作者：石先广

文章来源：北大法律信息网 2006年7月4日

【关键词】人民调解 人民调解工作室

人民调解的未来之路

—写在上海市杨浦区街道、镇调委会“人民调解工作室”建设推进会召开之际

2005年6月14日杨浦区召开街道、镇调委会“人民调解工作室”建设推进会，全面推广延吉街道调委会“杨伯寿工作室”的成功经验和品牌效应，积极培育和推进人民调解向专业化、规范化、社会化方向发展。这是适应新形势、新任务的要求，对人民调解组织机构和队伍建设改革的一次探索和实践。随着社会转型以及社会经济结构的变化、利益格局的调整，社会矛盾纠纷主体、内容、成因等都发生了深刻变化。尤其是新的、复合型、深层次的矛盾纠纷不断出现，有的转化为群体突发事件，有的激化为刑事案件，对构建和谐社会带来较大压力。人民调解必须适应新形势的发展和新任务的要求，既要巩固传统阵地，又要开拓新的领域，自觉服从服务于全党工作大局，把工作重心转移到促进社会和谐的最前沿。时代在发展，社会在进步，社会矛盾要化解，人民调解要更生复兴，新的时代究竟要呼唤什么样的人民调解？人民调解的未来之路在何方？这些问题摆在了每一位关心人民调解工作的人员面前。笔者认为专业化、规范化、社会化就是人民调解的未来之路。

一、推进人民调解专业化、规范化、社会化建设是人民调解自身完善和发展的需要

人民调解是我国的一项重要的法律制度，相当时期以来，人民调解承担了家庭、邻里等矛盾纠纷的预防、化解工作，被称为维护社会稳定的“第一道防线”。但是，从现实生活的外在因素看，人民调解制度也面临着现实的困境：一是资金严重短缺，缺乏相应的奖励制度和补贴办法，限制和影响了调解工作的发展。二是文化程度参差不齐，多数调解人员文化程度偏低，法律政策和业务水平欠缺，影响调解质量与效率。三是人民调解员队伍不稳定，人员调整频繁，不能专职专用。四是人民调解的工作质量、水平、效果还有不尽人意的地方。

为了解决目前人民调解队伍、组织机构建设方面存在的问题，有效提升人民调解组织化解重大、疑难民间纠纷的能力，进一步提高人民调解工作质量和水平，通过“人民调解工作室”建设，培育和推进人民调解向专业化、规范化、社会化方向发展，是解决目前人民调解面临现实困境的一种十分有效的措施。“所谓专业化，就是从事人民调解工作要具有法律背景，并且专门从事人民调解工作，即受过法律专业教育，或具有法律工作经历，或长期从事人民调解工作，具备丰富的调解工作经验。所谓规范化，就是人民调解制度、程序以及文书的制作要统一、科学、规范，并且具备相当的质量和水平。所谓社会化，就是利用社会组织、社会机构、社会力量化解矛盾纠纷。”

“培育和推进人民调解向专业化、规范化、社会化方向发展，对内来说能够督促自己苦练内功、提高自身素质和服务水平。对外来说，提高专业化、规范化、社会化程度是一个形象工程，有助于提高人民调解的社会公信度和权威性。所以，通过‘人民调解工作室’建设，培育和推进人民调解向专业化、规范化、社会化方向发展是人民调解工作发展的方向，也是当前我们工作的亮点，同时它又是一项重要的基础性工作，把这项工作做好了，人民调解的长足发展就有了坚实的人力、物力和财力保障。”

二、推进人民调解专业化、规范化、社会化建设，是构建社会主义和谐社会的需要

十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的目标，今年2月19日，在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，胡锦涛总书记从民主法治、公平正义、诚信友好、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处几个方面，提出了和谐社会的标准。构建社会主义和谐社会的过程，就是在妥善处理各种矛盾中不断前进的过程，就是不断消除不和谐因素、不断增加和谐因素的过程。但是，随着改革的深入发展，社会矛盾也发生了很大变化：“一是新时期社会矛盾呈现多样性和复杂性。我国社会目前正处于新旧体制转换时期。市场经济的发展必然导致利益主体多样化，使公民之间利益矛盾呈现多样性、复杂性。二是社会管理者与被管理者矛盾增多。我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转换时期的矛盾多发特点，加大了社会管理者管理社会的任务。市场经济是法治经济，要求管理者依法管理，公民依法活动。而我国适应社会主义市场经济体制的法律制度尚不健全，公民的法律意识有待进一步提高，管理者依法管理社会的能力有待进一步加强，这些都容易导致社会矛盾不能及时依法解决甚至激化，从而造成社会问题。”

三是群体性事件有增多的趋势。“群体性事件所涉及的往往是群体利益，因而在有共同利益的人群中极易产生“连锁反应”，规模扩大，时间拉长，诱发和积聚起很大的社会破坏力。目前，群体性事件的主要表现形式为：纠缠领导，上访请愿，非法集会等。”

由此可见，一方面构建和谐社会已经成为时代主题，得到了社会各方面的认同；另一方面新的社会矛盾却作为一种“副产品”给社会的持续和谐稳定的发展带来了一定的冲击。如果这些新的矛盾得不到妥善解决，将成为构建和谐社会的瓶颈。然而面对这些新类型的矛盾，人民调解的原有运作模式也暴露出不适应的一面。为更好地化解纠纷，提高处理人民内部矛盾的能力，维护和促进社会稳定，迫切需要我们积极转变工作观念，创新管理方式。实践证明通过“人民调解工作室”建设，培育和推进人民调解向专业化、规范化、社会化方向发展是有效预防和化解社会矛盾，加快和谐社会建设步伐的迫切需要。

三、推进人们调解专业化、规范化、社会化建设是加快“小政府、大社会”改革步伐的需要

预防、化解社会矛盾，需要政府、市场、社会三方共同的努力。众所周知，市场在提供公共产品、解决其外部性方面有其难以克服的缺陷（市场失灵）。当人们转而求助于政府干预时，又容易发生政府失灵。于是20世纪中叶，西方国家发生了一场范围广泛的“第三部门”运动。“实践表明第三部门与市场和国家一样能够发挥积极的作用，而其许多独特的作用恰恰是市场和国家所无法做到的。”

就我国而言，计划经济时期，全部资源都由政府掌握，社会矛盾的解决主要也是由政府“包揽”。随着市场经济体制的建立，“社会资源一方面从国有体制向外分散和转移，另一方面在国有体制内从上向下，向地方、单位分散和转移。与此相关联的是，建立在国家控制全部社会资源基础上的政府供给（公共产品）模式开始向多元的社会供给模式发展。”

政府作为行政管理部门，不应走在调处矛盾第一线，而应采取经济的、行政的等各种手段，积极扶持、支持社会力量建设，从而形成良好、规范、有序的社会自律机制。此外，市场经济体制下企业成为利益最大化的追求者，非但不愿意承担化解社会矛盾这一社会职能，而且可能受到利益的驱使，成为矛盾的制造者。因此，面对社会“利益群体多样化、利益需求多元化、利益矛盾复杂化”的局面，沿着“小政府、大社会”的改革思路前进，加快社会力量的建设，依托政府和市场之外的第三方力量，预防和化解矛盾，提高社会对矛盾纠纷自我消化、自我调和的能力显得尤为必要和紧迫。可以预见，扶植、培育政府、市场之外的第三方力量的发展，将是目前和未来中国社会改革的重点。

而通过“人民调解工作室”建设，培育和推进人民调解向专业化、规范化、社会化方向发展，是扶持、培育政府和市场之外的第三方力量发展的重要举措之一。

结语

人民调解专业化、规范化、社会化建设要做的工作很多，“人民调解工作室”建设只是推进人民调解专业化、规范化、社会化建设的一个重要举措。通向专业化、规范化、社会化的未来之路还很漫长。但是，只要我们找到了路，就不怕路远。(更多关于人民调解改革的文章，请登陆http://sxglawroom.blog.bokee.net/石先广第一法律工作室的“石先广论人民调解”专栏。)