委会决定，将草案公布，广泛征求意见。11月10日，人民日报公布草案。人大法律委、内司委、法工委联合召开四次各方面参加的座谈会。接着法工委又召集法院、有关部门的同志和一些专家，根据各方面意见具体研究修改方案。对《行政诉讼法》的一些重大问题，法院、政府部门、专家等有不同意见。例如，受案范围多大，法院能不能判决变更（法院有的同志主张可以，说要有完整的审判权，政府部门认为不成），规章能否作为依据（政府部门有的同志主张作为依据，法院和专家主张不能作为依据），政府赔偿问题（如何赔，费用如何解决）等。
为了统一认识，进一步修改好《行政诉讼法》草案，根据我国政治体制、行政诉讼特点和我国实际情况，针对大家提出的不同主张，我们提出五点原则，请大家考虑：
第一，要强调保护公民的合法权益，在考虑受案范围等一系列问题时要强调这一点。
第二，正确处理好司法权与行政权的关系，好多问题与这有关。在行政诉讼中，法院对行政机关是有制约的，法院对行政机关不仅有监督，还有维护的一面。法院要对行政机关具体行政行为是否合法进行审查，对违法的判决撤销，但不要妨碍行政机关能够有效充分地依法行使行政管理职权。
第三，正确认识行政诉讼的地位和作用。一是要摆正行政诉讼与权力机关对行政机关的监督、行政机关自己系统内监督的关系，划分好哪些由权力机关管（如对违法的抽象行政行为的撤销），哪些由法院管，哪些由行政机关自己解决；二是要分清行政案件与民事案件、刑事案件的区别。
第四，要从我国实际情况出发。一是我国的政治制度与西方国家三权分立不同，实行人民代表大会制度；二是要考虑可行性，目标、方向要明确，但又要有步骤，不可能一下子都能做到。
第五，处理好行政诉讼法与行政实体法和行政程序法的关系，要能够促进行政管理法制化。大家对这五点，没有提出不同意见，我们就根据这五点原则来解决各方面的争论，提出修改方案。
将不同意见报党中央决定。
制定行诉法的阻力是很大的，特别是一些行政部门的同志当时有不同意见。1989年1月19日，国务院法制局在皇城根召开30多个省、市、自治区政府和部分较大市政府法制局、处同志开会，座谈行政诉讼法草案，专门要我参加听取意见。会上反映了不少不同意见，对是否搞《行政诉讼法》，有不同意见。有的说，如果公民可以告政府，政府还有什么权威，行政机关工作人员不敢管了，会增加政府与群众的矛盾，影响稳定。有的甚至提出，这样会助长“刁民”告状。认识很不统一，有些是颠覆性的意见。
我针对提出的问题，做了回答，我说，建立行政诉讼制度，维护和监督行政机关依法行使职权，从根本上讲，可以密切政府与人民群众的关系，提高政府的威信。如果有的行政机关工作人员侵犯了公民的合法权益，也能通过司法程序得到及时解决，可以防止矛盾激化，避免采取过激行为，这有利于稳定政治局面和维护良好的社会秩序，有利于保障社会主义四化建设的顺利进行。
我听了地方政府法制部门同志反映的意见，深深感到问题严重，难度很大，必须统一思想，同时也越发感到制定《行政诉讼法》的重要意义。1989年2月18日，我们将《行政诉讼法》草案中的几个重大问题，向中央写了请示报告。1989年3月2日，政治局讨论人大常委会党组关于《行政诉讼法》草案的请示报告。中央讨论时，把各方面意见，特别是不同意见做了反映。中央同意草案。
七届全国人大常委会审议通过行诉法草案，决定提请七届全国人大二次会议审议，1989年4月4日七届全国人大二次会议通过了《行政诉讼法》。《行政诉讼法》的制定，使我国行政诉讼制度在民诉法（试行）基础上，总结实践经验，进一步完善了。
加强学习和宣传，统一认识，以便更好的贯彻。
《行政诉讼法》通过后，如何统一认识，还是一个大问题。1990年8月，中办秘书局每日汇报反映，《行政诉讼法》即将实施，一个地方有2000多名乡村干部提出辞职。有人认为，“农村的各项工作更不好办了。对当前各项建设不利，自己搞乱自己的阵脚”。这引起了中央领导同志的重视，8月24日，当时的总理李鹏同志批示：“各级党委要加强领导，保证基层干部能有效地执行党和政府的政策和法令。同时在遇到矛盾时要加强协调工作。政府的干部务必使自己的行为合乎法律。”为了更好地贯彻行政诉讼法，需要进行宣传，使干部、群众正确理解法的规定，以便统一认识。1989年12月，国务院法制局专门召开全国法制局长会议，学习贯彻《行政诉讼法》，邀我介绍了《行政诉讼法》制定情况和主要精神。
促进行政程序方面立法。
《行政诉讼法》的制定，促进了行政程序的制定。行政诉讼制度的建立，法院要对行政机关、行政机关工作人员的具体行政行为是否合法（包括实体和程序）进行审查，这就要求加强行政法包括实体法和程序法的制定。《行政诉讼法》规定的受案范围列了八项，涉及行政处罚、行政许可、行政收费、行政强制措施等，这些就需要予以规范，制定有关的行政程序方面的法。还有，《行政诉讼法》涉及国家赔偿、行政复议等，就要制定国家赔偿法和行政复议法等。
1989年制定《行政诉讼法》后，八届全国人大期间制定了《国家赔偿法》和《行政处罚法》；九届全国人大期间制定了《行政复议法》，对《行政许可法（草案）》进行了二次审议；十届全国人大期间制定了《行政许可法》，对《行政强制法（草案）》进行了二次审议。制定和完善有关行政程序方面的法律，任务还是很繁重的。希望大家在现有基础上，根据情况发展和实践经验，对制定和完善这方面法律作出努力。