刘玫 杨福荣

香港刑事检控政策及其借鉴意义香港的刑事检控政策源于英国，在刑事检控制度中采取起诉便宜主义，强调检控官的自由裁量权，是香港刑事检控政策的重要特征，对我国内地起诉制度的完善也具有较大的借鉴意义。

一、香港刑事检控政策(1)

(以下关于香港刑事检控政策部分均参考刘玫著《香港与内地刑事诉讼制度比较研究》123-126页，中国政法大学出版社，2001年6月。)

（一）香港刑事检控政策概述

在香港，并没有专门负责检控刑事犯罪的机关。香港实行多元化的刑事案件检控制度，大多数刑事案件由律政署负责检控，此外，警务部门和廉政公署也有一部分刑事案件的检控权。

香港《刑事诉讼程序条例》第15（1）条规定：“在任何案件中，如律政司认为并无公众利益而需要他介入，则他不一定要检控案中被告人。”这一条充分表明，律政司对是否检控有充分的自由裁量权。一般来讲，律政司对于刑事案件检控应遵循以下原则：

1必须有充分的证据以证明刑事罪行的所有要素。特别需要有证明心理状态或者意图的证据，一般而言，只有表面证据不足以支持提出检控。检控的案件必须有能够达到定罪的合理机会。如果就证据薄弱或者胜诉、败诉机会各一半的案件提出检控，被认为不符合公众利益，而且耗费资源。

2检控官在确信证据本身足以支持提出法律程序后，继而必须考虑是否因公众利益而须提出检控。在检控原则中，公众利益也是极为重要的考虑因素。律政司在决定是否应授权进行检控时，有责任了解所有有关事实，包括检控（不论成败）会对公众道德以及秩序造成的影响，也要了解足以影响政策的任何其他因素。其中包括：罪行严重到什么程度；罪行有什么影响；有什么可以减轻罪行的情况；犯罪嫌疑人态度如何；提出刑事检控对其他人会有什么影响；如果裁判有罪，法庭会如何严肃看待该罪行，以及与罪行的严重性或者与法庭可能判处的刑罚相比，检控的后果是否不成比例等等。

关于检控是否符合公众利益，假如案件为下列任何一类，则须视个案的特殊情况而定：

其一，可能判处象征式的刑罚。如果某罪行的情况并不特别严重，而法庭有相当可能只会判处象征式的刑罚，则检控官应慎重考虑是否有其他处理方法。

其二，经历长时间后才能审理。一般来讲，如果该最后一项罪行的发生时间与大概的审讯日期相距!年或者更长的时间，则检控官不应轻易提出检控。除非虽然经历较长时间之后才能审理，但法庭相当可能会判处颇为长期的监禁。

其三，青年人、老年人及体弱的人。由于定罪的烙印可能对青年人的前途造成不可弥补的损害，因此，检控官应慎重考虑是否可以以警诫的方式处理青年人案件。犯罪者越是年老或者体弱，检控官就越不应倾向于提出检控，除非该犯罪很有可能再犯或者该罪行十分严重以至于不容忽视。

其四，精神紊乱的人。凡是有证据证明被告人或者正在接受调查的人在犯案时精神紊乱，则检控官所需要遵循的原则是：不适宜在这种情况下提出检控，除非有更广泛的公众利益作为更重要的考虑因素。

最后，边缘被告人。如果某项指控牵涉若干名被告人，一般来说，检控官应注意确保提交法庭审理的案件的核心问题只应针对那些与该案件核心问题有关的人，只对他们继续提起法律程序。如果起诉那些只在该犯罪边缘以及其罪行比起主犯来说属于轻微的被告人，将会导致更长的延误和额外的费用，或者不必要的导致案件的要点被遮盖时，检控官会慎重考虑此点。

另外，在香港，检控官在选择控罪时，还应当遵循以下检控常规：应当尽量减少控罪的数目，提出的控罪应当足以反映被告人有关行为的严重性，而且通常应当是证据所揭露的最为严重者。在案件中，证据所揭露的罪行属于触犯多条不同的法律的罪行，控罪必须小心地选择一项或者多项。同时，对少年人进行刑事检控时，应考虑香港《刑事诉讼程序条例》第109条（A）的规定，该条规定限制判决16岁至21岁的人监禁。此外，香港还有刑事检控豁免政策。指刑事检控部门的首长在适当的情况下，会授权向协助执法机构侦查或者控制刑事活动而有可能在这个过程中参与刑事罪行的人，提供或者豁免受刑事检控的权利。一般来说，豁免只会发生在下列情况下：首先，调查中的刑事活动属于严重类别，或者属于对香港的治安或者公共安全构成重大威胁的类别；其次，传统的侦查或者控制方法不大可能有效。

（二）香港刑事检控程序的特点

通过以上简述，我们可以看出，香港在刑事检控政策上基本上奉行起诉便宜主义，并具有以下几个特点：

第一，香港刑事检控官具有较为广泛的自由裁量权。在香港，刑事案件检控与否完全由律政司决定。律政司对刑事案件是否检控有酌情决定权。它包括两项内容：首先，在诉与不诉上可以自由裁量；另外，在决定检控时，检控官可以减少控罪数目，可以考虑不检控边缘被告人。

第二，香港刑事检控官更多地考虑公共资源的合理利用。香港的检控官在考虑是否提出检控时，不仅要考虑罪行的严重程度，而且还要考虑对该罪行检控是否会造成无意义的社会资源的浪费。这主要是因为香港秉承的是英美法系当事人主义的构造模式。在这种模式下，检控官和被告人处于平等的地位，检控官的检控并不必然导致被告人被判有罪，检控官所承担的败诉风险与被告人是一样的。而检控官在某种意义上又是公众利益的代表，所支配的是公众资源，在这种情况下，如果检控官不作仔细的裁量，盲目提起诉讼，势必导致败诉的风险增大，也会导致公共资源的浪费。

第三，香港刑事检控政策具有更大灵活性，其突出表现就是刑事检控的豁免。对少年人的刑事检控政策以及对老年人的灵活处理体现了这一特点。

二、内地的刑事起诉政策

内地不采用刑事检控一词，而用“起诉”代之。刑事起诉分公诉和自诉两种，我国实行以公诉为主、自诉为辅的方式。这里主要讨论刑事公诉问题。

刑事公诉采取的是以起诉法定主义为主，起诉便宜主义为辅的公诉原则。根据刑事诉讼法第一百四十一条的规定：”人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉。”同时第一百四十条第四款和第一百四十二条第二款又分别规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。”“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”由此可见，我国的刑事公诉，总体上是要求对符合起诉条件的必须起诉，但是，检察官也有一定的裁量权，亦即对于证据不足以及对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。

再进一步分析下去，我们可以发现在刑事公诉中，检察官的自由裁量权可以说是相当的小。第一百四十条尽管在条文上采用了“可以不起诉”的表述，但细究之，这里的“可以”并没给检察官选择裁量的余地。对于补充侦查的案件，人民检察院认为证据不足，不符合起诉条件，人民检察院是当然而且必然作出不起诉决定，因为起诉的条件之一就是证据确实充分。再看第一百四十二条第二款，对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。依据刑法第三十七条规定，“不需要判处刑罚”的判断依据是“犯罪情节轻微”，尽管并非“犯罪情节轻微”的案件一定都“不需要判处刑罚”，但可以看出刑法对“犯罪情节轻微”的定位已经非常之低。将“犯罪情节轻微”作为“不需要判处刑罚”和“免除刑罚”的共同条件，事实上将我国检察机关的不起诉裁量权限定在了极小的范围之内。

三、借鉴香港刑事检控政策，进一步加大检察机关的自由裁量权起诉法定主义和起诉便宜主义是两大并行的检控政策，二者各有利弊，但起诉便宜主义同起诉法定主义相比，仍然有它独特的优势，这主要表现在：第一，起诉便宜主义更符合诉讼经济的要求。起诉便宜主义赋予检察官更大的自由裁量权，使检察官可以根据案件的不同情况酌情作出起诉或不起诉决定，可以较好地防止公共资源的浪费；第二，从刑事政策角度考虑，起诉便宜主义可以使没有起诉价值或者不需要判刑的人尽快从刑事程序中解脱出来，避免了因大量适用自由刑所带来的交叉感染，使被不起诉人得以正常生活和工作，为其改恶从善、悔过自新创造条件，有利于社会秩序的长久稳定。(2)内地有着13亿人口，公共资源有限，检察资源也有限，所以借鉴香港刑事检控政策中起诉便宜主义的合理部分，进一步扩大检察机关的起诉裁量权，已经成为一项极为紧迫的任务。笔者认为，至少可以从以下几个方面充实检察官的起诉裁量权：

首先，应将诉讼中是否造成资源浪费纳入检察官自由裁量的范围。刑事诉讼作为一种社会活动，检察官作为国家和人民利益的代表，在运用诉讼资源时，必须作慎重的考虑。在香港刑事诉讼规则中，是否会造成公共资源的浪费是检察官必须考虑的因素。例如，如果该罪行的情况并不特别严重而法庭有相当可能只会判处象征式刑罚，则检察官应慎重考虑是否有其他处理方法。内地在确立此项制度时，可充分考虑刑法中对犯罪的刑罚的规定，对于一些适用轻微的刑罚而且主观恶性不大的案件，可由检察官自由裁量是否起诉，以节约更多的资源去处理一些严重侵害公众利益的犯罪。

其次，将可能被起诉的人的状况纳入检察官自由裁量的范围。这里主要指未成年人的问题。由于我国没有设立专门的青少年法庭，未成年人犯罪所经历的程序与普通被告人一样。而未成年人处于成长发育阶段，身体和心智发育尚未成熟，可塑性大，如果按普通程序提起诉讼，可能会给其心灵留下定罪的烙印。香港刑事检控政策中要求检控官应慎重考虑是否可以以警诫的方式处理青年人的案件，在决定公共利益是否足以作为检控少年人的理由时，应当考虑以下因素：所指控罪行的严重性；少年人的年龄、表面成熟程度以及心智状况；除刑事检控以外的其他可能选择等等。(3)内地可借鉴这一做法，给检察官以对未成年人犯罪案件上的起诉裁量权，综合各方面考虑是否提起诉讼。还有一个值得注意的问题是，我国正在进入老年化社会，老年人犯罪的问题也日益突出，对一些高龄体弱的人，提起诉讼是否有社会意义（老年人再犯罪可能性一般较小），也应划入检察官自由裁量的范围。

最后，还可借鉴香港刑事检控豁免的政策，扩大检察官的自由裁量权。随着社会的发展，有组织犯罪的问题越来越突出，在某种条件下，允许检控官向涉嫌犯有或者被指控犯有某种罪行的人给予完全豁免权或者部分豁免权，条件是他们承诺为控诉方作出真实和确定的证供。这样做一方面有利于犯罪嫌疑人的改过自新，符合我国“坦白从宽”的刑事政策；另一方面也有利于迅速结案，使有限的司法资源能够集中在主要的犯罪事实和犯罪嫌疑人身上。当然，这种检控豁免必须有严格的限制。根据香港刑事检控政策要求，一般来说，豁免权只会发生在下列情况下：首先，调查中的刑事活动属于严重类别，或者属于对香港的治安或者公众安全构成重大威胁的类别；其次，传统的侦查或者控制方法不大可能有效。我们在借鉴这一制度时，应该建立一些相应的配套制度。例如，检控豁免权的授予权应归属于检察委员会，检控豁免权应用书面的形式等等。

香港刑事检控政策中的某些起诉便宜主义原则对解决我国检察机关自由裁量权过小的现状有相当的借鉴意义，确立并且保证检察机关的起诉裁量权是符合我国国情的，也是我国司法体制同国际接轨的重要一步。

参考文献

1张穹.人民检察院刑事诉讼理论与实务[M]北京.法律出版社1997 . 276

2宋英辉，吴宏耀.刑事审判前程序研究[M]北京：中国政法大学出版社，2002 , 50

3刘玫.香港与内地刑事诉讼制度比较研究[M]北京.中国政法大学出版社2001,131

来源：人民检察2003年12月

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