论台湾地区的司法改革[i]
作者：梁清（中国人民大学）
资料来源：《法律适用》2007年第12期
台湾地区法律制度的现代化在中华法系的发展过程中扮演着一个承前启后的角色,其在司法制度方面也是如此：在传承清末民初变法修律成果的基础上,早年借鉴德、日,近年仿效美国,从早年五权分立模式下司法制度的设计,到近年旗帜鲜明地反复重申“ 司法为民”,一直处在一个不断变革自新的进程中。同文同种的台湾地区的司法改革,无疑能为我们的司法改革提供有益的借鉴,以下试图从台湾地区司法沿革的历程、目前司法改革的成果和未来司法改革的动向来剖析台湾地区现代的司法改革。
一、司法沿革的历程
台湾地区的司法制度的沿革可以追溯到清末改制和国民政府迁台前的司法变革。1906年,清政府将刑部改为法部,掌理全国司法行政工作,改大理寺为大理院,专掌最高审判工作,配以检察厅办理检察事务,在诉讼制度上定四级三审制,这些重大的法制变革为后来的国民政府所继受。1927年,南京国民政府按照五权分立的理念,设行政院、立法院、司法院、考试院、监察院。在行政院下设司法行政部,主管司法行政事宜,下设民事、刑事、监狱、总务等司。司法院为最高司法机关,下设最高法院、行政法院和公务员惩戒委员会机构。[ii]之后,法院被分为地方法院、高等法院和最高法院,采三级三审制,并实行“ 审检合署”制,将检察机关配置于各级法院内,检察机关内部按照“ 检察一体” 的原则行使职权。1947年施行的《宪法》进一步规定在司法院增设大法官会议,负责解释宪法和统一解释法律命令。至此,五权分立模式下的司法制度逐渐成形,但高等以下各级法院和检察机关皆隶属于行政院的司法行政部,作为最高司法机关的司法院所掌管的法院却只有最高法院、行政法院和公务员惩戒委员会。
自1950年以来,以司法权主导部门的变迁作为分水岭,台湾地区司法制度的沿革大体可以分为两个阶段。
第一个阶段从1950年到1980年,是由司法行政部主导的时期。此时的司法行政主要归属于“行政院”司法行政部,大部分司法政策都是由司法行政部推行,司法改革主要从技术性的层面进行,侧重于如何提高司法人员的专业素质,只是在后期才转到体制层面,开始由审检合署向审检分立改革。
这一期间厉行考试用人制度,各级司法人员均须考试及格,司法行政部并于1955年起成立司法官训练所培训司法官,藉此提升司法人员专业化的程度,这些举措对司法人员素质的提高颇具成效。另一方面,为保证审判的质量,法院内部实施实任法官裁判书宣判前送阅制度,上级必须审阅裁判书,没有院长的印章,裁判书不能送达。对法官实行严厉的考核,且考核成绩与法官的物质利益和职位升迁有着直接的关联。法官由地方法院到高等法院再到最高法院的“ 阶梯式” 升迁模式,也有着浓厚的行政化色彩。文书送审、绩效考核和法官升迁制度的初衷是为了提高审判质量和培养专业人才,带来的弊端却是审判独立性受到伤害,从而受到外界的垢病。
在司法行政体制上,仅最高法院在行政上隶属司法院,高等法院、地方法院的司法行政却长期隶属于“ 行政院” 司法行政部,各界对此一直存有质疑。大法官会议于1960年以第86号解释明确高等以下法院应改隶于司法院,经“ 行政、司法两院”多次会商,这一规定于1980年予以落实,从此,“ 行政”司法行政部改称法务部,掌管检察、监所、司法保护及“ 行政院”法律事务,不再掌管高等法院以下的法院。审检也随之分隶,各级法院的行政事务由司法院主管,各级检察行政则统归法务部,司法权与行政权有着更明确的划分,审判与检察也因此得以分别发挥各自功能。[iii]
第二个时期从1980年迄今,是由司法院主导的时期。这一时期着力于体制性的改革,从司法独立、诉讼制度、法官保障等方面都进行了重大的变革。
在1994年以前,最重要的改革是量化司法,扩充司法以回应社会需求。此时,法官的薪水增长最快,法官优遇制度使人员更新换代更快。同时,为满足社会对法律专业的需求,律师考试开始放宽, 1987年以前律师录取率很少超过1%,1989年至1993年的录取率高达10%以上,其中1993年的录取率达到15.22%,[iv]近年律师录取率则维持在7%一8%之间。
1994年,官方成立司法改革委员会以推动司法改革,一群有改革意识的律师、学者和社会运动者于1995年成立了民间司法改革基金会,以民意调查、观察监督、法律研讨等方式积极投人到司法改革运动中。一些基层的法官和检察官也发起自治运动,争取人事制度和审判制度上的独立。在这些力量的推动下,司法改革取得了一些突破性的进展,实现了法院人事管理独立,人事交给人事审议委员会,司法院与选举的法官各控制一半。废除了法院院长审阅裁判文书的制度,各级院长不再拥有事务分配权,改由所有法官在法官会议中决定每名法宫承办何种类型案件。废除了庭长任职终身制,实行三年或四年的任期制,对未能善尽职责或风评不佳者免其庭长职务。更为重要的是实现了司法预算独立,尽管这种预算独立仅仅是相对于“ 行政院” 的独立。
1999年,司法院、法务部分别在《司法改革具体革新措施》和《检察改革白皮书》中提出“ 司法为民” 的理念。[v]同年,司法院、法务部与五民间团体召开司法改革会议,主要提出了三方面的改革,即由多元化审判体系向一元化审判体系的改革,将司法权和司法行政管理权合二为一的司法管理改革,以及由职权主义向当事人主义的诉讼制度改革,并由司法院依据司法改革会议的决议,透过法令的修订逐项落实。
二、目前司法改革的成果
由于社会生活的不断变迁和发展,任何法系和国家的司法制度都不可能因某次或者数次改革而一劳永逸,在每一个阶段都不可避免地要面临改革的问题,台湾地区也不例外,其司法制度也处在一个不断总结、反思与扬弃的过程中。台湾地区的司法改革从开始的技术性变革到后来的体制性变革,由自上而下的官方推进的改革逐步过渡到官方、民间互动的改革,司法改革朝着纵深方向行进,在违宪审查、司法独立、便民化的诉讼制度上取得了一系列的成果。
（一）司法院大法官拥有违宪审查权
在台湾地区,违宪审查权不是由最高法院行使,也没有专门的宪法法院,而是由被喻为“宪法守护神” 的大法官行使。自2003年10月以后司法院设大法官15人,其中一人为院长,一人为副院长,由“总统”提名,经立法院同意任命,任期8年,不得连任。大法官的遴选来自杰出的普通法官和有声望的教授、学者。司法院大法官会议的违宪审查权是由最初的宪法和法令的解释权演变发展而来。由于中国早期是将整套的西方法律移植过来的,就必须有少数专家对法律作出解释,从而形成了中国特有的解释制度,即由司法院特设大法官组成的大法官会议来行使解释权,解释分宪法解释和对法令的统一解释两种。大法官除职掌解释宪法、统一解释法令外,还负责审理政党违宪解散案件,对于解释宪法和统一解释法令案件,大法官以会议方式合议审理,对于政党违宪解散案件,大法官组成宪法法庭合议审理。
随着法治的发展,司法院大法官解释权在法律文字没有改动的情况下发生一些功能上的变化。在法律颁行之初,大法官会议不但有对宪法的解释权,还有对法令作出统一解释的权力。但随着审判实践的发展,大法官会议很少再对法令做统一解释,例如1994年以来,仅做出两次法令的统一解释,其职责实质已局限在宪法解释的范畴。而且,宪法解释也发生了变化,由抽象咨询变成具体宪法争议的仲裁。起初,最高部门之间的争议会提交到司法院,后来,人民、法人和政党也能向司法院申请解释。1980年代以来,大法官对终局裁判适用的法令若认定违宪,即可给予特别救济,从此台湾地区就有了违宪审查。
（二）司法独立得到切实的保障
数十年来,台湾地区一直将司法独立作为司法改革的首要目标,并为之付出了不易的努力,时至今日,司法独立在台湾地区已经被认为不成问题了,第一夫人昊淑珍被起诉事件被认为是司法独立的印证之一。这一成效的取得,是与司法权、行政权的厘清,与司法官的保障等制度的施行分不开的。
五权分立的制度在宪法中虽已确立,但司法权与行政权的分立需要具体的举措细化和落实。在财政上,司法机关逐步实现了相对独立。1941年起,司法经费由各省自给改为统一由国库负担,[vi]以保障司法权不受地方行政部门的干涉,但根据宪法规定,司法预算案由“行政院”提出,司法难免不受牵肘；1997年,宪法新增了司法预算独立的条款,即司法院提出的年度司法预算,“ 行政院” 不得删减,只能加注意见编入中央政府总预算案,送立法院审议,之后,法院经费年增长率从7%提升到21%，使得司法权能够较好地摆脱中央行政权的干预。在机构设置上,法院的设置和管辖范围的划定不受行政区划的限制,可以视地理环境和案件的多寡增设或者合设地方法院,使得地方法院可以超然面对地方政府权力的干预。
法官的独立审判权和经济待遇得到有力的保障。裁判文书宣判前送阅制度在1991年彻底废除,这一举措令一、二审的法官额首称庆,[vii]为回应各界对于审判独立的呼吁,司法院于1997年废止了《法院法官办案成绩考查实施要点》,并合理放宽法官管考制度。同时,法官经济待遇得到大幅提高。1979年间,地方法院法官月薪约1万多元台币,最高法院法官月薪约2万多元台币, 1990年间,司法官的待遇提高了2、3倍,但外界仍批评比先进法治国家低太多。经过近些年的改革,现今法官的经济待遇比一般的公务员优厚一倍以上,初任法官的月薪在11万元台币以上。宪法、法院组织法和一些条例也规定并强化了对法官的终身保障制度,法官自愿退休时除退休金外并另加退养金,还规定了法官七十岁不办案可照拿全薪的“ 优遇制度” 。
（三）便民化的诉讼制度得以推行
在“ 司法为民”理念的倡导下,司法院采取了一系列的便民措施。
1、将电子数位技术运用到庭审等诉讼活动中。在2000年底以前,台湾地区一、二审法院已全面使用电脑记录诉讼笔录,并在各法庭当事人的席位设置供诉讼关系人阅览的电脑,在法庭活动进行时,审判长认为适当者,可同步显示书记官制作的笔录内容,各当事人对于电子笔录内容有异议的,可当场提出,经确认后立即更正或补充,而讯问笔录更可以当场打印交当事人签名。在笔录电子化作业以后,依法得调阅笔录的人可以在网络上调阅相关案件的电子笔录。2002年7月起,为配合检察官全程到庭实行公诉及交互诘问的法庭活动,一二审法院全面安装数码录音设备,以数码录音的方式真实记录法庭活动的过程,庭讯录音应保存至裁判确定后30日始能除去。2003年9月起,诉讼关系人可以付费调取录音光碟,自行转译为文书提交法院以补正书记官的笔录。2004年1月开始,各级法院全面实施远距讯问及接见作业,适用对象包括证人、鉴定人、被告、自诉人和其他诉讼关系人,降低了提押受刑人应讯的风险及社会成本,并可避免远方证人及诉讼关系人跨县市出庭应讯的困扰。此外,民事、刑事、行政诉讼的裁判书及公务员惩戒委员会的议决书已全面上网公开,民众可以检索查阅裁判书全文。[viii]
2、民事案件当事人合意选定审判法官。2003年9月,司法院拟定的《民事诉讼合意选定法官审判暂行条例》开始在台北、士林、板桥、台中、高雄、台南等7个地方法院试行,2004年7月增加了台湾地区高等法院及其台中分院、台南分院及高雄分院等4所法院,共计有11所试行法院。这是台湾地区首创的一项诉讼制度,在不损害公益的情况下,民事诉讼当事人可以像看病选医生一样选择当事人信赖的法官来审理,以增进人民对裁判的信赖。当事人在一审起诉或二审上诉时,或者在该审级第一次言词辩论或准备期日前,得合意选定法官审判案件,但高等法院管辖的第一审案件,上诉于第二审法院者除外。法院应公告得被选定的法官姓名及相关资料,并于每月初公告受理案件数、顺延受理及法官异动情形。选定法官后,除有法官应自行回避的原因外,当事人应受约束,不得任意变更。对于选定法官的裁判不服,可以依民事诉讼法的规定,提起上诉或抗告。[ix]
三、未来司法改革的动向
1999年,司法院邀请审、检、辩、学等社会各界代表参加全国司法改革会议,商讨未来司法制度的改革,达成了53项结论,其中关于司法院业务的有34项之多,此后展开的司法组织、诉讼制度及法官人事制度的改革莫不是依之进行的。总体而言,台湾地区未来司法改革主要集中在四个方面：由最高司法行政机关性质的司法院转型为最高审判机关性质的司法院,由考试晋用法官过渡到多元遴选法官,由圆桶式的诉讼制度转变为金字塔式的诉讼制度,由分工泛化的审判演进到专业化的审判。
（一）由最高司法行政机关性质的司法院转型为最高审判机关性质的司法院
按照台湾地区的宪法规定,司法院为最高司法机关,掌理民事、刑事、行政诉讼审判及公务员惩戒,有解释宪法和统一解释法律命令的权力。在长期的司法实践中,作为最高司法机关的司法院除设大法官解释宪法外,并不直接掌理民事、刑事、行政诉讼审判,而是委诸司法院下属的最高法院、行政法院行使审判权,再行监督,这使得司法院只是最高司法行政机关,最高法院也非真正的终审审判机关,并且最高法院等司法机关对具有解释权的大法官也会产生第四审的疑虑。[x]由于司法院的定位问题多年来一直争议不断, 1994年的司法改革委员会将这一问题作为重大议题进行讨论,并提出了一元化双轨制、二元化双轨制和一元化单轨制三种选择方案,1999年的司法改革会议继续探讨这一议题,并确定将一元化单轨制作为司法组织调整的终极目标,分三个阶段逐步改革,预期在2011年彻底实现司法院审判机关化,将三个终审审判机关即最高法院、最高行政法院和公务员惩戒委员会都合在司法院里面。
（二）由考试晋用法官过渡到多元遴选法官
目前台湾地区司法人员的养成有两种途径,即每年一度的司法人员特考和律师高考,一般的大学法律系毕业生即可参加司法人员考试,其中司法官（包括法官和检察官）考试录取率平均为2一3%，律师考试录取率较高,平均7一8%。至于其受训过程,前者需先至法务部司法官训练所,经过文书制作、案件审理、法律理论等相关课程学习,并到法院实习,完成为期2年的训练后,再分配至各法院为候补法官或或候补检察官,经过试署后,始成为实授司法官。律师训练则相对简单,只要在律师高考通过后,参加由律师公会律师训练所主办的为期半年的律师职前训练,即可执业。由于台湾地区的司法官绝大部分藉由考试途径产生,存在着法官过于年轻、社会经验不足的问题,进而影响社会对司法的信任感。为解决这一问题,司法院于1999年以来尝试从资深绩优的检察官、律师中选拔法官,截止2004年,共陆续遴选了25名律师转任法官,检察官申请调任为法官者计有81人。司法院于2006年11月再次修订发布了《司法院遴选律师、教授、副教授、助理教授、讲师转任法院法官审查办法》,预定从2008年1月1日起废止法官考试晋用制度,全部改从优秀的检察官、律师和学者中遴选法官,以造就学识和经验兼优的成熟型法官。
（三）由圆捅式的诉讼制度转变为金字塔式的诉讼制度
相当长的一段时期以来,司法官特别是法官的办案任务繁重,一些司法官“ 过劳死”的事件时有发生,[xi]积案问题也日渐突出。根据司法院的统计, 2002年度地方法院法官平均每人每月须办结45件普通诉讼案件。即使是采限量分案制的最高法院,法官办案任务也不轻, 2003年度民事法官平均每月办结案件数为18.36件,刑事法官为17.51件。而且十几年来,最高法院发回高等法院重审的民事案件平均为33%左右,刑事案件则高达40%以上,有的案件发回重审四、五次甚至七、八次。[xii]大部分的症结归于圆桶式的诉讼制度,普通的民刑诉讼是三级三审,除简易案件外,一般案件都可以上诉到二审和三审,一、二审是事实审,三审若发现认定事实有问题也会发回重审。在近几年民、刑诉讼法修改后,台湾地区未来的诉讼制度将朝向金字塔式的结构转变,地方法院以事实认定为主,高等法院以法律适用为主、事实认定为辅,最高法院只负责法律；审普通案件原则上两审终审,只有对民众权益有重大影响的案件才能进入第三审。改革的前提是强化一审的事实审功能,建立坚实的事实审。对于民事案件,一审采行集中审理制；二审改采严格的续审制,原则上不得提出新的攻击防御方法；三审采法律审兼上诉许可制,当事人以判决当然违背法令以外的事由上诉者,须经第三审法院许可,该许可以对于法的续造、确保裁判一致性或其他所涉及的法律见解具有原则上的重要性为限；对于刑事案件,一审采行交互诘问制；二审改采事后审兼采续审制,原则上不再调查事实,只审查一审判决有无认定事实、适用法律的错误或有无量刑不当；第三审采严格的法律审兼上诉许可制,上诉理由限于原审判决所用的法令抵触宪法,或原审判决违背司法院解释或判例。
（四）由分工泛化的审判演进到专业化的审判
随着社会的不断发展,专业分工越发精细,审判专业化成为必然的趋势。作为应对之举,一方面是培养专业化的法官和成立专业法院。目前高级法院和最高法院刑、民庭之间的法官流动较小,地方法院相对稍多。为使法官专业久任,让案件迅审妥结,司法院于2001年订颁《各级法院办理民、刑事及特殊专业类型案件年度司法事务分配办法》,规定法官依其意愿选定办理民事或刑事审判事务后,原则上即应以该选定事务为终身志业,仅限变更一次。针对民事劳工、家事、刑事智慧财产权类型案件,司法院已于2002年开办专业法官证照申请制度,未来这些类型的案件将交由获得专业证照的法官审理。另外,继1999年成立台湾地区第一家专业法院即高雄少年法院之后, 2007年3月公布了《智慧财产案件审理法》和《智慧财产法院组织法》,新的专业法院智慧财产法院将成立,掌理与智慧财产相关的民、刑事及行政诉讼案件,可望改善智慧财产诉讼案件审理程序冗长的现状。另一方面,将针对特定专业案件建立专家参审制度。为弥补法官法律以外专业知识的不足,司法院已拟订《专家参审试行草案》,未来将遴选具有专业知识的人为参审官,由法官与参审官组成事实审法院,共同审理医疗纠纷、公害、智慧财产等特定类型的民事、刑事、行政诉讼的案件。参审官为荣誉职,在审判上与法官有相同的权利义务。
注 释：
（1）本文系作者应台湾东吴大学的邀请和中华发展基金管理委员会的资助,于2007年3月至5月赴台访学
期间在司法院、立法院、各级法院、各级检察署等部门实地考察,与法学学者和各级司法官探讨交流,收集台湾地区本土相关资料的基础上成文,并承蒙司法院前任大法官孙森焱先生拨冗斧正,谨致以诚挚的谢意。
（2）参见展恒举：《中国近代法制史》,台湾商务印书馆1973年版,第219一220页。
（3）参见吕丁旺：《法院组织法》（第3版）,作者2000年自版,台湾三民书局总经稍,第97页。
（4）参见林子仪：“ 法学教育与司法改革”,载《司法的重塑—民间司法改革研讨会论文集》,澄社、民间司法改革基金会主编,台湾桂冠图书股份有限公司2000年版，第133页。
（5）参见台湾司法院《司法改革具体新措施》1999年版,第2一3页,台湾法务部《检察改革白皮书》前言及结语,1999年编印。
（6）参见郑正忠：《两岸司法制度之比较与评析》,台湾五南图书出版公司1999年版,第56一57页。
（7）林洋港口述、黄莫华执笔《我心如秤—阿港伯在司法院的日子》,台湾新新闻文化事业股份有限公
司1995年版,第50页。
（8）参见翁岳生：《司法正义新作为》,台湾司法院2006年印,第18、22、23页。
（9）《司法改革全貌》（增印第四版）,台湾司法院2004年印,第37、113页。
（10）参见翁岳生：“ 司法院定位与大法官功能”,载《司法改革委员会会议实录上辑》,台湾司法院1996年发行,第3页。
（11）参见黄越宏：《司法七巧板》,台湾月旦出版社股份有限公司1993年版,第143一145页。
（12）吕太郎：“ 司法改革之现状与前瞻”,http://www.rad.gov.tw/learn/learn-2a.php?id=44。