摘  要 轻罪治理是一项立体化的体系工程，需要从不同层面、多维度对其相关制度和规则进行构建与完善。在政策与法律层面，轻罪治理本质上归属于刑事政策，在指引司法权运行的同时具有抽象与不稳定等特质，需将之外化为法律，获得刑法与刑事诉讼法的支撑。在效率与效益层面，效率与效益是轻罪治理的双重价值目标，需通过优化办案程序、数字赋能治理以及完善配套措施来实现两者的平衡。在显性规则与隐性规则层面，以考核指标为代表的隐性规则在影响轻罪治理的同时未能兼容轻罪治理的特征与指向，需在促进考核指标科学化、合理化的同时推动隐性规则走向显性化。在刑罚与附随后果层面，为防止附随后果“刑罚化”，需贯彻责任自负原则，完善犯罪记录封存制度并限定附随后果的产生条件。

关键词  轻罪治理  刑事政策  效率  隐性规则  附随后果

随着我国犯罪结构的变化，尤其是轻罪案件的大幅上升，轻罪治理已经成为国家治理体系和治理能力现代化的一个重要标志，也是法治现代化亟须解决的课题。学界对于轻罪的概念与内涵、轻罪的立法体系、轻罪治理的实现路径以及配套措施等作了较多的探讨。这也从侧面说明了轻罪治理是一个立体化的体系工程，亦即，轻罪治理不仅关涉刑事法律的制定与适用，而且还与刑事政策的理解与执行、公安司法机关的考核制度、刑罚的附随后果等相关制度相关。就此而言，仅关注某一个层面制度的构建或改革，其效果可能不佳。基于此，本文以体系化为视角，从治理依据、价值协调、规则体系和配套措施等层面探讨政策与法律、效率与效益、显性规则与隐性规则以及刑罚与附随后果等四对范畴，以期完善我国轻罪治理体系。

（一）轻罪治理的刑事政策属性

在我国，“轻罪”并不是一个严格意义上的法律概念。虽然《刑法》《刑事诉讼法》规定了“犯罪情节轻微”“情节显著轻微，危害不大”以及“从轻”“减轻”“免除处罚”等量刑情节，但是，我国法律并没有像域外很多国家和地区将犯罪划分为重罪、轻罪或违警罪等不同性质和种类。就此而言，“轻罪”以及“轻罪治理”在很大程度上还是一个政策性范畴，主要体现在宽严相济、诉源治理、新时代“枫桥经验”等政策之中。如新时代“枫桥经验”要求“在源头上预防减少社会矛盾，提高预防化解社会矛盾水平”。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第1条也规定，要“根据犯罪情况和治安形势变化，准确把握宽严相济刑事政策，落实认罪认罚从宽制度，严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定”。此外，党的二十大报告也强调，“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”。但是，在法律层面，我国对于轻罪的相关规定具有模糊性，主要是散见于《刑法》《刑事诉讼法》等和相关解释性文件等，如《关于依法妥善办理轻伤害案件的指导意见》（以下简称《办理轻伤害意见》）《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》（以下简称《办理醉酒危险驾驶意见》）《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《认罪认罚指导意见》）《关于取保候审若干问题的规定》（以下简称《取保候审规定》）等。

由于法律没有对轻罪作出明确的界定，在学界和实务界，对于轻罪的范围有不同的理解，尤其是按照3年以下有期徒刑法定刑还是宣告刑作为轻重罪划分标准，分歧较大。其实，无论是将法定刑还是将宣告刑作为标准，均是以《刑法》和《刑事诉讼法》中所规定的量刑情节与司法机关处理权限为依据，因此，学界对于轻罪的界定在很大程度上是一种描述性而非建构性的。但是，即使如此，上述描述性的界定也具有重要意义，因为框定轻罪范围对于个案的处理，包括程序的适用与定罪量刑，具有很强的指导性，尤其在没有类案办理指导意见的案件中，这种指导作用可能更具决定性，如对于被告人可能判处“三年以下有期徒刑、拘役或管制”的案件，法院不仅有刑种的选择权，而且还可以选择刑罚执行的方式，即实刑还是缓刑；如果在案件中存在“可以”从轻、减轻或者免除刑罚中的量刑情节，这种轻罪的界定或相关的政策作用更可见一斑。基于此，法律有必要对于轻罪作出界定。

“轻罪治理”具有强烈的应景性和时代性，对轻罪的界定及其治理应纳入中国式现代化的背景下进行。就此而言，法律对于轻罪治理政策的回应至少应考虑以下几个方面的因素：

首先，法律应当体现宽严相济的精神。应当说，宽严相济是在我国经受实践检验且行之有效的指导性刑事政策。宽严相济的刑事政策包含两层要求，一是“当严则严”，另一个是“当宽则宽”。因此，轻罪治理与“轻刑”思想并不是同一概念，也并不意味着对于所有犯罪均按照轻缓处理。即使被追诉人认罪认罚的案件，也应当根据个案对待，《认罪认罚指导意见》第1条规定，“对因民间矛盾引发的犯罪……特别是对其中社会危害不大的初犯、偶犯、过失犯、未成年犯，一般应当体现从宽；对严重危害国家安全、公共安全犯罪，严重暴力犯罪，以及社会普遍关注的重大敏感案件，应当慎重把握从宽，避免案件处理明显违背人民群众的公平正义观念”。按照上述精神，对于被追诉人罪行性质不严重，情节较轻，尤其是初犯、偶犯、从犯、胁从犯、过失犯罪、未成年人犯罪等，应当将其纳入轻罪的范畴。相反，对于罪行性质严重，情节恶劣的，包括危害国家安全类犯罪、危害公共安全类犯罪（过失犯罪除外）、严重暴力犯罪等，则不宜将其纳入轻罪范围。例如，对于参加组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一的被告人，虽然不是首要分子或者罪行重大，可以依法对其处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。但是，这种对被告人从轻量刑，并不是因为其属于轻罪范畴，而是因为有其他的法定量刑情节。就此而言，单纯以法定刑或者宣告刑3年作为划分轻罪的绝对分水岭并不合适。

其次，对于政策偏重打击型犯罪原则上不宜纳入轻罪治理范畴。在特定时期，某些类型的犯罪是国家政策打击和治理的重点，如公职人员的职务犯罪。为了对行使公权力的公职人员“强化监督问责，严厉惩治腐败”，我国历来强调对职务犯罪的打击，这一点在党的十八大尤其是国家监察体制改革之后体现尤为明显。然而，因轻罪案件直接关系社会治理尤其是基层治理，构建轻罪治理体系的目的在于促进案件少发生、不发生，对于人身危害性低、主观恶性小的轻微刑事案件，过于强调打击反而会带来更多衍生案件及矛盾。显然，罪质的不同决定了以“严厉惩治”为要义的职务犯罪治理思路与“坚持治罪与治理并重”的轻罪治理是大相径庭的。当然，严惩并不意味着重刑。在对案件依据《刑法》《监察法》等依法处理同时还应当保障当事人的合法权益，对于被调查人、被追诉人依法可以或应当从轻、减轻、免除刑罚的，应依法办理；对于被调查人采取留置等措施也应当按照合法原则、必要性原则、比例原则等办理。此外，对于特定时期高发型、危害较大、民众感受较为强烈，严重影响社会稳定的犯罪类型，在原则上也不宜纳入轻罪治理的范畴，如电信网络诈骗类犯罪。若对此类犯罪过于宽缓处理，不仅不能对此类犯罪形成高压态势，而且民众也很难接受宽缓的刑事政策，致使背离轻罪治理的初衷。当然，正如上述，对于法律规定被追诉人应当依法享有的宽缓处理权利，如对于从犯、胁从犯、未成年人被告人等，则依法按照罪刑法定、罪责刑相适应等原则适用法律，保护其应当享有的正当性权益。

最后，轻罪圈的划定要与民众的公平正义观相一致。刑事法律直接适用对象是案件当事人，但是，对法律适用效果的感知不仅限于当事人及其亲属，还包括社会大众。民众对于法律实施的感知、评价和认可程度即为社会效果。法律的适用与执行如果不将法理与人情相融，不顾及社会大众的感知与认可，即使在形式上具有合法性，其结果很有可能得不到社会的认同，甚至还会引起较大的争议，这与轻罪治理的初衷相悖。因此，对于轻罪圈的划定以及案件的处理，不能违背人民群众普遍接受的公平正义观念。这分为两个方面：第一个方面是，一些行为依据刑法量刑并不重，但是，由于社会影响较大甚至恶劣，对于其处理应适用“当严则严”的理念。在诉讼过程中，办案机关对于强制措施的适用（逮捕与不批准逮捕）、审查起诉（起诉或者不起诉）、审判程序的选择（普通程序或简易程序、速裁程序）以及量刑（实刑或缓刑等）等就应当秉持谨慎态度。这在《认罪认罚指导意见》中就有所体现，其第1条规定，“社会普遍关注的重大敏感案件，应当慎重把握从宽，避免案件处理明显违背人民群众的公平正义观念”。与之相对应，对于一些社会危害性不大，尤其是被追诉人认罪认罚、回归社会可能性大的案件，则应该秉持“当宽则宽”的理念。《办理轻伤害意见》也体现了上述要求，“对因婚恋、家庭、亲友、邻里、同学、同事等民间矛盾纠纷或者偶发事件引发的轻伤害案件，结合个案具体情况把握好法理情的统一，依法少捕慎诉慎押；对主观恶性大、情节恶劣的轻伤害案件，应当依法从严惩处，当捕即捕、当诉则诉”。在实践中，还存在第三种情形，如果仅从刑法条文理解，一些案件的被告人有可能被判处3年以上有期徒刑甚至更重的刑罚，但是这些判决的结果与社会大众的公平正义观有较大的“反差”，很难得到认同与接受，如“天津大妈气枪案”等。因此，对于一些形式上看似重罪的案件，但是实质上危害不大的案件也应当纳入轻罪治理的范畴，无论是实体法还是程序法应都为其提供减轻处罚甚至完全出罪的有效机制。

（二）法律对于轻罪治理政策的回应

轻罪治理的内核是一种理念，这种理念可以体现为刑事政策，如宽严相济、认罪认罚从宽等。但是，轻罪治理如果仅停留在刑事政策层面，其科学性无法论证，价值无法实现，同时还会导致刑事政策由于过于空泛而出现超法规行为适用过度的情形。继而可能会滋生影响法律的稳定性、可持续性甚至兼容性等衍生性制度隐患。为了避免上述问题，无论是理念，还是政策，均需要外化为法律，即需要实体法、程序法以及其他相关法律、规则等的支撑和认可。换言之，刑事政策终归要反馈到刑事规范体系内部，使刑事政策能够以刑事法的体系建构和完善为载体为治理轻罪问题发挥明确的指引作用。就刑事法律体系层面而言，为达轻罪治理之目标，法律可能还需要明确以下几个方面内容：

第一，审慎将一般违法行为纳入犯罪圈。我国刑法立法体例被认为是“严而不厉”，尤其是在后劳动教养时期，我国立法机关通过刑法修正案增设了一系列轻罪罪名，将一般违法行为予以犯罪化。毋庸讳言，此种立法模式对于我国轻罪治理并不理想。这是因为，一旦在实体上构成犯罪，犯罪嫌疑人便很有可能被纳入追诉的轨道。我国刑事立案的条件是“有犯罪事实发生，依照法律需要追究刑事责任”。因此，除了符合《刑事诉讼法》第16条规定的法定特殊情形，只要构成犯罪的，均应立案。而在我国，无论是罪刑轻重，一旦犯罪嫌疑人被纳入追诉轨道，随之而来的可能是被采取拘留、逮捕或取保候审等措施，当事人及其家属可能需要聘请律师提供法律帮助，程序的负累可见一斑。一旦被定罪，轻罪与重罪所蕴含的道德谴责和威胁的分量是一样的，附随性后果也是罪犯及其家属难以承受之重。与此相对，公安司法机关等进行刑事诉讼也需要耗费大量的人力、物力等。显然，将大量原本行政违法案件纳入犯罪圈可能成本过高，与轻罪治理理念相悖，醉驾案件治理就是一个典型例证。其实，不将一些违法行为纳入犯罪圈，并不意味着对这些行为不予治理或惩罚，而是在二元立法模式下，有关机关依据必要性原则、比例性原则对其进行相应的行政处罚或者其他处罚。

第二，协同实体法与程序法保障轻缓化措施供给。上文已述，关于轻罪的界定并不是绝对的而是应当具有一定的弹性，需要同时结合行为的性质、危害程度、刑罚等内容进行综合判断。更为关键的是，在将相关行为纳入轻罪治理体系的同时，应以处置措施的轻缓化为配套与保障，主要包括：一是规定实体性后果，包括非刑罚化、非监禁化（如缓刑执行等）或刑罚轻缓化（如从轻、减轻、免除刑罚等）等内容；二是提供程序性支撑，包括酌定不起诉、附条件不起诉、特别不起诉或者认罪认罚从宽等程序。然而，从目前治理体系考察，轻罪治理适用刑罚仍过度依赖短期监禁刑，也未能建立与之相适配的诉讼程序。为使不同场景下各犯罪行为都有可供选择的轻缓措施，实体维度的轻罪治理除了深化对轻罪罪名的理解与适用外，还应在定罪层面“适度加大对该类犯罪从宽从轻、定罪免刑甚至不作为犯罪处理的力度”，在量刑层面“力推轻刑、非监禁刑和非刑罚制裁”，如提高缓刑、罚金刑、资格刑的适用率，探索增设社区服务等非刑罚性制裁的构建等；程序维度的轻罪治理除了依法适用认罪认罚从宽制度外，还应当解除对具有出罪功能的程序的过度束缚与控制，否则可能促使办案机关将案件“移送”到下一个诉讼阶段。基于此，应进一步简化程序性控制，这将在后文论及。

此外，还需要进一步完善多元程序出罪体系及配套措施。2019年至2021年的无罪判决率分别为0.08%、0.06%、0.05%，2022年的无罪判决率甚至还不足0.05%，实体出罪率的低迷使得程序出罪机制更显重要。具体而言，程序出罪的核心要义在于“司法人员运用裁量权”对构成犯罪的行为决定不予追究刑事责任，程序出罪的实现需要司法人员具有在多种行为中加以选择的切实条件和弹性空间。基于此，一方面，不能有预设因素干扰或妨碍裁量的作出。故对于可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制等刑罚的轻罪案件原则上应以适用取保候审为主，以防止强制措施“绑架”诉讼走向。另一方面，需有明确化、层次化的制度构成支撑程序出罪实现。鉴于侦查阶段出罪的风险与审判阶段出罪的慎重，审查起诉阶段应是程序出罪的主要场域。“直接式出罪程序”与“暂缓式出罪程序”是该阶段的两种出罪类型。对于前者，需要进一步在《刑法》《刑事诉讼法》中明确酌定不起诉适用的条件，保障检察机关自由裁量权的正当行使；在适用特殊不起诉时，目前因严苛的条件未有司法应用，但特殊不起诉制度与污点证人制度有相似价值取向与运行原理，可在遵循法律规定的基础上尝试于职务犯罪认罪认罚从宽等特殊案件中予以应用。对于后者，不仅要将附条件不起诉扩展至成年人轻罪案件中，通过考察期和考察条件的设置强化检察官作出不起诉的“信心”，还应增设涉案合规不起诉制度，通过合规考察来促使企业规范运行与保障民营经济发展。

第三，需要构建体系化轻罪案件规范指引。醉驾作为典型的轻微案件，《办理醉酒危险驾驶意见》出台和试行从罪与非罪的把握、少捕慎诉慎押的贯彻、适配诉讼程序的完善以及综合治理的实现等方面为推动我国完善轻罪治理提供了范本。轻伤害案件实践多发，事关群众对公平正义的感受和对法治的获得感，《办理轻伤害意见》分别从依法全面调查取证、审查案件、促进矛盾化解、规范落实少捕慎诉慎押刑事司法政策等方面为轻伤害案件办理指明了方向。应当说，两个轻罪办理意见作为政策与规范之间良性互动的典范，对于轻罪治理理念的贯彻具有重要意义。然而，现有“意见”虽起到了政策与法律交互的重要桥梁作用，但更多是立足于“点”上的探索，如侧重于某一犯罪类型或某一诉讼环节，而未形成关于轻罪治理这一命题的全方位、系统化构建，致使“政策有余而法律不足”。基于此，除了在现有基础上扩大对典型案件如盗窃罪、帮助信息网络犯罪活动罪、诈骗罪等的规范之外，还应当体系化出台对不起诉制度、轻微罪快速审理、行刑衔接等的程序适用意见，唯有一体化全面推进，轻罪治理政策才有可能在法律层面有所支撑。

在刑事司法运行过程中，办案人员处理案件所依据的规则不仅包括法律、司法解释等公开发布的显性规则，也包括潜藏在其背后的隐性规则。隐性规则，是指在司法实践中广泛适用并对办案人员的决策行为起到引导作用的不公开规则。隐性规则又包括广义和狭义的隐性规则，前者包括“司法潜规则”等规避和背离显性规则的“潜规则”；而后者则是指在特定场域内发布的仅对特定机关内部适用的规则。这些隐性规则有的是在显性规则并未涉足的地带发挥补充作用，有的是则是对显性规则适用的细化，但最终都会对司法人员适用法律产生一定影响。本文主要立足于狭义的隐性规则进行探讨。

相较于显性规则，隐性规则的主要特征有：一是非公开性。隐性规则一般不会向社会公开发布，主要是通过内部文件的方式予以确定。二是半强制性。若办案人员违反隐性规则并不会直接受到法律的制裁使得其决策行为无效或可撤销，但可能会招致内部的消极评价，如考核不利。三是单向性，该些规则是公权力机关在办案过程中自发形成的，并未通过标准的立法程序，被追诉人等并无途径影响结果作出只能被动接受“支配”。隐性规则在构建轻罪治理司法体系的过程中发挥着不可忽视的重要作用，这不仅是因为任何法律均会给司法人员留有自由裁量的余地，而且我国轻罪治理的显性规则缺位也会给隐性规则留下较大适用空间。轻罪治理滞后的立法供给无法满足不断增加的立法需求，办案人员就会不自觉地选择适用各类隐性规则来指引解决具体问题。

（一）隐性规则对于轻罪治理的影响

我国适用最广泛、最具影响力的隐性规则是公检法三机关的考核指标。公检法等系统通过设置各种权重指标对办案人员的业绩进行考核，倒逼办案人员提升质量和效率。这些考评机制虽不是直接的办案依据，但因会影响办案人员和办案机关的实质利益，也会间接影响案件处理结果。2019年之前，我国不捕率、不诉率一直偏低。2020年1月，最高人民检察院首次印发《检察机关案件质量主要评价指标》（以下简称《评价指标》），将不捕率、不诉率作为评价指标，刑事案件不捕率从2019年的22%上升至2023年的41%，不诉率从2019年的10%上升至2023年的26%。考核指标带来的改革效果立竿见影。然而，考核指标却是一把“双刃剑”，合理的考核指标可被作为法律和政策的有益补充，推动诉讼程序改革；相反，如果考评指标的设置过于僵化、脱离实际或忽视司法规律，办案人员很可能会为了形式化满足考核指标而采取各种背离法律初衷的做法，使刑事诉讼程序走向失灵。毋庸讳言，在轻罪治理语境中检视现有考核指标，便能发现其存在的问题。

一是，考核指标未能完全呼应轻罪治理的需求。主要体现为以下几个方面：其一，考核对象主要聚焦于重罪案件。2024年《评价指标》修订，指标从原来的46项精减到了38项，其中保留了“监督立案判处有期徒刑以上刑罚率”和“纠正漏捕、漏诉判处有期徒刑以上刑罚率”两项正向指标。也就是说，检察机关对于侦查机关未立案、本机关未起诉的案件予以监督纠正，且最终被判处有期徒刑以上刑罚的；或对于审前阶段漏捕的案件予以监督纠正，且最终被判处有期徒刑以上刑罚的，提起监督的检察官及其部门会得到相应的考评奖励。上述考核指标旨在保障有罪必纠，实现对相对严重的犯罪行为的有力惩处，体现出对重罪领域的关注。相较之下，对于轻罪案件的考核却不充分。以轻罪案件侦查为例，1986年至2019年间，公安机关的破案率平均只有53.5%，34年里共计7020.1万件刑案未破，从1986年的11.4万件飙升到2019年的295.2万件，2019年的未破率为60.7%，约为1986年的3倍，其中大多是轻罪。2020年至2022年间，诈骗和盗窃等轻罪案件每年有300万件左右，而检察机关每年起诉的侵犯财产类案件约为30万件左右，即使考虑到部分案件存在并案情况，这也意味着大量轻罪案件未能被有效追诉。此外，还有一些轻罪案件危害性较低，若双方有和解意愿，公安机关甚至可能不立案而直接定性为治安违法行为。又如，在环境污染犯罪当中，环境部门等行政执法部门有时还会“以罚代刑”，不将案件移送公安机关。据此，轻罪案件在立案、侦查、起诉环节还存有较多问题，未对此些内容设置专门的考核要求，并不利于倒逼轻罪治理相关问题的发现与整改。

其二，考核逻辑为成功治罪而非轻缓化处置。在审前阶段，检察院仅将纠正不立案、漏诉、漏捕作为奖励条件，却未将轻罪治理所倡导的“非羁押”“出罪化”作为正向指标纳入考核体系；同时，还将无罪判决率与撤回起诉率作为负面评价公诉质量的指标，以及对认罪认罚从宽适用率与量刑建议采纳率提出了要求。在审判阶段，法院结案效率指标的设置引发了操作结案的一系列现象，如收案后，不确定案号；又如退回公诉机关补充侦查，待下一考核期重新起诉等。因结案率设置而衍生出的诉讼拖延增加了被追诉人的程序负担，与轻罪治理的轻缓化指向也是相背离的。

其三，考核过程具有同质性，未有效区分轻罪重罪，将二者一概而论。在2024年修改《评价指标》之前，“案—件比”一直是检察院考核的重要指标，通过控制案件数量的基准数与计入“件”的业务活动数的比例，来解决程序倒流、程序空转等问题。实际上，这些问题主要出现在疑难复杂的重大案件中。例如，延长一次审查起诉期限就计一“件”，该案所产生的“案—件比”就是1∶2；若是再退回补充侦查一次，这一数值就达到了1∶3。而这一指标的通报数值为1∶1.33，基层院更是仅有1∶1.25。可以说，在疑难复杂以及社会关注度高的重罪案件中，对于习惯通过“退”“延”来争取更充分办案时间的检察官来说，达标是相当困难的。这样一来，压力被迫转移到了轻罪案件中。有些轻罪案件虽然存在证据方面等问题，但部分检察官为了快速办理并达到“案—件比”考核的要求，会刻意忽略问题或者通过不符合程序规定的方式予以弥补。同时，法院也一直较为重视对结案数量和审限内结案率的考核。为了保障结案数和结案率，快速的庭审也难以有效审查轻微罪案件细节。另外，部分检察院对于采取速裁程序追诉的轻罪微罪案件设置了专门的办案组，这一办案组往往成为检察机关实现考核达标的“利器”，比其他案件的办案组织实施更加严格的数据考核要求，导致轻罪案件审判质量无法保障。据此，在不区分轻重罪案件考核标准的背景下，因考核标准是恒定的，为求达标，只能由轻罪案件分担部分重罪案件的考核压力，致使轻罪案件考核数据反映的情况并不真实，重罪案件中空转、倒流的问题仍未得到实质性改善。

诚然，这一指标存在的问题已经被有关机关所认识。2023年修改《评价指标》时便有意将之弱化，强调“达到通报值后，地方各级检察机关不得再通报具体数值或排名”；2024年修改时更是将其剔除出通报指标之列，但保留在统计指标之中。然而，《评价指标》同时也保留了“口子”，各省级检察机关可以对最高检发布的《评价指标》进行“本地化应用”，由各地检察机关决定是否继续对指标作出要求。退一步讲，即使各省份也放宽了对“案—件比”的考核，不再作为严格考核的通报值，但只要仍在统计指标之列，就很难完全避免基层机关在这一指标上的“数据竞争”，或上级检察机关的“变相考核”。值得注意的是，随着“案—件比”在检察机关考核指标中的弱化，法院转而将“案—件比”纳入新的考核指标。可以预见，“案—件比”在一段时间内对轻罪治理的影响并不会减弱。

二是，公检法三机关于轻罪的考核标准设置有所冲突。鉴于三机关诉讼职能和目标追求的不同，所设置的考核指标存在冲突或抵牾在所难免，但在有利于实现轻罪治理的总体目标上应当保持一致。但是，各机关有所冲突的考核标准使得相关措施的作出并不通畅。以逮捕为例，检察机关在“少捕慎诉慎押”工作要求的指引下，将不捕率、诉前羁押率列入考核指标，并一度将诉前羁押率设置成35%的通报值。同时，虽然名义上将不捕率定义为中性指标，但也倾向于将这一指标维持在较高水平，检察机关在轻罪案件中以低逮捕率为追求。而公安机关和法院的考核指标使之更倾于进行逮捕。其中，公安机关将低脱逃率和高逮捕率作为重要指标，以实现精准报捕与防止被追诉人妨碍诉讼；法院由于结案数与结案率的考核，也倾向于适用羁押措施使被告人及时到案。甚至部分法院为了办案的便捷，对一些本不必逮捕的案件，在检察机关将移送后就立即决定逮捕。例如在邢某某帮助信息网络犯罪活动案中，法院于2022年8月18日受理案件，8月19日即决定逮捕。刑事诉讼各个阶段并非完全独立和绝缘，而是相互影响、有机联系的。显然，相互矛盾的考核指标有可能使得三机关在是否逮捕的问题上相互角力。此外，出罪化、非监禁化的实现也可能因考核指标的不协调而遇有阻力。检察机关一度将“捕后不诉和无罪判决率”以及“捕后判轻缓刑、免予刑事处罚率”纳入考核指标，这导致案件在逮捕后，法院要想进行出罪化或非监禁化处理，会引发法检掣肘。上述两项指标虽然在2024年修改中被删除，但制度惯性及其影响并不会立即消失。与此同时，撤回起诉率和无罪判决率仍作为组合指标被检察院严格考察，这也使得案件一旦被起诉就失去了转圜的余地，即使在审判阶段被告人与被害人达成了和解或存在立功表现等情况，也难以对其作出非罪化处理。

（二）隐性规则的显性化发展建议

考核指标作为典型的隐性规则，不合理的指标要求对于轻罪治理产生了实质性的消极影响，但因其隐秘性、单向性以及机械性等特征，使被追诉人并无法知悉这些影响的存在，更谈不上参与其中以维护自身合法权益。基于此，除了消解隐性规则的失当之处，应推动隐性规则的显性化发展。

首先，设计相对独立的轻罪考评体系。业务考评制度是我国法律文化传统中的重要内容，具有较强稳定性和持久的生命力，但这并不代表其是一成不变的，公检法三机关应当顺应犯罪结构的变化制定科学合理且融贯的考核指标。具体而言：第一，公安机关应设置关于轻罪案件的破案率专门要求，防止大量应追究刑事责任的轻微刑事案件在前端就溢出诉讼程序。第二，检察机关应增设“不立案监督率”以及“羁押必要性审查率和监督释放后判处轻缓刑率”的考核指标，将两者作为中性指标予以监测；将轻罪案件排除出不捕率、无罪判决率和撤回起诉率的统计范围；并取消“捕后不诉和无罪判决率”以及“捕后判轻缓刑、免予刑事处罚率”的统计。第三，为防止对轻罪案件办理效率的过分追求，检察机关和法院均应分开考核轻罪案件与重罪案件的“案—件比”，分别设置相对合理的考核区间；法院应分开统计轻罪案件与重罪案件的审限内结案率。此外，各级政法委还要发挥好协调作用，使公检法三机关考核指标共同服务于轻罪治理的总体目标。

其次，推动隐性规则的显性化与透明化。诚如有学者所担忧，隐性规则对于司法人员的直接影响已经动摇了法律至上原则。基于此，司法机关要逐步吸纳成熟的隐性规则，将司法实践中某些有价值的内部文件进行系统的梳理和规范，适时地上升为法律或解释性文件，使其从隐形走向显性、从幕后走向台前。唯有此，才能让这些程序被公众知晓并有效进行监督，以强化相关规则的稳定性和正当性。同时，对于不宜上升为法律或司法解释的隐性规则，也应当尽量向公众公开，说明制定理由和适用方式，使其公开化与透明化。

最后，修复显性规则的缺陷与漏洞。显性规则与隐性规则呈现互补关系，可通过弥补现有法律规定的不足来弱化隐性规则的作用。也就是，只有当显性规则足够完善、明确，并能够起到良好的指引作用和运行效果时，才能降低对隐性规则的路径依赖。基于此，一方面，需要细化轻罪治理所依托的不起诉、非羁押性替代措施等具体制度的适用规则；另一方面，需要公布轻罪治理的典型案例和规范指引，保障公安司法机关可依据法定程序与示范进行诉讼。

一般意义上的犯罪法律后果，是指罪犯因犯罪行为所受到的刑事处罚和履行的法益修复行为。但事实上，犯罪引起的法律后果并不止于此，犯罪人在重新步入社会时仍然携带犯罪标签，因而其再社会化过程不免受到因犯罪而产生的权能负担和利益减损。实践中，主要表现为职业禁止、资质剥夺、社会福利限制等后果，在特定情形下还可能会牵连犯罪人的家庭成员或亲属。这些法律后果被统称为犯罪附随后果。在轻罪时代，犯罪附随后果带来的负面效应愈发显著，主要表现为：其一，犯罪附随后果无差别地作用于不同犯罪情节或类型的犯罪人及其家属，轻罪的犯罪人往往负担过分严苛的犯罪附随后果；其二，轻罪案件数量逐年攀升，犯罪附随后果的强制力从刑事制度溢出到了更大的社会环境中，使数量巨大的犯罪人及其家属皆需负担“无罪之罚”。基于此，正确、合理地处理好刑罚与犯罪附随后果关系的重要性不言而喻。具体而言，主要包括以下两个方面。

（一）坚持责任自负原则

责任自负原则与罪责自负原则一脉相承。罪责自负是一项源于现代人权观念和分配正义理论的基本刑事归责原则，其与刑事连带归责模式相区分，要求国家在确定刑事责任归属时，不能将犯罪人应承担的刑事责任转嫁给第三人。传统意义上罪责自负原则主要解决刑事责任的归属问题，而责任自负原则适用事项不仅仅限于刑事责任，还包括其他一些不利后果，如上述的职业禁止、资质剥夺等。责任自负原则适用于犯罪附随后果的原因在于，刑事责任和犯罪附随后果皆具备限制或剥夺个人权利的外观，且二者皆位于犯罪引发的因果链条中，本质上同源共生，因此，从逻辑上看，第三人不承担刑事责任也就不应当承担其他方面的责任。

然而，犯罪附随后果的作用对象却往往包括犯罪人的家庭成员和亲属。如《公安机关人民警察录用办法》第6条、《征兵政治审查工作规定》第9条都规定直系亲属或对本人有较大影响的亲属被判处刑罚的不得录用为警察或参军入伍。此外，根据《公务员录用考察办法》第8条、第9条的规定，实践中多数公务员考试都需要政审，而近年来报考公务员考试的人数逐年攀升，这使犯罪附随后果的影响范围十分广泛。综合来看，此种权利或利益减损的产生，以家庭成员或亲属这一身份或血缘关系为根据，而非其自身行为，显然与现代法治所倡导的公平正义精神以及罪责自负、责任自负原则相抵触，其本质上是对个人权利的不当侵犯。

毋庸讳言，犯罪附随后果具有一定的犯罪预防功能，故在特定情况下限制犯罪人的家庭成员和近亲属的规定有一定的积极意义。然而，关键问题是如何合理界定该预防作用的必要性。从一般预防的角度来看，犯罪附随后果的存在，会导致社会中的很多人因忌惮对子女或其他亲属未来就业的不利影响而减少犯罪行为；从特殊预防的角度来看，犯罪人的家庭成员和亲属在特定领域内的职业禁止和权利限制，可以在一定程度上控制犯罪风险的不当扩大。鉴于责任自负是一项基本原则，以实现威慑为由要求犯罪附随后果作用于所有案件种类的犯罪人的家庭成员，此种理由显然是不充分的。由此，犯罪附随后果作用对象扩张的理由只能从特殊预防的必要性中寻找。

事实上，特殊预防的必要性由犯罪人的社会危险性和所需保护法益的紧迫性二者共同决定，由于犯罪人的社会危险性并不必然与其家庭成员和亲属相关，此时特殊预防的必要性仅与所需保护法益的紧迫性有关。通常而言，这种法益是指国家安全和公共安全等重大法益，有学者就曾指出遏制恐怖犯罪可以采取责任不自负的做法。基于此，《公务员录用考察办法》第8条有关涉密岗位的职业禁止规定具备合理性。同时，犯罪人的家庭成员和亲属在求职时应聘的岗位和犯罪人所触发的罪行，在性质上的实质关联性深浅，也可能影响法益保护的紧迫性。因此在设立此种有关犯罪附随后果的规定时，应当根据个别情形下所需保护法益紧迫性的不同，予以细化，并充分考量比例原则，尽量降低其所带来的负面影响。

（二）完善犯罪记录封存制度

在实践中，一旦犯罪，附随后果基本会终生影响犯罪人及其家属。这说明，绝大多数犯罪附随后果没有明确的存续期限，也不存在减免事由和救济途径。毋庸讳言，此种做法不利于刑满释放人员有效回归社会，毕竟刑满释放人员步入正常生活的首要条件就是寻求工作，无限期的职业禁止或资质剥夺与其再社会化的需求相矛盾。此外，无限存续的犯罪附随后果也有违法秩序的统一。犯罪附随后果虽然并不必以刑事责任的存在作为前提，但二者之于犯罪治理的意义存在主次关系。刑事责任被赋予的惩罚、教化、改造、预防的功能，始终居于犯罪治理的首位，而犯罪附随后果的预防功能发挥的效果相对有限，具有一定的辅助性质，人们显然不可能期望通过犯罪附随后果治理犯罪。既然对于犯罪治理意义重大的刑罚都有严格的时限规定，犯罪附随后果更不应当是终身性的。

针对上述问题，学界提出了两条解决路径：一是构建前科消灭制度；二是完善犯罪记录封存制度。前科消灭制度能够通过在限定时间内注销犯罪记录从而消除犯罪附随后果，使之彻底不复存在。从规范层面考察，我国法律对前科消灭制度没有作出规定。而犯罪记录封存制度已被适用于我国未成年犯罪案件中，有关单位根据国家规定经过许可，可以查询已经封存的犯罪记录，为“有限”的被遗忘。笔者认为，我国更适宜完善犯罪记录封存制度路径。理由有二：一是从实践层面来看，当前关于未成年人犯罪记录封存的制度体系已日益成熟，完善成年人犯罪记录封存制度有相对稳固的制度基础，而且更易取得社会的认同；二是从理论层面来看，犯罪人经过教化改造后的社会危险性会逐步降低，但彻底消除犯罪记录并不利于处理与轻微罪相关的就业限制或界定再犯等情况。总体来看，完善犯罪记录封存制度，适度消除犯罪标签引起的负面后果，既符合犯罪预防的现实要求，也是完善社会治理体系的有利供给。具体举措如下：

其一，构建适用于轻罪的犯罪记录封存制度。具体而言，可以根据犯罪人的犯罪类型、危害程度、主观恶性和共同犯罪中的地位，设置一定期限的考察期，考察期限内犯罪附随后果伴随犯罪人，考察期届满后对考察合格的人员的犯罪记录进行封存。但是实施的犯罪属于危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质组织犯罪等侵犯重大法益，以及犯罪人涉嫌毒品犯罪、严重暴力犯罪或构成累犯等其他社会危险性和再犯可能性高的情形除外。此外，立法应当根据犯罪前科的负面影响和行业特性，审慎考量预防必要性，在遵循比例原则的前提下，对特定犯罪的附随后果设立生效时限规定，当法律规定的生效时限届满时，犯罪记录封存。

其二，完善犯罪记录的查询机制。查询犯罪记录即激活犯罪附随后果的法律效力，为避免过分侵犯个人自由，立法应当审慎制定有关犯罪记录查询的程序性规范。重点需要明确以下四个方面的内容：一是犯罪记录只能由人民法院出具，其他机关和单位无权出具有无犯罪记录的证明；二是对于已经封存的犯罪记录，非经司法机关依据严格的法律程序查询，在一般公民和单位进行申请时，应当出具无犯罪记录的证明；三是查询到已经封存的犯罪记录，应该遵守必要的保密原则，只能用于法定的特定用途；四是犯罪记录一经确定封存，将由国家统一犯罪记录数据库向各级司法机关下达协助封存要求，对于各级司法机关掌握的相关案件信息在各自办案数据库中一并进行封存，只能通过国家统一犯罪记录数据库依据法定程序进行封存数据查询。

（三）限定附随后果的产生条件

在我国，大多数情况下只要犯罪产生即引发附随后果，并未限定犯罪附随后果的产生条件。这不仅违反了比例原则的要求，还不利于社会效益的实现，有必要予以调整。值得一提的是，《拍卖法》第15条以及《律师法》第7条分别规定了故意犯罪不得担任拍卖师以及除过失犯罪外受刑事处罚的不得颁发律师职业证书。不同于“受过刑事处罚”的大多数表述，上述两规定以主观有责性为条件对附随后果的产生进行了限制。但是主观有责性并非判断预防必要性的唯一根据，例如危险驾驶罪虽为典型的故意犯罪，但是该类犯罪人的预防必要性显然较低，通常不应当承担犯罪附随后果，因此这种划分标准虽具有合理性但并不周延。对此，我国《刑法》第37条有关职业禁止的资格刑规范有一定的借鉴意义。总体而言，除犯罪人的主观有责性外，还需要通过以下方面对犯罪附随后果的产生进行限定。

一方面，按照犯罪类型设置犯罪附随后果的产生条件。现行法不加区分地设置犯罪附随后果，实际上是将对犯罪人的刑责评价转化为道德评价，默示或推定犯罪人的道德皆存在重大缺陷。如《公证法》第20条、《人民陪审员法》第7条、《司法鉴定人管理办法》第21条等的规定，就是典型的基于道德评价的职业禁止。然而，在法定犯盛行的当下，且不论其与自然犯在伦理层面的可谴责性是否相当，此种做法显然超出了通过道德进行善恶评价的合理范围。本文并非否定一切基于犯罪的道德评价，而是认为只有当犯罪类型和犯罪附随后果存在实质性关联时，道德评价才应当成为考虑因素，继而才能通过犯罪附随后果的设立来实现预防之目的。基于此，可将这种实质性联系具化为：犯罪行为侵犯的法益和附随后果保护的法益具有同质性或高度相似性。如危险驾驶犯罪人限制其担任拍卖师没有正当性，但对犯罪人不授予驾驶资格证却是合理的。此外，犯罪附随后果的设置应当根据限定条件而尽量细化，现行法已经有类似的规定，如《食品安全法》第135条规定了，对因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的人，禁止从事食品生产经营管理工作以及担任食品生产经营企业食品安全管理人员。

另一方面，按照犯罪性质、情节与悔罪态度等设置犯罪附随后果的产生条件。犯罪性质和情节偏重于考察犯罪人的罪刑轻重、法益侵害性和在共同犯罪中的地位问题，悔罪态度则通过是否认罪认罚、赔偿损失、取得被害人谅解等方面来体现，两者都能够在一定程度上说明犯罪人的社会危险性，而社会危险性的高低也决定了预防必要性，因而在原则上对于罪刑轻微、情节较轻、悔罪态度较好的犯罪人不应当设置犯罪附随后果，在特定情形下，可以根据犯罪类型，在审慎考量预防必要性和比例原则的前提下，设置个别的犯罪附随后果。而对于罪刑较重、情节与悔罪态度恶劣的犯罪人，可以设置犯罪附随后果，但是同样应当遵循比例原则，并且仅在保护法益的需要具有紧迫性时，才能涉及犯罪人的家庭成员和亲属。

毫无疑问，轻罪治理已成为一项通向法治现代化的必答题。从目前来看，我国轻罪治理体系还没有建立，至少还不完善。这种不完善不仅仅体现在法律层面相关制度规则的阙如或有待改革，还体现在缺少其他社会主体的有效参与，尤其是与公安司法机关之间的耦合联动。另外，从长远来看，轻罪治理体系的有效运行还需要与之配适的观念土壤。因此，轻罪治理体系的完善至少需要从三个层面进行：一是规则，尤其是刑事法律层面。应当说，刑事实体法和刑事程序法是轻罪处理的直接依据，也是轻罪治理体系中最为外显与核心的部分。因此，刑法与刑事诉讼法的完善，包括明确轻罪的内涵与外延、各类轻罪的定罪与量刑，区分轻罪与重罪案件、认罪认罚案件与其他案件的证据与程序，规范司法机关自由裁量权，协调刑法与刑事诉讼法的关系，是立法部门的当务之急。除此之外，其他的规则如考评制度等，对于轻罪案件的处理实际上也发挥着重要的作用。因此，对于轻罪治理相关规则的完善不仅限于刑事法律，而且还涉及其他的规则体系。二是社会治理层面。如果将刑事法律视为轻罪的“治罪”层面，那么与之对应的则为“社会治理”层面。毫无疑问，“社会治理”更能体现轻罪治理工程的体系性与复杂性。在此层面，轻罪的处理不单单是个案的定罪量刑，而是应将其纳入社会治理的范畴，包括纠纷的实质化化解、类案的有效预防以及罪犯顺利回归社会等。这也决定了轻罪治理不仅仅是立法层面的工作，也并不完全是公安司法机关的执法司法工作，更是一项多部门协同联动的系统工程。三是文化理念层面。相对于法律和其他规则而言，观念与理念是轻罪治理的隐性驱动力。其中，政策是国家层面的宏观治理指引。但轻罪治理仅仅停留在此仍显不足，还需要社会大众对相关政策、法律和规则的理解与接受，并且给予自觉性的参与和支持，只有这样才有可能取得轻罪治理持续性、稳定性的最佳效果。显然，我国人口众多、国情复杂尤其是有重刑传统，理念与观念的更新、相关文化的培育任务更显得艰巨与复杂。