（一）检察调查核实权的相关法律和规范

检察公益诉讼调查核实权归根结底是检察调查核实权在公益诉讼中的运用和体现。详考我国关于检察调查核实权的相关法律及规定，早期检察机关结合检察工作需要，单独或联合其他政法机关通过制定和发布司法解释或规范性文件对调查核实权予以规定。例如，2001年9月最高人民检察院制发《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》；2010年7月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》；2011年3月最高人民法院、最高人民检察院发布《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》；2013年最高人民检察院制发《关于侦查监督部门调查核实侦查违法行为的意见（试行）》；2013年11月最高人民检察院发布《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》；2014年4月最高人民检察院通过《人民检察院复查刑事申诉案件规定》；2014年8月最高人民检察院发布《人民检察院办理减刑、假释案件规定》；2016年最高人民检察院出台《人民检察院行政诉讼监督规则》等等。主要用于应对刑事检察、民事检察、行政检察等领域的工作职能需求，并通过这些司法解释或规范性文件对检察调查核实权的措施、程序、规范等内容予以明确。但总的来说，这些解释或规范关于调查核实权的规定较为分散和粗疏，缺乏对检察调查核实权全面、统一的规范。

此外，程序法对人民检察院行使调查核实权也有一些碎片化的规定。例如，2012年8月修改后的《民事诉讼法》第210条规定，人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况；2012年修改后的《刑事诉讼法》第55条规定，人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的，应当进行调查核实；2017年修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定了检察机关为行使抗诉权和检察建议权，可以对当事人进行调查核实。但是这些规定没有对检察调查核实权的权力边界和行使范围进行明确的规定。由于立法的缺失，导致实践中检察机关开展调查核实工作遇到一些困难和阻力。直至2018年10月26日，第十三届全国人大常委会第六次会议修订《人民检察院组织法》，其中第21条规定，“人民检察院行使法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议”。自此人民检察院拥有调查核实的权力获得了法律意义上的明确授权和确认。2019年2月26日，最高人民检察院发布《人民检察院检察建议工作规定》，该规定进一步明确了检察调查核实权的措施、程序、规范等内容。

（二）检察公益诉讼调查核实权的相关法律和规范

党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年12月最高人民检察院发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《公益诉讼试点办法》），全国检察机关开始公益诉讼试点工作。2017年6月27日，全国人大常委会作出《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，正式建立检察机关提起公益诉讼制度。虽然检察公益诉讼制度在我国起步较晚，尚在进一步探索和完善之中，但关于检察调查核实权在公益诉讼中的运用和规范，自试点伊始最高人民检察院便有所考量。2015年《公益诉讼试点办法》第1章第6条、第2章第66条，分别对人民检察院在民事、行政公益诉讼案件中调查核实损害公共利益的方式进行了列举式的规定，并要求“调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。人民检察院调查核实有关情况，行政机关及其他有关单位和个人应当配合”。如果说《公益诉讼试点办法》对检察公益诉讼调查核实权进行了初步规范，那么2018年出台、2020年修改的最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》），是在检察公益诉讼制度正式建立之后，对检察机关办理公益诉讼案件行使调查核实权的进一步确认。《检察公益诉讼解释》规定，检察机关办理公益诉讼案件可以向行政机关、其他有关组织、公民调查收集证据，且有关行政机关以及其他有关组织、公民应当配合。虽然这些规定尝试对公益诉讼中的调查核实权作了一些细化，但依然较为原则，对于指导和保障实际办案来说仍显不足。2021年7月起实施的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《公益诉讼办案规则》）设定专门一节“调查”，对公益诉讼中的检察机关调查作了进一步的补充和细化。《公益诉讼办案规则》第32条规定了“依法、客观、全面”的调查原则；第35条以“列举+兜底+禁止性规定”的方式明确了办理公益诉讼案件调查可以采取的措施和收集证据的方式；第36条至第43条，规定了调查的具体程序。

“调查核实”从字面意思理解，就是对特定事实进行了解、考察，以检验和查证其是否属实。依据上述有关立法规定和规范性文件，结合公益诉讼实践中的办案程序，检察公益诉讼案件调查过程呈现出“立案前初查—诉前调查核实—诉中调查取证—诉后调查核实”的阶段性。检察公益诉讼中的调查核实权应特指案件初查立案后、提起公益诉讼前，检察机关行使法定职权，利用法定方法，对损害国家利益、社会利益的违法行为和损害结果的考察和查证。

从行权目的的角度分析，调查核实权的行使能够保障检察公益诉讼活动的顺利开展。检察公益诉讼前的调查核实是为了收集用于提起诉讼、支持诉讼的相关证据。相较于私益诉讼，公益诉讼有其特殊性，侵害指向的是不特定的他人利益，且检察机关在公益诉讼中有责任对自己提出的主张提供相应的证据。在检察公益诉讼中，根据法律授权，检察机关提起诉讼，不管是何种主体地位，均需在诉讼中行使权利、承担责任，包括提交起诉书、出席法庭并履行职责、上诉等，其中最为重要的是承担证明侵害事实的责任。所谓“没有调查就没有发言权”，若不赋予检察机关调查核实的相关权力，有可能产生以下后果。第一，将会导致检察机关无法收集证据、确认损失。由于公益诉讼案件本身的特殊性，用以证明公益损害的相关材料难以依靠不特定的利益受损群体来提供，或者依赖违法行为相关的主体主动提交。例如，在行政公益诉讼中，与违法行为有关的材料大多被行政机关所掌控，行政机关作为被监督者，本身就对检察机关的调查行为具有抵触心理，更无法依赖其主动提交证据材料。又如，在涉及破坏生态环境和资源的公益诉讼中，对损害事实和结果的认定所涉专业性一般较强，需要专门机构的专业人员出具鉴定意见，采用常规的调查手段难以达到证明目的。上述这些情况和问题，检察机关都需要通过法律授权的多重调查核实方法才能加以解决。第二，将会导致检察公益诉讼因为缺乏有力的证据支撑而无法顺利开展。根据《公益诉讼办案规则》的规定，人民检察院提起公益诉讼，应当连同起诉书和相关证据材料一并向人民法院提交。在一审庭审中，出庭检察员要对证据进行开示并质证，如果前期没有通过调查核实获得相当的案件材料，达到法律或者内部规范要求的证明标准，则整个检察公益诉讼程序后续难以继续推进和开展。更有甚者，可能连案件成立本身都无从谈起。第三，将会导致诉讼结果无法取得实效。检察机关提出有效可行的检察建议需要相当的信息基础，通过行使调查核实权，检察机关可以厘清损害公益的主体、事实，并且确认导致社会公益、国家利益受损的责任大小，从而有针对性地向相关主体提出可行的检察建议，达到惩治违法、预防损害的实质效果，真正实现法律监督的职能作用。因此，充分的调查核实权，为检察机关顺利查明案情、掌握关键证据提供了重要抓手，既是检察公益诉讼程序能够顺利推进和充分展开的基础工具，也是检察机关延展法律监督职能，发挥诉讼实效的重要保障。

从职能权属的角度分析，调查核实权是检察机关在公益诉讼领域有效行使法律监督职责的重要手段。对于检察公益诉讼中的调查核实权，是否可以被定义为检察机关法律监督的重要手段，目前学术界还存在一定的争论。有学者从检察机关在公益诉讼中所处的地位来分析，探讨在公益诉讼中检察机关调查核实权的获得是基于宪法赋予的法律监督地位，还是依据其作为公共利益代表提起公益诉讼后获得的诉讼地位。现有法律将检察机关在公益诉讼中的主体地位描述为“公益诉讼起诉人”。对此应当如何理解存在不同意见。有观点认为检察机关在公益诉讼中具备“公益代表”和法律监督机关的双重属性；也有观点认为，检察机关作为法律监督机关而提起公益诉讼；还有观点认为，检察机关在民事公益诉讼中更适宜被定位为“原告”。笔者认为，基于目的和功能主义视角分析，调查核实既属于检察机关法律监督的范畴，也是检察机关在公益诉讼中作为诉讼当事人所必须具备的功能。二者互不冲突，并非非此即彼。论及公益诉讼调查核实权是检察机关法律监督的手段，首先，需要确定调查核实权的法源。法律权力的产生来源于法律规范，特别是授权性规范的规定。调查核实权作为一种法定权力，其实并不是检察机关独有的，任何一个行政机关都有调查核实权，只要有事实认定的职责，就有调查核实的必要。不同主体的调查核实权来源于与其职责相关的法律的授权。如前所述，《人民检察院组织法》在法律意义上对检察机关调查核实明确授权。依据该法第21条的规定，调查核实属于人民检察院行使法律监督职权的范畴。换言之，检察机关调查核实的权力属性来源于检察机关的法律监督地位。其次，检察公益诉讼是人民检察履行法律监督职能的重要内容和应有之义。《检察公益诉讼解释》规定，“人民检察院办理公益诉讼案件主要任务是充分发挥法律监督职能作用，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益，督促适格主体依法行使公益诉权，促进依法行政、严格执法”。这一规定明确了检察公益诉讼的任务和目的，就是要发挥法律监督职能作用，同时明确了检察机关提起公益诉讼的行权基础，离不开人民检察院是宪法规定的法律监督机构这一根本属性。此外，《公益诉讼办案规则》第二章第四节规定，检察职能范畴已涵括了提起公益诉讼，共同构成了公益诉讼中检察机关调查核实的内容。最高人民检察院在对《公益诉讼办案规则》作进一步阐述时，明确了公益诉讼检察制度的特殊性与诉讼规律、诉讼制度的共同性之间是有机统一的关系，检察机关办理公益诉讼案件是其履行法律监督职责的职权行为，提起诉讼的目的、诉讼地位、权利义务等均不同于普通民事、行政诉讼的原告，如检察机关客观公正的立场、立案管辖的规定、依法客观全面的调查原则等，都体现了检察机关“以诉的形式履行法律监督的本职”的基本定位。在公益诉讼所涉的案件中，国家利益、公共利益受到了不法侵害，而公益被侵害的实质是法律秩序的破坏，并可能夹杂着公共权力运行的不当。法律监督权所关注的就是违法行为，具有对相关主体自我监督失灵的状况下进行提醒、弥补和督促、建议的性质，旨在识别并修复已被破坏的法律秩序，进而维护法律的统一正确实施。因此，检察公益诉讼是检察机关法律监督职能的延展。检察机关作为国家的法律监督机关提起公益诉讼，不同于法律规定的其他一般主体，追求的不仅是公益的恢复和维护，还有监督保障公权力的依法运行。而检察机关开展法律监督，前提是查明违法事实，这就必须进行必要的调查核实工作，调查核实是检察机关正确、有效行使法律监督职权的必要措施。结合公益诉讼实践，调查核实也是检察建议可行性和针对性的前提和基础。因此，调查核实权是保障检察机关在公益诉讼中有效发挥监督功效的重要手段。《检察公益诉讼解释》第4条规定，“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务”。“以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼”这一表述虽被认为有意避开“公诉人”和“抗诉”概念，但强调了在具体的个案诉讼中，检察机关依具体的诉讼类型划分，受相应诉讼法律的约束和规范，作为诉讼参与一方享受权利，履行义务。在民事、行政诉讼中，普通原告是产生诉讼关系的一方，其享有提起诉讼、增加或变更诉讼请求等权利，同时承担一系列义务。对于检察机关而言，提起公益诉讼虽不完全等同于一般主体的原告，具有法律监督的复合身份，但也成了产生诉讼关系的一方。以民事公益诉讼为例，依照《民事诉讼法》规定的程序性要求，检察机关同样需要提交诉状、说明具体的诉讼请求并提交相应的证据，在开庭审理时要证明提出的诉讼请求有事实和法律依据的支撑并对其进行质证，有权变更诉讼请求或者撤回诉讼。如是，从诉讼权利与义务的实质内容上来说，检察机关在基础权利的享有和对待证事项的证明责任上无异于其他普通当事人，甚至在实践中，检察机关对公益诉讼损益事实的证明标准更加严格。为了最大限度证明自己所请求的事实成立，检察机关必须通过调查核实权的行使完成收集证据、查明事实的任务。

总之，检察机关在公益诉讼中行使的调查核实权，既是检察机关作为诉讼参与一方，需要发挥积极证成这一功能的基础性工具，又是检察机关作为法律监督机构，在不特定多数人利益或将来扩散利益遭受侵害的情形中，承担法律监督功能的重要手段。《检察公益诉讼解释》第6条赋予其可实施的七种“证据调查”手段，是证据采集与发挥监督的双重载体。

从立法本意和功能定位出发，检察调查核实权与检察机关法律监督权紧密相连，公益诉讼中的调查核实权是检察机关法律监督职能在公益诉讼领域发挥的应然手段，也是必然需求。进一步探析检察公益诉讼中调查核实权的权力属性和边界，笔者认为应当注意以下方面：

第一，调查核实权不是一项单独的检察职能，是辅助检察机关行使法律监督职能实现的必要手段。《人民检察院组织法》第20条关于人民检察院职权的规定，将“依照法律规定提起公益诉讼”纳入，公益诉讼成为检察机关的一项法定职权和重要职能。《检察公益诉讼解释》第6条明确了检察机关可以收集证据的方式，从而明确了检察机关在公益诉讼程序中调查核实权的内容和边界。由此可见，公益诉讼中的调查核实权不是一项单独的检察职能，而是服务于检察机关法律监督职能实现的辅助手段。从狭义上，检察公益诉讼调查核实权，是指检察机关依照法律授权为有效履行法律监督职能，从事实、证据等角度补充掌握案件信息，核查原审裁判的合法性、正当性或审查诉讼程序的违法性问题，判断案件是非曲直及裁判争议问题的辅助性权能；从广义上，检察公益诉讼调查核实权从属于法律监督职权范畴，其集中体现为居于诉讼参与者之外的监督主体在履行法律监督过程中可应然行使的调查手段，从范围上不限于已决裁判或诉讼程序甚至已然涵盖至行政违法行为。

第二，检察公益诉讼调查核实权不具有强制性。如前所述，公益诉讼制度在试点阶段，《公益诉讼试点办法》明文规定，调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。现行法律和规范对调查核实权的行权方式作了明确的禁止性规定。《公益诉讼办案规则》第35条明确要求，检察机关开展调查和收集证据不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施。在调查核实过程中，检察机关不得拘传被询问人，《调取证据通知书》《调取证据清单》也不具备法律上的强制力。这些规定反映出，调查核实不具有限制人身权利或者财产权利的强制性。法律不赋予检察公益诉讼调查核实权以强制性，笔者认为存在其合理性。首先，在公益诉讼案件中，检察调查核实权的功能虽为了解情况、收集证据、认定事实，但却和刑事侦查权有着根本区别，也应当作明显区分。侦查权是以国家强制力为后盾的，适用对象是犯罪行为。为及时高效查明案件事实，保证诉讼活动顺利进行，在侦查权行使过程中，根据侦查需要可能对公民依法享有的某种权利进行一定限制。立法明确赋予侦查权以强制力。而公益诉讼中调查核实的目的是确认违法行为是否存在、违法事实是否属实，以便依法予以监督纠正。因此，作为对违法行为的监督制约，其实现目的的手段强度不能等同于对犯罪行为的追究惩治。其次，方法手段的运用应当和实现目的的要求相匹配相适应。检察机关在公益诉讼中调查收集的证据和事实，从实体和程序的层面分析，仅需满足公益诉权的需求。比如在检察民事公益诉讼中，通过调查获取的相关材料，在立案时只需证明“行为可能损害社会公共利益”，初查后发布公告时可以证明“损害社会公共利益的基本事实已查清、基本证据已收集到位”，起诉时能够初步证明“被告的行为已经损害社会公共利益了”。虽然检察机关内部规定，如《最高检办案指南》对检察公益起诉条件的规定，拔高了实践应用时的证明标准，人为增加了调查核实的证明难度，但实际上并不会、也并不构成改变检察公益诉讼中调查核实权非强制性的充分条件。再次，有学者指出，以惩罚性赔偿消费公益诉讼为例，不论及惩罚性赔偿请求是否合理，检察机关不区分地域、对象乃至具体情节向所谓的被告主张带有公法性质的巨额惩罚性赔偿的行为存在商榷之处。在公益诉讼中，检察机关作为国家公权力机关本来就处于比民事诉讼或行政诉讼其他诉讼主体具天然优势的地位，再赋予其超强的带有强制色彩的取证能力，其正当性将备受质疑，也有打破诉讼利益分配平衡之嫌。

第三，检察公益诉讼调查核实权具有一定刚性和权威性。检察调查核实权在公益诉讼中，是认定违法、确认损益的基础，是检察公益诉讼高质效开展的重要保障。虽然多数情况下法律监督效果是检察机关通过发送检察建议实现的，但并不代表这种权力就是一种依赖监督对象才产生监督效果的软性权力，检察公益诉讼中的调查核实权应当理解为具有一定权力刚性，并且具有一定的权威性。所谓权力刚性，主要是指权力行使不受质疑、不被阻挠，权力行使的执行力和效力能够及时有效得以体现等。从法律规范来看，《人民检察院组织法》明确了有关单位的配合义务，规定人民检察院开展调查核实，对于有关单位和个人拒绝或者妨碍调查核实的，人民检察院可以向有关单位或者其上级主管部门提出检察建议，责令纠正；涉嫌犯罪的，依照规定移送有关机关处理。《公益诉讼办案规则》第45条也作了相应规定，“行政机关及其工作人员拒绝或者妨碍人民检察院调查收集证据的，人民检察院可以向同级人大常委会报告，向同级纪检监察机关通报，或者通过上级人民检察院向其上级主管机关通报”。《检察公益诉讼解释》第6条对有关行政机关以及其他组织、公民对检察调查核实的配合义务也采用了“应当”进行表述。截止2020年12月，全国已有20个左右省级人大常委会出台专项决定，就检察机关调查核实的履职设立了探索性的保障措施，为保障检察机关依法采取调查核实措施提供了约束手段。人民检察院进行调查核实应当得到有关单位和人员的配合，这是保证法律监督顺利有效开展的必备条件。上述这些规定无疑为调查核实提供了强有力的规范依据。在公益诉讼实践中，有些单位和人员缺乏对检察调查核实的配合意识，往往造成检察机关在公益诉讼领域调查难、监督难的状况。为加强调查核实的刚性和权威性，顺利实现调查核实的任务，检察机关积极争取地方党委、人大和政府的支持，广泛建立与行政机关、审判机关的协同机制，并通过结合绩效考核制度，向监察机关移送线索等方式，来增强调查核实权的权威性，保障调查核实权的实现。检察机关的法律监督职能系宪法授权，肩负维护国家法治统一正确实施的使命。作为这一职能在公益诉讼中实现的基础和前提，调查核实权应当具有适当的刚性和权威性。

第四，检察公益诉讼调查核实权具有有限性。法律权力的有限性是其根本属性。检察公益诉讼中的调查核实权，不仅要受到法律授权的约束，同时也并不因其实施主体是宪法规定的法律监督机关就不受制约和监督。《检察公益诉讼解释》第3条规定，“法院、检察机关办理公益诉讼案件，应当遵守宪法法律规定，遵循诉讼制度的原则，遵循审判权、检察权运行规律”。这就从规范层面理性地表达了检察调查核实权具备的有限性属性。检察公益诉讼中的调查核实权是一种公权力。虽然有学者呼吁要强化调查核实权，提出增加调查核实权的强制力保障，但必须清醒地认识到，作为一项公权力，检察公益诉讼中的调查核实权，在追求其权力行使效力的同时，应将其权力限度设定在合法合理的范围内，保持一定的谦抑性，而谦抑的核心要义是在权力行使时保持克制。检察公益诉讼调查核实权的具体方法和范围，虽然对调查核实的实际效果有一定程度的影响，更加有力的权力保障确实对检察机关充分的诉前准备更为有利，但如果不把握好分寸，便容易出现滥用异化、与其他公权力冲突或对公民权利过度干预等问题。检察公益诉讼调查核实权可以说是一把双刃剑，依法合理运用将有效助推公益诉讼，切实维护国家利益和社会公共利益。如运用不当甚至滥用，将有损检察机关作为法律监督机关的形象，并且妨碍正常法律秩序的建立和运行。授权和限权并行，行权必须受监督。在检察公益诉讼调查核实权问题上，既要保障调查核实权顺利行使，发挥应有的功效，又要使调查核实权在法律的框架之内正当运行。

四、检察公益诉讼调查核实权的完善路径

（一）检察公益诉讼调查核实权运行中的问题

检察公益诉讼实施6年多来，在检察调查核实权的运用上暴露出一系列问题，对此理论界和实务界基本形成共识。

首先，立法供给不足。目前关于公益诉讼缺乏独立的立法，有关规则和程序依附于《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的相关规定。虽然最高人民检察院结合检察业务实践，制发了《公益诉讼办案规则》，并联合最高人民法院制发《检察公益诉讼解释》，但规范层级偏低，且缺乏系统性和全面性。调查核实作为检察公益诉讼中比较重要的一个环节，《检察公益诉讼解释》仅作了原则性的规定。《公益诉讼办案规则》虽然专列一节“调查”进行了细化和补充，但仍然不能完全满足实践需求，无法应对实践中出现的一些具体问题，如调查核实的性质和定位模糊不清，调查核实权运用的范围和方式过于笼统，调查核实的程序性规则不够完善，等等。

其次，权力运行不畅。一是权力行使主体能力有待提升。一方面，检察机关内部公益诉讼办案人员水平参差不齐，检察官对行使调查核实权的主动性、深度及力度的认知存在差异，有的基层检察院存在办案人员专业基础薄弱、公益诉讼办案力量不足等问题。另一方面，检察机关内设机构之间的配合和信息共享有待强化。调查核实的对象存在管辖交叉、案件交织、阶段交融等客观现象，检察机关各部门之间在依法各自行使职能时，还没有建立畅通的信息共享、案件查询、案件协查等工作机制。二是检察机关职务犯罪侦查权转隶后其调查核实权的刚性不足，权威不彰。检察机关在调查核实过程中，特别是向行政机关调卷查阅时，有关单位往往比较敏感，不愿配合，以卷宗缺失、没有归档等各种理由搪塞应付。尽管在办理公益诉讼案件过程中，对于以暴力、威胁、限制人身自由、聚众围攻等方式干扰、阻碍检察人员依法调查收集证据的，司法警察可以依据人民警察法的相关规定采取譬如控制、将涉嫌犯罪移送处理等措施来保障调查取证，或建议法院采取查扣冻措施来固定证据、保全财产，但实践中这些措施运用较少，“调查难”现象普遍存在。

再次，配套机制缺乏。主要表现在：一是与其他部门工作衔接不畅。检察机关在公益诉讼案件中与其他执法机关之间缺乏有效的信息共享和协同合作机制，信息共享不够充分，工作衔接不够顺畅，大大影响了检察机关公益诉讼的办案质效。二是专业技术支撑不足。公益诉讼案件往往专业性较强，专业性的意见和技术支持在公益诉讼办案中通常起到基础性、关键性的作用，检察公益诉讼调查核实的大部分精力需要花费在专业取证和鉴定等工作上。目前智慧检察对公益诉讼调查核实权的供给力度不够有力，与专业鉴定机构、环境保护、国土资源监管、食品药品安全监管、审计财务会计等政府部门或专业机构之间在提供技术支持助力检察调查核实方面尚缺乏认知和协同。

（二）完善检察公益诉讼中调查核实权的几点思考

1.强化高位阶的法律供给。全国人大常委会立法工作会议强调，国家法律特别是与检察履职密切相关的立法，是检察机关履行职能、发挥作用的根本依据。检察公益诉讼作为“四大检察”之一，是习近平法治思想在公益诉讼领域的原创性成果，从法治发展的政治站位高度看，检察公益诉讼立法是这一成果法治化、制度化的必然之选，是持续推动习近平法治思想的检察实践的重要体现。从检察公益诉讼持续良性发展的现实要求出发，公益诉讼立法可以提供更高位阶的法律依据，进一步增强公益诉讼调查核实权的刚性和权威性。公益诉讼立法已列入十四届全国人大常委会立法规划一类项目，未来立法过程中，应当立足实践，开展充分的科学论证，尤其是对公益诉讼中检察机关的主体地位和行权基础进行明确，从而解决在具体程序中调查核实权的权属问题，同时明确调查核实权在检察职能作用发挥中的内涵和外延。

2.构建规范化的程序体系。公益诉讼立法的另一重要目的是要构建公益诉讼完备的程序体系。检察公益诉讼作为独立的一种诉讼，应当具有相应的诉讼程序，从而最大限度地发挥公益诉讼作用，并且规范各参与主体在公益诉讼中的权力（权利）和义务。调查核实权作为检察机关在公益诉讼中行使的一项权力，应当运用程序法思维予以具象的规制。要建立详细的全流程程序机制，包括调查核实程序的启动、运行、终结三个模块，具体涵括启动调查核实的条件和标准、调查对象、调查手段、不同取证手段的程序性规范等。特别需要注意的是，要充实调查核实的手段，给检察机关取证提供更多灵活的选择性和可能性。要细化不同手段的程序规范，保障调查方法法治化，调查结果证据化。

3.建立科学化的证据规则。调查核实的目的是收集证据，查清事实。调查核实收集的材料，有可能作为诉讼后续展开的证据。这是决定检察公益诉讼质效的关键，所以调查核实必须紧紧围绕证据展开。如何依照法定程序收集证据，如何确定和承担合理的证明责任，是进一步完善检察公益诉讼的重要问题。目前，最高人民检察院制发的《公益诉讼办案指南》中对公益诉讼起诉条件的规定比较严格，事实上加重了证明责任，提高了证明标准。另外在实践中有些办案人员对检察公益诉讼的证明责任认识上存在误区，需要在检察公益诉讼立法中加强对这些问题的研究，以建立科学合理可行的检察公益诉讼证据规则和证明体系。

4.完善全方位的保障措施。徒法不足以自行。由于调查核实权缺乏强制力保障，更加需要全方位的保障机制。检察机关应当切实转变“行权保障定要通过惩罚机制”的观念，增强整体意识、协同意识、合作意识，调动方方面面的积极性、能动性，发挥检察公益诉讼调查核实的正向作用和积极意义。一是构建内部高效联动机制。检察机关内部应当形成纵向联动、横向配合、上下一体、指挥有力、协作密切、运转高效的一体化办案机制。从纵向看，基层院处于办案一线，应充分发挥摸排线索、熟悉情况的调查便利；上级院则应强化对重大疑难复杂案件的督办督导，继续完善提办、领办、参办、交办和挂牌督办制度，在线索研判、人员调配、调查取证等方面发挥统筹资源、协调指挥、排除干扰等优势，凝聚调查合力。从横向看，检察机关内设各部门在各自依法行使职权时，应加强信息共享、案件查询、案件协查等工作机制建设。特别是，刑事检察部门移送线索立案后，应有效利用刑事案件侦办中获取的有关证据提高调查效率。二是建立外部良性协作机制。行政机关作为被监督者也是调查核实的协助者，是与调查核实权行使关联最为密切的外部机关。必须构建与行政机关的良好合作关系，为调查核实中的信息收集提供便利，为专业问题的解决提供支持。检察机关在进行公益诉讼时，要积极争取同级党委和人大的支持，可以就调查核实工作中遇到的突出问题、类案问题、影响重大的监督问题，以工作报告、专题报告等形式向党委、人大汇报，也可就具体案件邀请人大代表参加公开宣告、跟踪评估、实地回访、案件听证等，提供决策参考并争取支持。面对极端的被调查对象、单位或被监督者不理解、不配合的情况，可以借力具有执法司法权力的其他相关部门，比如监委、公安、法院等，移送相关责任人员的违法犯罪线索，借用这些部门在侦查、执行等方面的强制力助力调查核实取得实效。三是加强专业人才的培养、专业力量的储备。由于公益诉讼涉及的领域广、专业性强，往往调查核实具有很大的难度，要充分认识到有效开展调查核实对专业性人才和知识的要求。这就要求检察机关着力培养一批专门的公益诉讼专业人才，为办案人员提供专业指导和培训，增强办案人员在大数据分析、现代科技应用等方面的业务能力，提升检察人员在公益诉讼工作中运用调查核实权的专业技能。四是加强智慧检察在公益诉讼领域的建设。要充分发挥现代科技对调查核实的赋能作用，着力推动调查取证与技术力量深度融合，通过大数据、区块链、无人机航拍、卫星遥感、检测鉴定等，实现取证从传统“平面化”向“立体化”转变，建立和完善大数据收集和分析系统，对12345政务平台、统一业务系统等数据开展模块化、类型化、异动化数据抓取和分析。五是完善鉴定机构和专家库建设。在推动规范和完善现有鉴定机构分类、资质和收费的同时，推动建设和培育一批符合现实需求的新型鉴定机构。要加强专家库建设，可以聘请环境保护、国土资源监管、食品药品安全监管、审计财务会计等方面有专门知识的人员作为专家库成员，协助解决调查核实中的专业难题。

五、结语

检察公益诉讼制度，是我国检察机关以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度安排，是一种具有中国特色的社会主义公益诉讼制度。检察机关开展公益诉讼，是为了更好地维护国家利益和社会公共利益，通过“诉”的形式拓展法律监督的实现路径，对完善法律监督体系，监督和制约行政权力均具有重要意义。调查核实权作为保障检察公益诉讼顺利运行和取得实效的基础性权力配备和前提性保障手段，应当最大限度发挥其应有作用。在检察公益诉讼立法和公益诉讼实践中，应当对调查核实权的地位和作用有足够的认识，加强对调查核实权的理论研究，立足中国司法实际，结合司法改革语境，努力厘清检察公益诉讼调查核实权的内涵和外延，健全其运行和保障机制，以保证检察公益诉讼这一新型诉讼制度和法律监督方式行稳致远，不断发展，不断完善。