作者：宋毅（北京市人民检察院第二分院侦查监督处处长） 余浩（北京市人民检察院第二分院侦查监督处干部）

文章来源：人民检察2007年第18期实务研究

延长侦查羁押期限案件在实践中问题很多, 其办理质量直接或间接地影响到超期羁押的治理效果, 但目前对这一领域的探讨, 无论是理论界还是实务界都鲜有涉及。本文试从实务角度, 以实证分析的方法, 对延长侦查羁押期限案件在办理过程中存在的主要问题进行初步分析, 并提出一些个人认识和改进的建议。

一、延长侦查羁押期限案件概述

(一) 内涵与价值

延长侦查羁押期限案件, 是指犯罪嫌疑人被逮捕后, 侦查机关因案情复杂在法定两个月的羁押期限内不能侦查终结, 经侦查机关提请, 由有关人民检察院批准( 或决定, 以下同) 延长犯罪嫌疑人羁押期限的案件。其办理程序一般为: 侦查机关认为需要延长犯罪嫌疑人羁押期限的, 期限届满七日前向批准逮捕的同级检察机关报请延长, 经该院侦查监督部门审查并附审查意见书后, 由该检察机关于犯罪嫌疑人羁押期限届满前向上级检察机关报请批准。

延长侦查羁押期限案件办理的价值或意义在于, 通过对案件的审查, 法律赋予检察机关进一步的侦查监督权, 以督促侦查机关及时终结案件侦查, 避免不当或违法的长期羁押, 促进司法公正。具体而言, 延长侦查羁押期限案件的严格办理, 首先可以促使侦查机关依法及时地履行自己的职责, 减少侵犯犯罪嫌疑人正当权益的机会; 其次, 能遏制对犯罪嫌疑人的任意性羁押, 避免无辜者长期陷于囹圄之中而无从救济; 最终, 保障正义得到及时伸张, 以息诉宁人, 维护良性的社会秩序。

(二) 法律依据

我国1979 年刑事诉讼法对延长侦查羁押期限有一条规定, 但相比之下, 1997 年刑事诉讼法的相关规定要全面得多。1997 年刑事诉讼法第一百二十四条规定: “对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过二个月。案情复杂、期限届满不能终结的案件,可以经上一级人民检察院批准延长一个月。”第一百二十六条规定: “下列案件在本法第一百二十四条规定的期限届满不能侦查终结的, 经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定, 可以延长二个月: (1)交通十分不便的边远地区的重大复杂案件; (2) 重大的犯罪集团案件; (3) 流窜作案的重大复杂案件; (4)犯罪涉及面广, 取证困难的重大复杂案件。”第一百二十七条规定: “对犯罪嫌疑人可能判处十年有期徒刑以上刑罚, 依照本法第一百二十六条规定延长期限届满, 仍不能侦查终结的, 经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定, 可以再延长二个月。”为便于司法实践中的操作, 对于以上法律规定, 最高人民法院、最高人民检察院等《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》均作出了较为细化的解释。

(三) 办理概况

司法实践中, 依据刑事诉讼法第一百二十四条、第一百二十六条、第一百二十七条规定办理的延长侦查羁押期限案件通常被称作“一延案件”、“二延案件”和“三延案件”。以北京市人民检察院第二分院2004 年以来( 截至2006 年12 月25 日) 所办理的“一延”案件情况为例, 目前延长侦查羁押期限案件办理的效果及存在的问题可见一斑。2004 年、2005 年、2006 年, 二分院受理辖区区县“一延”案件分别为360 人、419 人、525 人, 2005 年、2006 年受案人数与上年相比分别上升了30%、25.3%。其中不批准延长羁押期限的, 2004 年为1 人, 占全年受理案件总人数的0.3%; 2005 年为3 人, 占全年受理案件总人数的0.7%/2006 年为8 人, 占全年受理案件总人数的1.5%。①总体看来, 近几年延长侦查羁押期限案件数量呈上升趋势; 检察机关通常只就书面材料进行形式审查, 案件审批有流于形式之嫌; 不批延人数占全年办理案件总人数的比例过低。

二、延长侦查羁押期限案件问题探析

(一) 法律规定不尽合理

1. 延长侦查羁押期限的条件过于宽松, 期限过长。延长侦查羁押期限案件如上文所述有三种, 如“一延”案件的法定条件是“案情复杂, 期限届满不能终结”, 其中“案情复杂”含义就难以确定, 实践中各地掌握标准或尺度不一。以北京市为例, 1999 年12月13 日北京市人民检察院检察委员会会议通过, 并于2004 年9 月20 日修改的《北京市检察机关审查逮捕办案规则》对之作出了细化的解释。该规则第七十七条规定, “案情复杂”是指“犯罪嫌疑人在三人以上或者主犯在逃的共同犯罪”、“犯罪嫌疑人涉嫌多起犯罪或者多个罪名”、“需要刑事司法协助”、“境外取证或者司法鉴定”、“与重大案件有牵连”等。这个解释给了承办人员一个容易衡量的尺度, 但依据该解释, 侦查机关报请延长的理由几乎没有不符合该“案情复杂”之规定的, 因此检察机关很难不批准延长犯罪嫌疑人的侦查羁押期限。

另外, 能“二延”的案件很少不能进行“三延”, 因为依据我国刑法所规定的刑罚幅度, 符合“二延”条件的“重大复杂案件”的犯罪嫌疑人, 多数是“可能判处十年有期徒刑以上刑罚”的, 而不论他们最终被怎样判决。在移送起诉前, 他们可以被延长的羁押期限加起来共有五个月, 加上逮捕后的二个月及捕前刑事拘留后通常被羁押的三十七天, 犯罪嫌疑人未被移送起诉就可能先失去人身自由达八个月之久。这种长期羁押, 对那些案情特别重大复杂、需要较长时间才能侦查清楚的案件来说或许是合理的, 而对一般性刑事案件来说则很难经得起推崇人权的法治社会的考量。立法既然存在诸多不合理性, 实践中经常造成对犯罪嫌疑人不合理的长期羁押也就在所难免了。

2.省级检察机关批准逮捕的案件“二延”、“三延”居然比“一延”容易。如依据1996 年我国刑事诉讼法第一百二十四、一百二十六、一百二十七条之规定,省级检察机关批准逮捕的案件“一延”须经上级检察机关( 也即最高人民检察院) 批准, 需要“二延”、“三延”的则不要求由上级检察机关( 即最高人民检察院) 批准, 而可由省级检察机关自己批准。这种不合理的规定, 充分暴露出立法的不严密及不成熟。

3.作出逮捕决定的检察机关, 是否有不批准延长该犯罪嫌疑人羁押期限的权力, 实践中存在分歧并做法不一。举“一延”案件为例, 刑事诉讼法第一百二十四条规定: “对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过二个月。案情复杂、期限届满不能终结的案件, 可以经上一级人民检察院批准延长一个月。”《人民检察院刑事诉讼规则》中也有类似规定。但它们均只对批准延长的权力作出了明确的规定, 不批准延长的权力由谁行使则见仁见智。

第一种意见认为, 法律既然明确规定, “一延”由“上一级人民检察院批准”, 不批准权理应包含在“批准”之意中, 故无论是批准延长还是不批准延长, “一延”批准权都应由上一级人民检察院行使。第二种意见认为, 不批准权应由作出逮捕决定的检察机关和上级检察机关共同行使, 理由为: 同样是依据刑事诉讼法第一百二十四条之规定, 对于侦查机关提请延长的案件, 作出逮捕决定的检察机关需要审查, 在同意其延长意见后则向上级检察机关报请“批准”, 上级检察机关可以批准延长也可以不批准延长。这也就是说, 对于作出逮捕决定的检察机关同意延长的,上级检察机关既享有批准权也有不批准权; 而对于作出逮捕决定的检察机关不同意延长的案件, 由于无需上级检察机关“批准延长”犯罪嫌疑人羁押期限, 也就无须报请“批准不延长”犯罪嫌疑人羁押期限, 作出逮捕决定的检察机关直接作出不同意延长的决定即可。因此, 在某种程度上, 作出逮捕决定的检察机关也享有不批准延长羁押期限的权力。

笔者同意第一种意见。若从法律严格控制对犯罪嫌疑人长期羁押的角度看, 第二种意见也不无道理, 而且确实更方便于司法操作。但从《人民检察院刑事诉讼规则》第二百二十六条之规定来看, 该司法解释更倾向于对刑事诉讼法第一百二十四条规定的前一种理解。该条司法解释规定“受理案件的人民检察院审查逮捕部门对侦查羁押期限的意见审查后,应当提出是否同意延长侦查羁押期限的意见, ……层报有决定权的人民检察院决定”, 其中“是否”二字已包含受理案件的人民检察院不同意延长侦查羁押期限的情况, 并明确即使“不同意延长”也得报请“有决定权的人民检察院决定”, 这就排除了作出逮捕决定的检察机关对“一延”案件的不批准权。

(二) 案件审批流于形式, 不批延比例过低

从上文例证列举的数据可以看出, 检察机关在办理延长侦查羁押期限案件, 不批准率普遍过低。换言之, 只要侦查机关提请, 就基本能够获得检察机关的批准。这种司法操作一旦形成惯例, 会使得侦查机关在办案时更轻易地就提请延长侦查羁押期限, 而检察机关面对日益增多的案件更难以严格审查, 使得延长羁押期限案件办案过程简单粗糙, 有时甚至流于形式。这显然与立法的初衷不相符, 这种危险倾向很容易侵犯犯罪嫌疑人的正当权益, 最终也不利于公平正义的实现。

为什么会出现这种情况呢? 笔者认为, 除了立法不合理这一根源性的原因之外, 落后的司法理念和畸形的检侦关系也是重要原因。一个突出的表现是,有的办案人员在办理延长侦查羁押期限案件时,注重配合轻视监督, 并经常担心不批准延长犯罪嫌疑人羁押期限, 会影响案件的最终侦破和处理, 有放纵犯罪之嫌。这反映出部分办案人员类似有罪推定的司法理念依然根深蒂固, 检察官和侦查人员在注重追求实体正义之时, 不可避免地会忽视程序正义, 在实践中也就使得犯罪嫌疑人的侦查羁押期限被屡屡轻易地延长。

(三) 只进行形式审查而无法进行实质审查

这与上一个问题有关联, 只是更进一个层次来探讨目前办理延长案件的不合理状况。由于法律规定的概括性而不易操作, 检察机关在办理延长侦查羁押期限案件时, 通常只能对侦查机关报请延长的书面材料进行形式审查, 而无法审查判断是否有延长犯罪嫌疑人羁押期限的实际必要。在实践中, 不少侦查机关往往会因案件侦查需要以外的原因, 如其他工作太忙、来不及办结等原因, 却以“因案情复杂,期限届满不能终结”的理由来提请延长犯罪嫌疑人的羁押期限, 由于无法进行实质审查, 致使提请延长侦查羁押期限案件大都能够得以批准。这在一定程度上促成近年延长侦查羁押期限案件的数量上升,而不批延率一直较低。

(四) 送达延期导致隐性超期羁押问题严重

刑事诉讼法第七十九条规定: “法定期间不包括路途上的时间。上诉状或者其他文件在期满前已经交邮的, 不算过期。”在实践中, 检察机关作出的《批准延长侦查羁押期限决定书》多数以机要交换的方式送达, 而由于机要交换每周次数有限, 再加上一些人为的原因, 侦查机关往往在犯罪嫌疑人羁押期限届满数日后方拿到批准延长决定书, 造成隐性超期羁押问题突出。

(五) 问责机制和犯罪嫌疑人权利保障机制缺位

研究现有刑事诉讼法律, 我们可以发现, 除严重侵犯犯罪嫌疑人合法权利而可能涉嫌渎职犯罪之外, 并没有对以合法外衣掩盖不合理内核、随意延长犯罪嫌疑人侦查羁押期限行为的问责机制。而犯罪嫌疑人被不合理地延长羁押期限, 除了事后查明确属无罪之错案可以依法要求刑事赔偿外, 其他并无有效的权利保障机制或救济机制。这种权力(权利)模式的严重失衡显然是不合理的, 它既不利于对犯罪嫌疑人合法权益的保护, 也不利于真正有效的打击犯罪。

三、改进的建议

延长侦查羁押期限案件存在的问题, 如上文所述, 原因很多, 笔者以为, 改进的措施也必须综合应用, 方能见到成效。

(一) 完善法律规定, 规范延长羁押期限案件的办理

我国刑事诉讼法在修改时, 应当考虑严格限定延长侦查羁押期限的条件和次数以及审查决定的机关, 以硬性的法律规定规范该类案件的办理。如对“一延”案件, 除明确规定几种案情“复杂”的情形外,还应加上“经检察机关审查认定, 确有延长犯罪嫌疑人羁押期限的必要”之条件。对“二延”、“三延”的法律规定应当合并, 一方面严格条件, 一方面减少延长的次数和时间; 对其中侦查羁押期限届满依然不能侦查终结的, 多延长一段羁押期限也不一定有助于侦破案件, 不如直接改变强制措施更合理。对省级检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人, 需要延长其侦查羁押期限的, 无论“一延”、“二延”还是“三延”均应由最高人民检察院审查批准, 等等。

(二) 牢固树立实体公正和程序公正并重的理念

司法实践中, 必须牢牢树立实体公正和程序公正并重的司法理念, 并适当优先考虑程序公正, 彻底摈弃有罪推定的错误观念。唯如此, 才可能从司法程序上真正做到对犯罪嫌疑人合法权益进行保护, 并有效避免无罪者不受不当的羁押。

(三) 建立准司法审查机制

如同履行批准( 决定) 逮捕权一样, 笔者建议, 对之应当建立准司法审查机制。由于我国检察机关也属司法机关之一, 其行使批准逮捕权和批准延长侦查羁押期限的权力, 不应是简单的行政式审批。笔者建议,检察机关可以借鉴行政部门的“听证”机制, 由其来主持对案件进行类似“听证”的司法审查, 但不是举行听证会, 由于其参与主体和主持人身份的特殊性, 它与听证会应有着质的区别。在这种司法审查模式中, 侦查机关和犯罪嫌疑人( 贵在有律师的参与) 互相质证,平等抗辩, 从而确保检察机关对案件进行实质性接触。鉴于可行性考虑, 这种司法审查模式也可以不成为办理延长羁押期限案件的必经程序, 但法律应赋予犯罪嫌疑人以选择权。至于进行司法审查的地点, 笔者以为, 可以在检察机关进行, 也可以在看守所增设的专门场所进行。

(四) 健全问责机制

有关法律法规应当对侦查、检机关人员滥用权力, 不合理延长犯罪嫌疑人羁押期限的行为,规定严格的责任追究制度。依据现有法律法规, 要么对这种轻微违规违法情况视而不见或置之不理, 要么等其行为严重到构成犯罪, 追究其刑事责任, 这是很不合理的。

参见：

①引自北京市人民检察院第二分院侦查监督处2004 年、2005 年、2006 年内部统计数字。