检察权监督制约机制的域外考察
陈瑞华,汪贻飞
“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的经验,有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。[1]因此,为防止权力的滥用,必须对权力进行必要的限制和制约。刑事诉讼是国家专门机关依照法律的程序,解决被追诉者刑事责任的活动,在这一活动之中,检察机关掌握着国家赋予的庞大权力,而这些权力仍然是由具体的个人实施,因此刑事诉讼中检察权客观上存在被滥用的危险,基于此,对检察权进行必要的监督和制约殊为重要。如何对检察权进行有效监督和制约一直是我国刑事诉讼法学者研究、司法实务界人士关注的重要问题,但是如果研究视角局限于国内司法实践,则有可能出现“不识庐山真面目,只缘身在此山中”的窘境,基于此,我们有必要放眼世界,从世界上其它法治发达国家的成功经验中汲取灵感,同时也开放我们的视野、拓展我们的研究思路,为完善我国检察权的监督制约机制提供有益的借鉴。
纵观世界各主要国家司法实践,对检察权的制约主要有两种渠道:一是外部力量的监督、制约;二是内部力量的监督、制约。外部制约主要包括被害人对检察权的制约,被告人—法院对检察权的制约以及社会公众对检察权的制约;而内部制约则主要来源于检察组织体制上的一体化。
一、检察权的被害人制约模式
(一)德国强制起诉制度
在德国,对于检察机关的不起诉决定不服的,被害人有权启动强制起诉程序进行制约。强制起诉的要旨在于,在检察官决定中止诉讼的情况下,赋予被害人将检察官的决定提交给中立的法院进行审查的权利,以限制检察官的起诉裁量权。德国强制起诉程序的设置“体现了德国检察院的活动应当被置于公民控制之下的思想”。[2]
根据《德国刑事诉讼法》第171条至第177条规定,检察机关不支持要求提起公诉的申请时或者侦查终结后决定停止程序时,应当通知告诉人,同时阐明理由,并告知相关权利。如果告诉人同时又是被害人时,对检察机关不起诉决定不服,有权在接到通知后两周内向该检察机关的上级官员抗告,被害人不服检察院上级官员的拒绝裁定时,告诉人可以在通知后一个月内向州高级法院申请裁判。要求法院裁判的申请书必须写明认为应当提起公诉的事实,提出证据,且该申请书必须有一名律师签名。在州高等法院收到被害人申请后,依法院要求,检察院应当向法院移送迄今为止由它掌握的案件材料、证据;为了准备裁判,法院可以命令调查并且嘱托一名受托或者受命法官进行调查;必要时,他们还可以将强制起诉程序的提起和进展情况通知犯罪嫌疑人,要求其在规定期限内答辩。州高等法院对被害人申请进行审查后,认为没有足够的提起公诉理由时,法院则裁定驳回,申请如果被驳回,只能依据新的事实、证据才可以再次提出申请;在听取被指控人陈述后,法院认为被害人申请正当时,则裁定准予提起公诉,并裁定由检察机关负责执行,此时检察机关就必须起诉,并出庭支持公诉。
(二)日本准起诉制度
在日本,被害人对检察机关的不起诉决定不服的,有权启动“准起诉”程序进行制约。准起诉制度的要旨在于:对于侵犯人权的案件,如果检察官作出不起诉处分决定,犯罪控告人等可以把案件直接交法院审判,这是日本起诉独占主义的唯一例外。[3]
根据《日本刑事诉讼法》第260条至第268条规定,对于经告诉、告发或者请求的案件,检察官作出不起诉处分决定后,应当迅速告知被害人,如果被害人提出请求,应当迅速告知其不提起公诉的理由。第262条规定,对于《日本刑法典》第193条至第196条、《破坏活动防止法》第45条等所规定的公务员滥用职权罪提起告诉或者告发的人,如果不服检察官不提起公诉的处分,可以在接到告知通知后7日内,向作出不提起公诉处分的检察官提出请求书,请求该检察官所属检察厅所在地的管辖地方法院将该案件交付法院审判。检察官认为被害人提出的请求有理由时,应当提起公诉;认为没有理由时,可以坚持不起诉,并将请求书、案件及证据送交管辖地方法院。对第262条第1款的请求,应当组成合议庭进行审查,必要时可以使合议庭的组成人员调查事实,或者委托地方法院或者简易法院的法官调查。如果法院认为被害人请求违反法令上的方式或者是在请求权消灭后提出,或者请求没有理由时,应当不受理;如果认为请求有理由时,则裁定将案件交付有管辖权的地方法院审判,此时则视为案件已经提起公诉,由法院指定一名执业律师履行检察官职能,担当公诉。
(三)法国民事原告人制度
法国刑事诉讼中,对检察机关不起诉的制约主要来自于被害人的“民事原告人制度”。该制度指的是“在检察官提起公诉或未提起公诉的情况下,因犯罪受到损害之人参加诉讼或向刑事法院提起民事诉讼并由此发动公诉的制度”[4]。在法国公诉垄断主义的背景下,赋予因犯罪受到损害之人以民事原告人的主体资格,特别是通过提起民事诉讼的方式发动公诉来平衡检察机关公诉权和公民个人权利的做法,对制约检察机关的权力和保护被害人的权利具有重要意义。
《法国刑事诉讼法典》第3条规定:“民事诉讼可以与刑事诉讼同时进行,并由同一管辖法院审判。”第4条规定:“民事诉讼也可以与公诉分别进行。”由此,受到损害的当事人可以选择向民事法院或刑事法院提起民事诉讼。根据法国刑事诉讼法的相关规定,在被害人提出告诉的情况下,预审法官应当将受到损害的当事人的告诉转呈检察官,以便检察官提出(侦查)意见书。如果受害人的告诉看来证据不足,检察官在提出意见书之前,可以要求预审法官听取告诉人提交一切有益于支持其告诉的任何材料。只有就涉及公诉本身的原因、告诉的事实不具备依法提起刑事追诉的条件时,或者即使这些事实得到证明,但不能认定其任何刑事罪名时,检察官才能向预审法官提出不予立案侦查的刑事意见书。在预审法官不予采纳,仍进行侦查的情况下,应以说明理由之裁定作出决定。预审法官一经受理告诉并成为民事当事人发动的案件,即可作为侦查员进行必要的侦查活动。预审活动一经完成,预审法官便将真正开始进行司法裁判工作,以裁定形式作出如下决定:如果案件提出的证据不充分,则没有必要继续对受审查人进行追诉,预审法官作出不起诉的裁定;如果预审法官认为有必要对受审查人进行追诉,则不受检察官意见左右,作出附有理由的裁定决定继续侦查,检察官应继续进行起诉,当然检察官也可对裁定提起上诉。
二、检察权的被告人—法院制约模式
(一)预审制度
在英格兰刑事程序中,预审是指将被指控犯罪的人带到治安法庭,由独任治安法官或法官进行预先查询,以决定是否应将被告人交付审判的活动。在英国,除法律另有明确规定外,凡是按正式起诉程序由刑事法院审理的案件必须先经治安法院预审。1996年《刑事诉讼与侦查法》对原有的预审程序进行了改良,把在预审程序中进行审查的证据全部限制为书面方式,但控辩双方仍然可以就是否应当移送刑事法院审判或撤销案件作出口头陈述。[5]治安法庭在审查之后,必须作出决定:是否有合法证据对被告人开庭审判,如果有证据,应将被告人交法庭审判;如果没有,应将被告人释放。
在美国,一般只有重罪案件才需预审,而且进行预审是被告人的一项权利,被告人可以放弃预审而直接进入审判程序。[6]预审的主要目的是审查控方是否存在支持指控的合理依据,以确定是否交付审判,以此来限制检察权的滥用,防止轻率地将被告人交付审判。美国刑事诉讼中的预审一般在地区法院进行,检察官和被告人均应出庭,辩护律师也可以出庭,证人需要出庭作证,被告人也可以对控方证人进行交叉询问,被告人可以出示证据,但没有义务这样做。主持预审的法官以后不得再主持正式的庭审,以防止对案件形成预断。预审后,如果地方法官认为证据可以证明被告人的罪行,就进一步考虑可否保释;如果地方法官认定证据不足,可以撤销控告并命令将被告人释放。
在德国,检察院提起公诉后,法院并非立即命令开庭审判,而是启动一个决定是否开庭的程序,以避免不必要的开庭审理。[7]《德国刑事诉讼法典》第191条规定:“是否开庭审判或者暂时停止程序,由对案件审判有管辖权的法院裁判”,其具体程序是,检察官向法院移送全部案卷,然后由法官对全部卷宗进行审查,决定是否有充分的证据将被告人提交审判,此时被告人可以要求法院收集证据。经过审查后,可能产生三种裁判结果:其一,如果法院认为起诉证据充分,则裁定开始审理案件;其二,如果法院认为指控中不存在需要维护的公共利益,则有权撤销案件,但必须征得检察官的同意;其三,如果法院认为被告人没有足够的犯罪嫌疑时,可以拒绝受理案件。通过撤销案件和拒绝受理这两种裁决方式,法院对检察院行使公诉权的行为进行了有效的制约。
意大利《刑事诉讼法典》将整个刑事诉讼程序分为三个阶段,即初期侦查、初步庭审(审查起诉)和审判。在诉讼的第二阶段,即初步庭审阶段,由法官主持初步庭审程序,检察官、被害人以及其代理人、被告人及其辩护律师参加。法官还负责对侦查活动进行监督。初步庭审的任务是审查检察官所收集的证据是否有充分的理由认为应对犯罪嫌疑人提起公诉,以防止不当起诉。其具体程序为:在初期侦查终结之后,检察官即要求法官进行初步庭审,并且将全部案卷材料移送给法官,法官仔细阅读案卷材料,在他的主持下,诉讼各方陈述自己的主张,必要时,法官可以要求当事人补充证据,也可以要求检察官变更控诉内容。初步庭审结束后,法官除了可以决定提起诉讼并发出审判令,还可以宣告不追诉判决,对后者,任何一方均不可提起上诉。[8]
(二)英美法系的诉讼终止制度
作为普通法系的一项重要的救济制度,诉讼终止制度最早产生于英国,并逐渐为其他普通法系国家所继承和移植。英国诉讼终止制度制裁的对象主要是检控方“滥用诉讼程序”的行为,即“指控方律师利用其所享有的公诉权和所占有的诉讼资源,故意操纵诉讼程序,在诉讼中不公正地占据诉讼优势,从而非正当地损害被告人的辩护效果的行为”。[9]这种滥用诉讼程序的行为主要有两种表现:一是检控方对于某一业经法庭宣告无罪或有罪的行为,再次提出重复的起诉;二是控方律师故意拖延诉讼,在合理的诉讼期限内迟迟不向法院提起公诉。[10]针对上述行为,辩护方有权向法院提出关于诉讼终止的请求,法院一旦认为检察机关的行为构成了诉讼程序的滥用,法官可以作出诉讼终止的裁定。诉讼终止的裁定形式上具有终结诉讼程序的效力,但是在实际效果上却极大地制约了检察权。因为,法官对检控方滥用诉讼程序的行为,在宣告诉讼终止之后,既可以责令检控方以后不得对同一事实再次提起起诉,也可以允许检察官在去除原先被非法行为所污染的程序的前提下,对同一行为重新提出起诉,但无论如何,未经法官批准,检察官不得擅自再行起诉。[11]
美国法中,与诉讼终止相类似的制度是撤销起诉制度,该制度是法院基于控辩双方的动议,针对某一指控所作出的终止审理裁定。撤销起诉制度所针对的对象主要是“那些涉及侵犯公民正当法律程序的行为,如对同一行为重复起诉、剥夺被告人获得迅速审判的机会、剥夺被告人获得律师帮助权”[12]等。撤销起诉可以分为两类,即无不利影响的撤销和有不利影响的撤销,前者并不影响检察机关再次起诉,但是后者则相当于法院对该项指控的最终判决,控诉方不得再行起诉。针对检察机关起诉过程中实施的违反禁止双重危险之宪法条款的行为以及剥夺被告人获得迅速审判的机会的行为,撤销起诉制度能够有效地发挥制裁作用,从而有效地制约了检察权。
三、检察权的公众制约模式
(一)美国大陪审团制度
大陪审制度创设于英国,但发展及普遍运用却主要在美国。在美国,大陪审团通常是由随机挑选出来的公民组成,亦即通过电脑在选民登记本上任意挑选出的16至23名公民组成,任期不等,但最长不得超过18个月,以保证挑选的客观与公正。大陪审团由法官召集和命令成立,检察官指导和协助其工作。大陪审团的每个成员应当依照法律规定进行宣誓才能进行活动,活动程序保密;检察官可以提供证据,协助大陪审团询问证人,但在进行表决时检察官应当退出。
大陪审团的主要职责是对重罪案件的审查起诉,根据检察官提供证据的情况,认为足以控告犯罪嫌疑人犯了准备指控的重罪,则应检察官的要求发出正式的起诉书。大陪审团审查起诉的过程中,只审查由检察官提交的证据,被指控人没有质疑证人和提供有利于自己的证据的权利,审查是秘密进行的,连被指控人的律师也不能出席,在审查之后再决定是否需要继续调查以及是否批准由检察官提出的刑事起诉书。从后一层意义上讲,大陪审团不仅保障了公民免受不当指控,同时也制约了检察官公诉权的滥用。
(二)日本检察审查会制度
日本检察审查会制度的原型是美国的大陪审团制度。[14]根据日本《检察审查会法》第1条的规定,检察审查会一般设置在全国的地方法院及其支部,目的是反映公民对公诉权实施的意见、衡量公诉权实施是否公正。检察审查会虽然设于法院内部,但其仍然独立行使职权。检察审查会成员从拥有众议员选举权的人中通过抽签选出,共有11名成员,任期六个月。[15]检察审查会的职权有两项:一是审查检察官不起诉是否适当;二是对检察业务的改进提出建议和劝告。检察审查会除了内乱等特定案件外,对其它案件均有审查权。检察审查会对检察官的不起诉处分决定启动审查有以下两种方式:一是相关主体以书面方式向作出不起诉处分检察机关所在地的检察审查会提出申请;二是检察审查会经过半数委员同意后,依照职权开始不公开审查。检察审查会审查评议的结论有三种:不起诉正确、不起诉不正确、应当起诉,其中尤其具有意义的是“应当起诉、不应当不起诉”,对作出“应当起诉”评议结论的条件比较严厉,必须由8名以上多数同意才能决定,并且还应将理由附在评议书后,送交管理监督检察官的地方检察厅检察长。
日本检察审查会制度的本质在于吸纳民间力量,设定必要的外部制约机制,从机制上监督和制约检察官公诉权的行使,防止检察官因不当的政治考虑或者接受贿赂而滥用公诉权。
四、检察权的内部监督机制—检察一体
所谓检察一体制,是指检察权的行使必须保持整体的统一,对内要求上命下从,作为命运共同体统一行使检察权;对外则要求“检察权的行使保持整体的统一,不受外来势力,特别是来自现实的政治力量的不当影响,进而实现维护公共秩序和尊重基本人权的国家目的”。[16]从学理上讲,检察一体化的对外要求,主要是防止检察权受到外部力量的不当干涉;而检察一体化的对内要求,则在于统一各级检察机关的追诉与裁量的基准,尤其是在裁量不起诉的案件中,从这个意义上讲,检察一体制实际上又发挥了监督和制约检察官公诉权的功能,以防止检察官权力的滥用。检察一体是大部分大陆法系国家确立的一项基本的检察组织原则。
在检察制度的发源地的法国,检察官被纳入上命下从的阶层组织构造中,形成了检察一体原则,要求检察官就检察权的行使,不得违背其上司的命令。德国的检察机关分联邦和州两个体系,虽然这两个体系之间互相独立,但在这两个体系内部则是一种严格的统一领导关系。俄罗斯在《俄罗斯联邦检察院法》( 1995年修订)中明确规定:“俄罗斯联邦检察机关实行下级检察长服从上级检察长并服从于俄罗斯联邦总检察长的统一集中的制。”日本刑事诉讼中也确立了检察一体原则,赋予上级检察机构制约下级检察机构起诉权,其《检察厅法》第7条至第13条规定,“上级检察官对于其所属下级检察官拥有指挥监督权。对于检察官作出的不起诉决定,上级检察机关可根据告诉人或告发人的请求进行审查,并可改变检察官不起诉的决定”。
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[参考文献]
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[ 16]董潘舆.日本司法制度[M] .北京:中国检察出版社, 1992. 191.
作者单位：北京大学法学院；北京大学法学院
文章来源：《人民检察》2008年第5期