作者：高智华（中国人民公安大学法律系副教授）

文章来源：《中国人民公安大学学报》(社会科学版) 2009年第1期

 摘 要：区域刑事司法协助是同一国家内不同法域的刑事司法机关，为共同打击刑事犯罪而进行的协作或相互提供的便利。香港和澳门的回归，使得不同法律体制的地区间的刑事司法协助被日益重视和研究，而三地间警务工作的配合与协调是区域刑事司法协助能否顺利进行的关键。区域刑事司法协助中的警务合作，应该在总结现存机制的基础上，同时借鉴其他国家和地区司法协助的经验与做法，探讨合适的模式，从宏观层面确立警务合作的原则与协调机构，从微观层面探讨警务合作的具体措施的可操作性,通过日益密切的警务合作，促进三地法律制度的衔接和刑事司法合作的常态化。

 关键词： 区域刑事司法协助；警务合作模式；警务合作路径；区域协查

 “一国两制”在香港和澳门的成功实践，树立了国际法上国家恢复行使主权、和平收复失地的范例。具有高度立法、司法、行政权的香港和澳门特别行政区，实施着不同于中国内陆地区的法律制度，这就意味着在我国的主权范围内出现了三个相互独立的法律区域———香港法域、澳门法域和中国内陆的社会主义法域，台湾一旦统一，还将形成四个法域并存的法律格局。从2003年内地与香港、澳门更紧密经贸关系安排的签订、实施，到粤港联席会议新的合作架构和长远合作方针的确定，乃至泛珠三角概念的提出，标志着内地与香港、澳门区域经济整合进入了新的快速发展的阶段。但一个必须正视的现实是，为这种经济一体化发展提供司法保障的区际司法协助的合作却相当滞后，特别是刑事司法协助、三地警方共同打击刑事犯罪方面更有待于进一步增强。因此，我们有必要深入研究各法域之间的区际刑事司法协助问题，探索三地警务合作的手段和方式，积极拓展警务合作的渠道，构建区域警务合作法律制度的基本框架，及时、准确地制裁和打击跨区域犯罪，维护社会安定。

 一、区域刑事司法协助中警务合作的含义与特点

 司法协助是不同法制区域间开展司法合作、解决互涉法律问题的最基本形式。从司法协助的主体看，它包括主权国家之间的国际司法协助、一个主权国家内不同法域的司法协助两种。从司法协助的内容看，包括刑事司法协助与民商事司法协助。因此，一个主权国家内不同法域的司法协助，既有区域民商事司法协助，也有区域刑事司法协助。区域刑事司法协助是指在一个主权国家内部、不同法域之间就刑事诉讼文书的送达、证据的调查与取证、逃犯的移交、刑事诉讼的移送管辖、判决的承认和执行等各类刑事司法事务，相互提供便利、相互合作的活动。其中，证据的调查与取证、逃犯的移交、刑事诉讼的移送管辖等均属于警务活动的范畴，可以说，警务方面的有效合作是区域刑事司法合作能否成功的关键。

区域警务合作是指不同法域的警察机构之间为了打击跨区域犯罪而进行的相互协助与合作的一切活动。随着内地与港澳经济联系的日益紧密和相互依存关系的增强，跨区域犯罪(诸如有组织犯罪、恐怖犯罪、洗钱犯罪、毒品犯罪、走私、贩运人口、计算机犯罪等)日益增多并呈现一些新特点。对此，只有通过三地警方的密切协调与合作，在区域间建立起广泛而有效的制度性联系，并在这种制度框架内采取各种措施进行警务合作，才能进行有效的打击和控制。我国的区域警务合作不同于国际警务合作，有着以下独有的特点：

第一，是一个主权国家内部不同法域之间的警务合作。之所以强调“一国”，是指内地、香港和澳门彼此之间在警务方面的合作是一国的内部事务，没有任何国际属性。因此，在涉及具体的合作事宜时，三地均应以维护中央依法享有的权力，维护国家主权、统一、安全为前提。

 第二，是“两制”下的警务合作。所谓“两制”，就是在三地间存在着两种不同的社会制度。在“两制”之下，香港、澳门特别行政区保留自己原有的法律制度和司法体系基本不变，享有立法权、独立的司法权和终审权，这种与内地互不相同的独立法域的存在，是产生三地间法律及管辖权冲突的前提，警务合作也就成为必然。

 第三，区域警务合作的法律基础是特别行政区的基本法。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第95条规定：香港特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助。《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第93条也规定：澳门特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助。很显然，两个特别行政区的基本法的这些规定是对我国区域司法协助总体架构的设定，具体合作事宜由当事方“通过协商”依法解决。因此，香港、澳门与内地开展区域刑事司法协助包括警务合作的范围、方式，双方签订什么样的规范性文件，是特别行政区在高度自治下独立行使司法权的一种自由选择，内地和其他法制区域必须予以充分尊重。同样，特别行政区也必须尊重内地的法律制度和司法机关的权力。

 第四，区域警务合作的主体具有平等的法律地位。根据我国宪法和特区基本法的规定，内地、香港和澳门都可以保留原有的司法制度和警察体制,而且彼此之间既没有行政上的隶属关系，也没有业务上的指导关系。因此，参与警务合作的主体都是独立的，彼此的法律地位是平等的，任何法域都不得通过行政命令或司法指令的方式来要求其他法域就司法事务作出或不作出某种行为。三地的警务合作是建立在平等互利的基础之上，以权利义务均衡负担为条件，以国家利益和地区利益相一致为原则。

 二、区域刑事司法协助中警务合作的范围

 警务合作是区域刑事司法协助中的主要环节,三地的警察机构必须明确和统一警务合作的具体范围，才能展开行动并顺利实施。参照我国与其他国家国际刑事司法协助条约的规定及三地间警务合作的实践，区域刑事司法协助中的警务合作主要包括以下范围：

 (一)犯罪情报信息的收集、交流与合作

 犯罪情报信息是对三地犯罪情况的全方位记录，可以从中分析出各种犯罪的成因、特点，犯罪活动的规律以及发展趋势；可以掌握有关犯罪活动的情况，如跨区域犯罪的策划、准备、实施过程,犯罪手段、工具和技能的运用，有组织犯罪的基本情况，以及犯罪对象的有关资料等。三地的警察机构如能将协同收集到的上述信息及时互相通报，将有助于警察机构针对具体情况拟定切实可行的防范措施并采取联合行动打击犯罪活动。

 (二)刑事诉讼中的侦查合作

 刑事诉讼中的侦查，是法律授权的有权机关为查明案情、收集证据、查获犯罪嫌疑人，依照法定程序进行的专门调查和采取强制性措施的活动。在我国内地，警察机关是享有侦查权的主要机构，其在刑事诉讼阶段的侦查行为通常包括讯问犯罪嫌疑人，询问证人，询问被害人，勘验、检查，搜查,扣押书证、物证，鉴定等。因此，刑事诉讼中的侦查合作，应当包括以下几方面：

 1调查取证。调查取证合作的具体内容包括协助查找和辨认有关人员，代为询问当事人、证人和鉴定人，调查取证和获取有关人员证词，获取和提供鉴定人鉴定，代为进行专家鉴定和现场司法勘验，调取其他与诉讼有关的证据。

 2移交物证、书证和视听资料。提供有关司法记录和交换法律资料，提供犯罪记录和法庭记录，通报刑事诉讼结果。

 3协助通知证人或鉴定人出庭作证。

 证人或鉴定人的作用在刑事审判中具有决定性意义，因此，安排证人和鉴定人出庭作证，准许或协助包括在押人员在内的有关人员赴请求方作证或协助调查取证，是警务合作的重要一环。该协助应解决请求出庭作证的条件，作证形式，证人或鉴定人进出不同区域通行证的办理、交通费用及其它费用，证人或鉴定人的责任等有关问题。

 4协助搜查、扣押书证、物证与赃款赃物。搜查是发现证据的重要手段，书证、物证与赃款赃物都是刑事犯罪的重要证据，协助搜查、扣押书证、物证与赃款赃物有助于审判的进行及确认犯罪，同时也为弥补受害人的损失提供保证。

 (三)移交犯罪嫌疑人，协助执行强制措施

 我国三地间的区域刑事司法协助是一个主权国家之下的内部事务，不存在“引渡”问题，但存在遣返或移交犯罪嫌疑人的问题。因此，若区域间就犯罪嫌疑人的遣返或移交提出请求，被请求方经审查确认符合遣返或移交的条件后，应当对犯罪嫌疑人采取适当的强制措施，并按彼此商定的移交方式和时间执行。

 (四)送达刑事司法文书。

 刑事司法文书送达是诉讼程序中的一个重要环节，也是司法协助的一个重要环节。尽管刑事司法文书的送达可以有多种途径，如公告送达、邮寄送达、委托送达等，这些方式一定程度上解决了一些问题，但也存在明显的缺陷，如有时无法证实当事人是否已经收到异地的诉讼文书，有的甚至已收到诉讼文书，但却置之不理。而三地如果建立了制度化的警务合作机制，就可以直接通过彼此之间的警察机构直接送达刑事司法文书，其好处在于可以省略中间环节，既便捷又提高了效率，具有高效性。有些文书涉及当事人的个人隐私或涉及预防与惩治犯罪的信息，通过警察机构的送达一般不易泄密,较为可靠，具有安全性。送达刑事司法文书的协助主要应解决需协助送达刑事诉讼文书的种类、程序方式和回执的回复等。

 (五)协助赃款赃物的追缴和移交

 在区域刑事司法协助中所涉及到的被发现的赃款赃物，仅仅实行冻结或扣押是不够的，重要的是应当能够将被证明属于犯罪所得的钱财从犯罪嫌疑人、被告人或者其他持有人那里加以剥夺，使犯罪嫌疑人、被告人或者其他持有人彻底丧失对有关钱财在形式上或者在事实上仍享有的权利，并且将财务的支配权和所有权移交给请求协助方。赃款赃物的追缴和移交涉及的问题非常复杂，既需要侦查机关的充分举证，也需要相关金融机构的配合，但只要依法确认属于赃款赃物的范畴，三地应积极配合，按确立的机制予以追缴和移交。

 (六)协助移交被判刑人和遣返刑满释放者

 移交被判刑人和遣返刑满释放者，是现代刑罚人道主义的产物，目的是为更好地改造罪犯，达到预防犯罪的目的。我国三地间移交被判刑人是指在不同法域中，将由一法域判处刑罚的罪犯移送至其原法域居留地服刑的司法协助活动；遣返刑满释放者则是对在本区域并无居留资格但已服完刑期的罪犯移送至其原有居留地的活动。无论是移交或遣返，都需要三地警察机构的协调与合作，对于预防和惩处犯罪也具有实际意义。

 三、区域刑事司法协助中警务合作的模式选择

 目前我国与有关国家警务合作的模式主要是通过国家间的双边警务合作条约、双边刑事司法协助条约、双边引渡条约或参加普遍性国际组织如国际刑警组织等方式。但我国区域刑事司法协助中警务合作是“一国两制”下三地警方就刑事诉讼中涉警问题的协调与合作，与国际警务合作有着不同的特点,因此，区域刑事司法协助中警务合作模式的选择,不能照搬现存的国家间警务协助模式。

 有学者认为，我国区域刑事司法协助的模式无非有二，一是“中央立法模式”，即由中央立法机关制定统一的法律协调本国内部不同法域之间的区际司法协助问题；二是“借助国际公约模式”，即不同法域可借助在各法域有效的涉及司法协助的国际公约，进行区际间的司法协助。“中央立法模式”当然是最理想、最有效的方式，但显然与特别行政区基本法的规定相悖，难以得到特别行政区的认同；“借助国际公约模式”是利用三地均已认可并适用的国际公约，且不说这类公约寥寥可数,而且“借助公约”改变了区域刑事司法协助的属性，不符合国家主权的统一性。

 从香港、澳门回归至今，三地的法律机构和专家学者就没有停止过有关三地如何进行司法协助的探讨，在民事方面也取得了一定的成就，1998年①、1999年②、2001年③、2006年④、2007年⑤最高人民法院与香港、澳门特别行政区政府在平等协商、充分交流、相互尊重、增进互信，坚持求同存异、循序渐进、由易到难、稳步推进，勇于创新、务求实效，借鉴国际上成功经验的原则上就民商事司法文书的送达、调取证据、相互执行仲裁裁决、相互认可和执行民商事判决等内容达成了一致的安排，民商事的司法协助取得了重大进展。可以说这是三地警务合作可资借鉴的模本，但如果全盘照搬又不切合实际。三地间区域刑事司法协助中的警务合作如何开展，确实是一个复杂的问题。三地的警察体制存在差异，内地警察机构享有行政执法与刑事司法两大职能，是最主要的侦查机关，担负着刑事诉讼中绝大多数案件的侦查工作，实行的是统一领导，分级管理，条块结合，以块为主的管理体制；香港的警察机构是体制相对独立、实施统一领导的纪律部队，也是香港一支准军事性质的武装力量，其中央机构是警务处，警务处长是最高领导并向行政长官负责，职能是打击犯罪、紧急救助、维护治安。澳门警务架构与香港不同，分为治安警察和司法警察。治安警察局以预防、调查及扑灭罪行、确保公共秩序及社会安宁为目标；司法警察局是“预防及调查犯罪，协助司法当局”的刑事侦查部门，隶属澳门特别行政区保安司，但在刑事调查工作中接受检察院领导。因此，建立一个能有效地协调不同体制与职能机构顺利协作的体制或模式就成为三地刑事司法协助顺利进行的关键。

 根据三地的实际情况以及警察工作的专有性和复杂性，三地警务合作的最佳模式应该是“部门协作模式”，即由内地公安部与香港特别行政区警务处、澳门特别行政区保安司在广泛深入磋商的基础上就警务合作的范围、程序、条件、费用、限制、协助遣返、合作的生效与终止等问题作出原则性的安排，涉及的具体问题则在“安排”规定的“框架”内由具体执行机构加以协商。之所以采用“部门协作模式”，由内地与港澳最高主管当局为主体对三地的警务合作进行原则安排，目的是集中管理，统一和平衡提请警务合作的标准，保证重点，杜绝重复、混乱现象；而具体执行机构就具体案件的协商则是考虑案件的特殊性以及具体警务的复杂性，将原则性与灵活性相结合，针对三地法域差异较大的实际，以便警务合作的顺利进行。当然，有关警务合作的安排应该以如下原则为指导：

 第一，“一国两制”原则。“一国两制”是统揽区域警务合作的指导思想，因此，不论“安排”的设计或执行，都不能脱离这一基本原则。

 第二，平等协商、直接合作原则。所谓平等是指“一国两制”下的不同法域间各自独立，地位平等、互不替代、互不从属，遇有意见分歧时，应通过协商消除歧见，取得共识加以解决，而不是将自己的意志强加于他人。所谓直接合作，即三地间应尊重彼此的社会和法律制度，建立相互尊重和积极合作的机制，在个案的具体协助中由警务机关直接合作，不需要经过任何中介或其它的政府机构，减少非“警务行为”，通过切实、直接而有效的警务互助行动来增进相互间的共识和信任，逐步实现区域警务协助活动的常态化。

 第三，注重程序和程序合作原则。在三地实体法差异较大、短期内又无法改变的情况下，避开实体争议，更加注重程序和程序合作。当然，三法域在刑事诉讼程序上也存在诸多的不同，因此，在涉及具体案件的程序方面诸如诉讼时效、证据的法定种类以及获取证据的合法方式等，应尊重和适用各自的程序；同时，对于警务合作的一些程序上的要求，应尽量加强沟通与协调，被请求方在接受请求方的警务协助请求后，只着重进行程序性审查，只要请求事项符合请求方的实体法和程序法就应当提供警务协助。

 第四，及时有效原则。刑事诉讼是司法机关为查明犯罪事实所进行的侦查、起诉和审判活动，目的是追究犯罪人的刑事责任，打击和惩治犯罪，维护社会稳定。警察机关的侦查活动是追究犯罪的首要环节，只有及时高效才能有效地制止犯罪。而实践中往往有些犯罪分子利用三地的地缘和法域流窜作案、逃避打击，或者是某些社会黑恶势力密谋策划、突击实施、迅速逃匿，对此，警察机关的侦查活动必须采取快速反应、以快制快的策略，用最简捷的联络手段和最快速的协助方式来控制嫌疑人及其赃款赃物。因此，三地间必须简便高效地处理警务合作问题，贯彻及时有效原则，使犯罪分子不能规避法律、逍遥法外。

 四、区域刑事司法协助中警务合作的基本路径

 基本路径是达至目标的具体方法，没有具体的实施措施，“原则安排”就无法实现。三地警务中央机关就区域警务合作协议达成原则安排后，还需要从宏观和微观层面上设定具体的路径，才能保证区域警务合作的顺利进行，因此，三地区域刑事司法协助中警务合作应按以下基本路径进行：

 (一)成立会商委员会

 在宏观的层面上，成立区域会商委员会，会商委员会人员由区域核心警务职能部门行政长官组成，任务是通过每年的会晤具体安排有关的警务合作，商讨解决有关问题，制定相应的规则和规章,确保本区域的警察机构依区域“安排”和自身职责互相协助，以预防和调查犯罪。会商委员会是区域警务合作行政长官级的协调机构。

 (二)设立区域警务合作联络机关

区域警务合作联络机关负责各区域警务合作的具体事宜，诸如对外发出或接收警务合作请求，跟进和协调执行请求警务合作情况，向相关区域和会商委员会决策机构通报警务合作的进展等。

 (三)建立区域犯罪情报信息网络中心，有效地搜集、传递和分析情报。区域犯罪情报信息的交流是区域警务合作的重要路径。各区域应该利用日益发达的网络技术和手段，遵照区域“安排”的规定和程序组建域内机构以便收集各种有关犯罪信息，及时将有关信息进行电脑分析和处理，并确保区域间能够全天候无障碍地进行传递、交换犯罪情报，同时建立各种资料库备查。当然，有关存储资料的访问权和搜索权具有特定性和排他性，各区域应严格保障犯罪情报信息网络中心使用权的正当性与保密性，使用者只能查找为执行任务所需的数据。

 (四)建立刑事案件的区域协查机制

 区域协查是侦查机关为侦破案件，查证犯罪事实，揭露犯罪，打击犯罪分子而采取的合作措施。在三地间建立统一的联合调查机构，促进信息交流和执法合作，提高打击犯罪的效率，包括案件的调查，证据的收集、扣押和保全，证人、鉴定人的保护及出庭作证的安排等。区域之间还应就委托调查取证的一般时限、取证情况汇报、证据移交、鉴定的运作及程序等具体事项作出规定。

 (五)建立刑事司法文书异地委托送达、执行机制

 对区域内需异地送达的刑事司法文书，可协商采取委托转送，并规定相应的送达时效和协助责任。对刑事司法文书的执行，可协商委托异地警察机关代为执行，如查封、扣押财产，异地执行司法拘留；或者是提供协助，如协助维持执行现场秩序、提供交通工具和警用装备等。通过建立相应的协助机制，促进区域内警务机关积极协作，形成合力，改变“跨区域执行难”的状况，形成“异地执行公务、当地警察机关支援”的局面，以提高执行效率，遏制跨区域转移财产、跨区域逃避执行的现象。

 (六)规范三地警务合作的程序

 警务合作应当按一定的程序进行，一般经过提出委托、审查委托、接受委托和执行委托这四个具体的步骤。提出委托是启动警务合作的第一个步骤，是请求方请求警务合作的意思表示；审查委托是被请求方根据委托方的请求进行的是否提供协助的过程；接受委托则是被请求方经审查后确认符合协助条件作出接受并答复请求方的行为；而执行委托是被请求方对请求方的警务合作请求予以具体实现的过程。这些警务合作的具体程序应当规范化,即三地应共同明确规定委托请求书的形式、具体内容，以及提出委托必须提交的文件、资料等。审查委托一般包括实质审查和形式审查，由于三地是一个主权之下的警务，因此，在实质审查方面应当予以简化，诸如双重归罪、罪刑特定等方面不应严格要求，主要着重审查形式要件，这也符合及时高效原则。简而言之，三地警务合作程序上的规范化,才能使警务合作快速顺利地运行。

 港澳的回归、三地经济联系的进一步紧密以及犯罪区域化的存在是进行区域刑事司法协助的客观条件。构建特别行政区与内地的刑事司法协助体系，特别是警察机关的积极合作，避开区域政治、经济、法律制度差异所带来的障碍，共同采取有力措施预防和惩治犯罪，才能在最大限度内遏制犯罪，保障社会的稳定与经济的发展。港澳回归后,三地警方联手侦破了不少跨区域犯罪案件，如张子强、李育辉、谢文广等案件，三地警务合作有了良好的开端，但遗憾的是这些合作都仅仅是通过个案协助、高层协调、行政默契的合作方法来处理，这一途径周期长、投入大、效率底，难以及时有效地对付当今各种形式的新型犯罪和犯罪组织。可喜的是，三地警方对此已有相当的共识，2000年8月开始举办粤港澳三地警方刑侦主管定期会议，2001年10月开始建立了粤港澳三地刑侦对口部门直接联络机制，在情报交流、人员互访、刑事技术交流与互助、联合指挥侦办涉及两地的刑事案件等方面的合作进一步加强，为内地与港澳警方的全面合作打下了良好的基础，也为三地警务合作模式的选择及合作的具体路径进行了实践性探索，相信在不远的将来一定能在互相尊重、求同存异的基础上达成警务合作的安排或协议，构建三地警察机关的协调运作机制，实现区域刑事司法合作的常态化。

 注释：

 ①1998年12月30日最高人民法院审判委员会第1038次会议通过并于1999年3月30日起施行的《最高人民法院关于内地与香港特别行政区法院相互委托送达民商事司法文书的安排》

 ②1999年6月18日最高人民法院审判委员会第1069次会议通过并于2000年2月1日起施行的《最高人民法院关于内地与香港特别行政区相互执行仲裁裁决的安排》

 ③2001年8月7日最高人民法院审判委员会第1186次会议通过并自2001年9月15日起施行的《关于内地与澳门特别行政区法院就民商事案件相互委托送达司法文书和调取证据的安排》

 ④2006年2月13日由最高人民法院审判委员会第1378次会议通过并于2006年4月1日起生效的《内地与澳门特别行政区关于相互认可和执行民商事判决的安排》；2006年6月12日最高人民法院审判委员会第1390次会议通过并于2008年8月1日起施行的《最高人民法院关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决的安排》

 ⑤2007年9月17日最高人民法院审判委员会第1437次会议通过并于2008年1月1日起实施《关于内地与澳门特别行政区相互认可和执行仲裁裁决的安排》