作者：林礼兴（最高人民检察院监所检察厅）

文章来源：人民检察2007年第16期实务研究

人民检察院监外执行检察工作是实现国家刑罚权的重要内容, 是刑罚执行监督的重要组成部分, 是监所检察工作的重要业务, 也是人民检察院参与社会治安综合治理的重要工作。但是实践中, 由于监外执行检察工作往往被“边缘化”, 得不到应有的关注和重视, 致使对监外执行检察的内涵、特点、意义的理解与解读可能产生偏差, 给检察实务工作带来负面影响。笔者就上述问题略陈己见。

一、监外执行检察的内涵

监外执行检察, 是指人民检察院对公安机关执行管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行的判决、裁定和决定的执行活动是否合法, 依法实行监督; 也包括对人民法院、监狱、看守所的法律文书送达和罪犯交付执行是否合法, 依法进行监督。监外执行检察的内涵包含四个方面的内容, 即监外、监外执行罪犯、监外执行、监外执行检察。

监外, 是指监狱之外或监所之外, 是监外执行罪犯执行的地点, 或称监外执行的区域, 监外执行罪犯的地点一般是在监外执行罪犯的居住地。监外是与一定的社区、一定的人群相联系的。

监外执行罪犯, 是指依据法律规定在监外执行刑罚的罪犯, 它是监外执行的对象。根据我国现行法律的规定, 监外执行罪犯包括: 1.被判处管制的罪犯;2.被剥夺政治权利的罪犯, 包括独立适用剥夺政治权利的罪犯和附加剥夺政治权利的罪犯; 3.被宣告缓刑的罪犯; 4.被裁定假释的罪犯; 5.被批准或者决定暂予监外执行的罪犯, 包括省级监狱管理机关批准保外就医的罪犯、县级以上公安机关批准保外就医的罪犯、人民法院决定暂予监外执行的罪犯。监外执行罪犯是上述五种罪犯的统称。

监外执行, 是指执行机关依照法律、法规等有关规定, 执行人民法院和有关机关作出的管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行的判决、裁定或决定的执法活动。根据刑事诉讼法和公安部等机关的有关规定, 公安机关是监外执行的主体, 人民法院和有关机关作出的管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行的判决、裁定或决定是监外执行的法律依据。传统的监外执行检察, 是指人民检察院对公安机关执行管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行的判决、裁定和决定的执法活动依法实行监督的活动。但这种解读实际上是不完整、不准确的。按照法律规定和检察实务要求, 人民检察院在监外执行检察工作中, 还应该包括对人民法院、监狱、看守所对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行的判决、裁定和决定的法律文书的送达和罪犯的交付执行活动的检察监督。因为, 交付执行是执行的基础和前提。刑事诉讼法第二百一十三条第一款规定: “罪犯被交付执行刑罚的时候, 应当由交付执行的人民法院将有关的法律文书送达监狱或者其他执行机关”。这里所指的“罪犯被交付执行刑罚”, 包括管制犯、缓刑犯、独立适用剥夺政治权利犯、法院直接决定暂予监外执行犯; 这里所指的“法律文书送达监狱或者其他执行机关”包括公安机关。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第三百五十三条、第三百五十五条和第三百六十五条也规定: 只要是具有刑罚执行内容的法律文书, 人民法院应当送达执行机关。有关监狱、看守所的交付执行活动在相关的法律法规和部门规章中也有规定。刑事诉讼法第八条规定: “人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。人民法院和监狱、看守所的交付执行活动是刑事诉讼活动的范畴,因此, 对人民法院和监狱、看守所交付执行活动的监督属于人民检察院监外执行检察的范畴。

因此, 可以概括地说: 监外执行的对象是依法被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯, 监外执行罪犯监督管理的主体是公安机关, 交付执行的主体是人民法院以及监狱、看守所机关, 监外执行法律监督的主体是检察机关; 监外执行检察的对象是公安机关、人民法院以及监狱、看守所机关的执法活动。

二、监外执行与监外执行检察的特点

(一) 监外执行的特点

监外执行检察的特点与监外执行是密切联系的, 监外执行除具有法定性、强制性、及时性外, 还具有以下特点:

1.执行活动的非监禁性。

非监禁性主要是针对监禁性而言, 对被判处拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期二年执行的罪犯,实行的是关押在监管场所的监禁刑罚, 对监外执行罪犯的执行, 采取的是非监禁刑的刑罚方法, 不予关押, 但限制其一定的自由, 交给居住地公安机关执行和群众监督改造的开放型的刑罚执行方式。非监禁性是监外执行的主要特征, 按照国家法律和公安部有关监督管理规定, 监外执行罪犯可以住在自己家中, 在一定的范围内保持相对较大的行动自由。

2.对罪犯的刑事制裁性。

监外执行尽管是非监禁性的刑罚方法, 但毕竟是刑罚执行的一种形式。监外执行对象的法律身份是罪犯, 其刑事制裁性主要表现在:

(1) 尽管他们没有被剥夺人身自由, 但是, 他们的行为和活动要受到一定的限制和管束, 在一定的范围内限制其自由, 离开所居住的市县或者迁居要报经执行机关批准。

(2) 他们要服从管理和监督。要定期报告自己的活动情况, 要遵守会客的规定, 要遵守公安部门的监督管理规定。

(3) 不能行使部分权利。比如, 管制犯未经批准不得行使言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利; 剥夺政治权利犯除了不能行使言论、出版、集会、结社、游行、示威自由外, 还不能行使选举权和被选举权, 不得担任国家机关职务, 不得担任国有公司、企业、事业单位和人民团体的领导职务等。

(4) 缓刑犯、假释犯、暂予监外执行犯, 在监外执行是附条件的, 一旦条件消失, 应当收监执行。比如保外就医的罪犯, 病情痊愈, 应当收监执行。缓刑犯、假释犯, 如果在缓刑、假释期间, 不遵守有关规定, 情节严重的或犯新罪的, 应当撤销缓刑收监执行原判刑罚, 撤销假释收监执行自被假释之日起的刑期。法律的这些规定表明, 对监外执行罪犯的制裁性, 是其对自己的犯罪行为所应承担刑事责任的重要体现,也是监外执行惩罚功能的体现。

3.执行活动的社会参与性。

监外执行活动的社会参与性, 是指对监外执行罪犯的监督管理和矫正是由许多社会成员共同来参与的。根据法律规定, 除了执行机关以外, 还有村民委员会、居民委员会等基层组织, 罪犯原所在单位,以及罪犯所在地的群众等。它体现了专门机关与群众相结合监督改造罪犯的刑罚执行方法。

(二) 监外执行检察的特点

监外执行检察与监狱检察相比, 有其独特的特点:

1.被监督机关的多元性。

监外执行从交付执行开始, 到执行结束, 贯穿了许多环节, 每个环节所涉及的被监督对象不尽相同,具有多元性特点。一是在交付执行环节, 涉及被监督的机关有对判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行的法律文书送达执行机关的审判机关; 对关押在监管场所的罪犯变更为监外执行需要交付监外执行的监狱、看守所、拘役所机关; 接收监外执行罪犯的执行地公安机关。二是在执行变更环节, 涉及被监督的机关有呈报减刑和收监执行的公安机关, 裁定减刑、撤销缓刑、假释的审判机关, 负责收监执行的监狱、看守所机关。三是在执行终止环节, 涉及被监督的机关有履行宣布解除管制、宣布恢复政治权利等的公安机关, 发放释放证明等履行有关手续的监狱、看守所机关。四是在监督管理活动环节, 涉及被监督的机关有负责对罪犯进行监督管理考察的公安机关, 协助监督罪犯的居住地的街道居民委员会、村民委员会, 或者罪犯原所在单位, 以及社区矫正试点地区负责对罪犯进行矫正监督管理的司法行政机关等。当然, 在监督管理环节,检察监督的对象主要是公安机关的监督管理活动。按照法律规定, 这些都是在监外执行刑罚执行过程中负有法定职责的机关和单位, 是检察机关应当监督的对象。

2.被监督机关执行空间的广泛性。

监狱检察或看守所检察, 一般是在特定的场所内进行, 空间相对集中, 而监外执行检察面对的是许许多多的县级公安局、乡镇派出所、社区民警工作站、协助执行的基层组织或罪犯所在单位, 在社区矫正试点地区还包括社区矫正工作机构, 以及分散于各社区的相对流动的监外执行罪犯。全国监外执行罪犯虽然人数不及监狱关押的罪犯, 但是却分散在全国2800 多个县市区, 41000 多个乡镇, 100 多万个村庄和社区内。监外检察工作所应当触及的地方, 可谓面广、点多、线长。突出的特点是受检察的对象多而分散, 受监管的罪犯情况复杂, 检察监督的工作量大而艰难。

3.被监督机关执行对象的流动性。

执行对象即监外执行罪犯的流动性, 是市场经济条件下人员流动加大和开放性刑罚执行方式面临的突出问题。执行对象的流动性表现在: ( 1) 从判决地往执行地流动。罪犯判决地与居住地不一致的, 会往居住地流动。判决地往执行地流动的罪犯主要有法院判决的管制犯、缓刑犯、单处剥夺政治权利犯、法院决定暂予监外执行犯。( 2) 从监狱、看守所往执行地流动。主要是被裁定假释的罪犯和被批准保外就医的罪犯以及主刑执行完毕需要在社会执行附加剥夺政治权利的罪犯往户籍地, 或居住地, 或就医地流动。( 3) 从居住地往外地流动。这种流动又主要表现为四种情况: 一是外出打工经商, 往往是跨地区、跨省市的外出打工经商; 二是往外地迁居; 三是外出看病; 四是探亲访友。执行对象的流动性是执行工作的一个难点, 也是造成监外执行罪犯脱管、漏管的一个重要原因。

总之, 监外执行中被监督机关的多种多元, 执行空间的广泛分散, 执行对象的流动和居住活动空间的不稳定性、不确定性, 给执行工作带来了困难, 同样也使检察机关的检察监督工作十分艰巨和复杂。

三、监外执行检察的意义

监外执行检察的意义, 简单地说就是通过检察执法, 纠正违法, 督促严格执法, 促进公正执法来实现监外执行检察的价值, 主要体现在四个方面。

(一) 有利于保证刑罚的正确执行, 促进公正严格执法, 促进国家刑罚权的全面有效实现, 维护国家法律的权威性和严肃性

一是从我国刑罚执行的方式看。我国的刑罚执行方式可以简单地分为监禁刑和非监禁刑, 非监禁刑有广义与狭义之分, 广义的非监禁刑包括财产刑、死刑等, 而狭义的非监禁刑仅指对管制、缓刑、剥夺政治权利、假释、保外就医犯的执行。因此, 落实监外执行制度是实现我国刑罚权的不可或缺的重要内容。

二是从我国罪犯的构成看。我国每年在监外执行的罪犯约占罪犯总数的四分之一多, 随着宽严相济刑事司法政策的进一步贯彻, 监外执行的适用率会有新的提高, 它进一步说明了监外执行是我国刑罚执行的重要组成部分。

三是从我国监外执行实践看。目前, 监外执行中存在的交付执行脱节, 监督管理措施不落实, 导致监外执行罪犯脱管漏管, 甚至乘机继续犯罪危害社会,影响社会稳定, 影响刑罚执行的公信力, 也凸显了检察监督的必要性、紧迫性和重要性。

(二) 有利于贯彻党和国家宽严相济的刑事司法政策, 提高教育改造罪犯的质量, 预防和减少重新犯罪

具体地说, 就是通过加强监外执行检察工作, 可以实现刑事政策和刑罚目的:

一是有利于落实罪刑相当的原则和区别对待的政策。对于那些罪行较轻、社会危害性较小的罪犯适用监外执行, 以及对于患有严重疾病的罪犯给予保外就医, 体现了国家罪刑相当的原则和区别对待的政策, 体现了人道主义精神, 以有效地教育感化改造罪犯, 激励罪犯守法改造的积极性。

二是有利于落实我国刑罚执行预防再犯罪的目的。通过对罪行较轻、社会危害性较小的罪犯实施监外执行, 既不剥夺其人身自由, 又不影响其正常生活, 使他们从中得到教育改造, 尽快融入社会, 回归社会, 避免在监狱服刑罪犯之间交叉感染, 成为守法公民。

(三) 有利于贯彻专门机关与依靠群众相结合的方针, 促进行刑社会化、刑罚经济原则的实现监外执行作为行刑社会化的形式载体, 打破了行刑的封闭性, 促进受刑人与外部社会接触, 公安、监狱、看守所的监督管理以及基层组织和罪犯原所在单位参与帮教和当地群众的监督, 都是社会力量参与行刑活动的表现。监外执行罪犯在社会执行, 有利于避免罪犯打上监狱化的烙印, 使其行刑的过程、方式、环境与社会生活的过程、方式、环境相一致, 促使罪犯适应正常的社会生活, 能够尽快融入回归社会。

监外执行可以减少监狱羁押量, 减少国家为监狱监禁罪犯所付出的资费, 具有降低行刑成本的功能, 使行刑资源得到合理配置, 符合刑罚经济原则。

(四) 有利于维护罪犯在刑罚执行和监管活动中的合法权利, 落实宪法规定的尊重和保障人权的思想, 促进社会的和谐与稳定

既要依法对罪犯进行惩罚, 又要依法保障罪犯所享有的权利, 这是检察机关的职责使然。监外执行罪犯作为罪犯是社会的特殊弱势群体, 容易受到歧视, 相关权益容易被遗忘或得不到保障。因此, 检察机关加强监外执行检察, 有利于保护监外执行罪犯在执行期间的合法权益不受非法侵害, 保护他们在执行期间享有法律规定的合法权益, 包括人格受到尊重的权利, 不受体罚和虐待的权利, 私人合法财产不受侵犯的权利, 获得法律帮助的权利和辩护权、申诉权、检举控告权, 以及依法应当按期宣布解除管制、恢复政治权利, 发给释放证明等。执行机关无故延期宣布或者不宣布, 不应当撤销缓刑、假释而撤销缓刑、假释等, 都是违法侵权行为。检察机关对监外执行罪犯合法权益的保护, 有利于尊重和保障罪犯的人权。