在现阶段，对行政公益诉讼制度发展方向的讨论可谓见仁见智，但有两种倾向不可忽视：一是过于强调检察机关要与行政机关进行广泛协商及充分协调，由此使行政公益诉讼制度越来越偏离诉讼制度的本真，甚至迷失方向；二是过分夸大检察机关在保护公共利益方面的作用，尤其是强调检察机关作为唯一提起行政公益诉讼的主体，忽略了其他主体在公共利益保护方面的积极作用。这两种倾向都不利于甚至一定程度上影响了行政公益诉讼制度的发展，有必要予以厘清与纠正。

（一）非诉功能的改造使行政公益诉讼制度偏离诉讼属性

随着国家治理体系与治理能力现代化命题的提出，一些人开始重新反思行政公益诉讼制度的定位，提出要将其融入国家治理体系中思考。这种看法本身并无过错，因为任何制度都作为国家治理体系的组成部分发挥功能，但关键是如何融入、如何防止矫枉过正问题，这里要克服如下倾向。

首先，夸大行政公益诉讼制度的政治功能。近年来，在对行政公益诉讼制度功能进行评价时，出现过于强调其政治功能的倾向。例如，有学者认为行政公益诉讼制度体现出执政党作用、以国家为主导、改革与建构并重、社会主义公益特色，以及半开放式的民主性、多方协商的科学性等特征。 实际上，我国每一项制度的设计都具有一定的政治功能，政治性并非行政公益诉讼特有，但如果过于强调其政治功能，以及行政公益诉讼制度对政治的融入性，极易忽视行政公益诉讼制度的本来面目，反而不利于其制度功能的发挥，使之失去自我，不利于该制度进一步完善。

其次，过于强调检察机关与行政机关在行政公益诉讼中的合作。有学者认为检察机关不是维护公共利益的首要主体，行政公益诉讼不是纯粹的公共利益的诉讼，甚至认为“检察机关与行政机关不是硬要一争高下、一分是非……实现双赢多赢共赢”，“公益诉讼不是为了胜诉而起诉，是为了公益问题的解决，如果解决就可以撤诉，这是公益诉讼特有的”“行政公益诉讼不像一个纯粹的诉，与其说是一个诉讼，倒更应归类为一种解决问题的方式”， 由此降低了检察机关在公共利益维护中的积极作用。在实践过程中，有些地方“检察机关联合行政机关开展执法检查的情况偶有发生，存在法律监督权和行政权定位混同的风险”， 不仅有在规范性文件层面的合作， 也有在具体案件办理过程中检察机关反复与相关机关特别是行政机关进行协商等做法， 有的地方甚至还构建由党委领导，人大、政协监督，行政机关、纪检监察机关、审判机关、检察机关紧密协同的机制， 使行政公益诉讼制度逐渐失去自身应当具有的特点，甚至变成了协调制度、协助制度、配合制度，这“有违常规司法规律”。 如此，当初高调出场的行政公益诉讼变成了如此谦卑甚至有些退让的制度。这可能是行政公益诉讼制度实践中确实遇到了不少难题或检察权遇到行政权时明显弱于后者而出现的一种退缩。检察机关似乎变得越来越像调解部门，不断周旋在相关主体之间，为达到协调的目的，甚至不得不淡化行政公益诉讼的诉讼属性。这都偏离了行政公益诉讼制度的初衷，不符合行政公益诉讼的基本定位。

（二）将维护公共利益看作检察机关独家职权而忽视其他主体的作用

自行政公益诉讼制度建立以来，其在纠正行政机关违法行使职权或不作为，以及在维护国家利益和社会公共利益方面，取得了不俗成绩，产生了较好效果。尤其值得一提的是，绝大部分行政公益诉讼案件在诉前阶段就得以解决，行政机关自觉纠正违法行为或积极作为的情况使诉前程序受到热捧，这更强化了人们对行政公益诉讼制度的美好印象。尤其是对检察机关在行政公益诉讼中的作用给予了很高的评价，一些人甚至认为，只有检察机关才是公共利益的代表，将检察机关看作公共利益维护的唯一主体，忽略了其他主体在公共利益维护方面的重要作用。这种不断提升行政公益诉讼制度有效性、充分发挥检察机关维护公共利益作用的想法，虽然可以理解，但作为一项具体制度，如果过于夸大其作用，特别是过于夸大检察机关在公共利益维护方面的作用，而忽视其他主体的作用，不但不利于制度的完善与发展，也会带来弊端。

首先，增加了检察机关的工作负担。公共利益保护的领域非常广泛和复杂，不仅包括《行政诉讼法》中已经列出的范围， 而且在实践中还有进一步扩大的趋势。面对如此众多和复杂的保护领域，把维护公共利益的职责都加到检察机关身上，寄希望于检察机关作为唯一主体，使检察机关力不从心。特别是鉴于检察机关现有的人力、物力、财力及专业知识方面的不足，必然使其不堪重负，而且检察机关本身还具有侦查、公诉等其他法律监督职能，行政公益诉讼仅是其一个方面的职能，过于强调检察机关公共利益维护的唯一性，必将使得检察机关难以承担，还会造成社会对检察机关的不切实际的期盼，似乎只要有公共利益受到损害，检察机关就必须首当其冲，而一旦某些领域公共利益没有得到及时维护，也会牵责于检察机关。

其次，难以保障行政公益诉讼的可持续性。不可否认的是，实践中的行政公益诉讼确实取得了较好的效果，不仅绝大多数案件在诉前程序中得以解决，而且绝大多数案件都是以检察机关胜诉而结案，但这是否真实地反映了行政公益诉讼的状况？是否能保证行政公益诉讼一直沿着此方向发展？对此，需要对行政公益诉讼实践效果的“繁荣”现象进行客观分析。一是检察机关办案的行政化倾向。许多案件是上级交付的政治任务，具有完成硬性指标的色彩，难以反映行政公益诉讼领域的真实情况。二是出现诉讼结果预判问题。由于检察机关的特殊地位，特别是将法律监督身份贯穿于诉讼过程，对法院的审判工作必然造成压力，由此出现“起诉越多，胜诉越多；胜诉越多，起诉越多”的不符合诉讼规律的现象。三是难以保证制度高效运行的持久性。有学者认为，以检察机关作为唯一提起主体的行政公益诉讼，其繁荣得益于外部的组织激励和政策聚焦，呈现一种运动式特点，是“通过司法方式实现行政目标”，但也很容易在外部激励与聚集消失后而现束之高阁的问题，难以保证行政公益诉讼制度运行的可持续性。

最后，挤占了其他主体参与公共利益保护的机会。检察机关在公共利益维护领域的介入程度和范围，与社会组织的自治能力存在此消彼长的关系。实际上，检察机关之外的更多主体不仅具有维护公共利益的能力，更有维护公共利益的热情，只是缺乏行动的机会，尤其在环境公益诉讼等诸多专业领域，因为检察机关的唯一性规定而使更多的社会团体、专业人士失去了以行政公益诉讼手段维护公共利益的机会。

二、回归行政公益诉讼制度的属性

回归行政公益诉讼制度的属性，关键要处理好两个问题：一是对行政公益诉讼本身性质的定位。应当始终确认其诉讼的性质，保持其“诉讼”的属性，不能给其增加过多与其属性不符的功能，不能使其失去本来面目，不能使其沦为一种协商调解机制；二是要正确认识检察机关在行政公益诉讼中的作用。在维护公共利益方面，不能将检察机关看作唯一主体，要发挥多主体在公益维护中的作用。

（一）保持诉讼属性是行政公益诉讼制度存在的前提

虽然行政公益诉讼制度是国家治理体系中的一个环节，但必须相对独立，应当在自己的位置上发挥应有的作用。同时，不能让其承担过多功能，更不能让其承担无法承担的功能。正因为不同的治理手段在各自的领域发挥了应有的作用，才能形成良好的治理体系；相反，各种治理手段在没能做好自己事情的情况下，却承担过多其他的功能，必然出现精力分散，难以充分发挥自己的作用。需要特别强调的是，行政公益诉讼首先应当定位为诉讼制度，具有诉讼的共同特点，要按照行政公益诉讼自身规律运行，如果偏离了诉讼的属性，那么就不能称之为行政公益诉讼。

1.从行政公益诉讼建立的初衷看其具有的诉讼属性

我国行政公益诉讼制度的产生与当初为克服行政诉讼制度的不足有关。我国行政诉讼制度是根据相对人或利害关系人的模式设计的，具有个人权利救济的特点，它要求提起诉讼的原告必须是行政相对人或与所诉行政行为有利害关系的主体。然而，对于没有合格原告或原告不愿起诉但又损害公共利益的情形，就缺乏适格的起诉主体，在这个背景下，行政公益诉讼制度呼之即出。具体而言，作为一项诉讼制度，我国行政公益诉讼制度由2014年召开的党的十八届四中全会提出， 2015年5月中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，规定在特定领域公共利益受到侵害且在相关公民或组织无法提起诉讼时，检察机关可提起行政公益诉讼。 可见，从我国行政公益诉讼制度源头看，最初是针对当时的诉讼状况，在公共利益受到侵害又缺乏适格起诉主体的情况下，为了解决无法起诉或无人起诉的问题，在原有行政诉讼基础上产生的一种新型诉讼制度，以达到对公共利益保护的目的，这是建立行政公益诉讼的初衷。在此思想指导下，全国人大常委会授权最高人民检察院从2015年7月起在13个省份进行为期两年的试点。在试点期间，最高人民检察院先后制定了三个推进文件， 最高人民法院也发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》， 它们均按照诉讼的特点对行政公益诉讼制度进行设计。到2017年6月27日，行政公益诉讼制度正式通过修改《行政诉讼法》的方式被写入该法第25条第4款。 为进一步解决行政公益诉讼的法律适用问题，最高人民检察院与最高人民法院于2018年3月专门联合出台了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》， 使行政公益诉讼适用规范更为详细。追根溯源，我国行政公益诉讼制度是对现行行政诉讼制度的一种补充和发展，起源于诉讼制度，也应当沿着诉讼的路子继续发展与完善。

需要说明的是，公益诉讼是源于西方的一种法律制度，尽管行政公益诉讼在我国具有本土化特色，但也不能违背公益诉讼的普遍性规律。公益诉讼起源于古罗马，是与私益诉讼相对的诉讼制度，是为“保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起”。现代公益诉讼制度以英美国家最为发达，大陆法系相对落后，但也有自己的公益诉讼制度。行政公益诉讼也被称为客观诉讼，是与主观诉讼相对应的一种诉讼形式，主观诉讼围绕当事人权利展开，以保护私权为目的，客观诉讼则以保护公共利益和维持法律秩序为目的。尽管各国公益诉讼制度特点不同，但都具有诉讼的共性，我国的行政公益诉讼在制度构建中，也受到域外的理论与实践的影响，既有普通法系国家原告资格变革的影子，也有大陆法系国家主观诉讼与客观诉讼的因子，虽然融入了许多本土化内容，但不能偏离诉讼的基本属性，也要按照公益诉讼的内在要求加以完善。

2.从行政公益诉讼权运行机制看其具有的诉讼属性

诉讼的特点是三方构造，原告与被告作为双方当事人，处于两造地位，法院居中裁决，遵循举证、质证、认证等诉讼程序依法作出裁判。因此，不管行政公益诉讼如何发展，都应当围绕着诉讼特点来展开。

目前，检察机关是提起行政公益诉讼的唯一主体，那么行政公益诉讼权与检察机关的法律监督是一种什么关系？对此，有人认为行政公益诉讼权就是法律监督权，也有人认为行政公益诉讼权是法律监督权的派生，还有人认为检察机关既要履行客观义务，也要履行法律监督职能，对此要进行厘清，并对行政公益诉讼权进行准确的定位，这直接关系到行政公益诉讼制度的走向。

检察机关的法律监督地位是由《宪法》明确规定的，检察机关拥有法律监督职能，但检察机关的公益诉讼职能与法律监督职能具有明显区别，不能将提起公益诉讼作为检察机关法律监督职能的当然派生，这从它们的行使过程中可以看出。目前，检察机关的法律监督职能主要体现在对民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼的诉讼监督方面。在诉讼监督中，检察机关具有超然地位，例如，检察机关在庭审中具有高于其他当事人的地位，甚至高于法院的地位，对诉讼活动进行监督，而且对法院的生效裁判，检察机关也有权依照法定程序进行抗诉等。

从行政公益诉讼的制度设计看，是把检察机关作为当事人来对待的，根据相关司法解释，其诉讼当事人地位主要体现在：第一，在诉讼地位方面，尽管明确检察机关具有“公益诉讼起诉人”身份，却规定其依《民事诉讼法》《行政诉讼法》享有诉讼权利和履行诉讼义务，实质上是原告的地位。第二，在调查核实权方面，并没有赋予检察机关较多的强制性权力，相反，在涉及强制性内容时，尤其是在证据保全措施方面，规定检察机关依《民事诉讼法》《行政诉讼法》的规定办理，而《民事诉讼法》《行政诉讼法》规定的证据保全措施是由当事人向法院申请的方式进行的，因此，检察机关在此方面并没有特别权力，与当事人无异。第三，在庭审过程中，检察机关与原告当事人并无多大区别，检察机关宣读起诉状、举证质证、发表辩论意见等。第四，当检察机关对法院的裁定、判决不服时，使用的是向上一级法院“上诉”，而不是在诉讼监督中的“抗诉”。此外，即使是案件受理方面，采取的也是“登记立案”方式，与原告的起诉并无二致。因此，行政公益诉讼制度并不是法律监督职能的简单派生，甚至不是法律监督的一种类型，公益诉讼“是由法律监督职能作用派生的，其实质仍然是法律监督”的观点，以及将其“与立法机关的法律实施监督功能联系起来”的观点，显然是解释不通的。值得注意的是，在理论界和实务界，对检察机关法律监督职能的使用范围过于泛化，似乎检察机关参加的所有活动都是法律监督职能的体现，这也不利于检察职能的实现。因此，尽管宪法规定检察机关是法律监督机关，但在行政公益诉讼中，检察机关并不是以法律监督机关的身份出现的，或主要不是以法律监督机关身份出现的，这与其在诉讼监督中的法律地位不同。至于通过诉讼后发现一些问题，行使法律监督职能加强监督则是另一个层面的事情，不能将之归入行政公益诉讼制度。正如有学者所言，检察机关既是原告又是法律监督机关，“破坏了诉讼活动中的‘等腰三角形’结构，使检察官成为法官之上的法官”。

一种制度存在的前提是其独特性，而不是与其他制度的相同或相似性，更不能被其他制度替代。行政公益诉讼是否能够继续存在，是否可以良性发展和不断完善，与是否能继续保持其独特性紧密相关。笔者认为，行政公益诉讼就是诉讼制度，应当侧重通过审判程序审理有实质争议的案件，从而制约行政机关违法行使职权的行为，可以对行政公益诉讼进行优化和改造，但绝不能偏离其诉讼的航向。

当然，也许有人会举出行政公益诉讼与行政诉讼的不同，说明行政公益诉讼不是行政诉讼，并试图论证行政公益诉讼进行的各种协商沟通等做法的正当性。然而，不同于行政诉讼并不能说明其不是诉讼，民事诉讼不同于行政诉讼，刑事诉讼也不同于行政诉讼，但不能因此否定民事诉讼和刑事诉讼的诉讼特点。如果将行政公益诉讼排除在诉讼之外，那么就不应在“行政公益”后面加上“诉讼”二字。既然有“诉讼”字样，就应当将行政公益诉讼作为诉讼类型，并按照诉讼的制度要求进行设计与完善。

（二）发挥多主体作用是行政公益诉讼制度得以持续发展的保证

强调行政公益诉讼制度自身特点，并非说行政公益诉讼可以不顾及其他相关制度特点，以及不与其他制度配合。强调检察机关在保护公共利益方面的作用，不是要求检察机关不与其他机关进行配合与协同，而是如何配合与协同。

1.维护公共利益并非为检察机关所独有的功能

公益“是一个特定社会群体存在和发展所必需的、该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值。其具有普遍性、整体性、共享性、长远性、非营利性、不确定性等特点”，“在总体上是整体的而不是局部的利益，在内容上是普遍的而非特殊的利益”。 保护公共利益既不是行政公益诉讼制度独享的功能，也不是检察机关独有的职能。在法律上，还有其他机关甚至社会组织都具有保护公共利益的职能。在公共利益保护方面，涉及相关主体的分工问题，甚至某些主体在公共利益保护方面更为专业。因此，即使通过行政公益诉讼方式来保护公共利益，也不是检察机关一家就可以做到的事情，更“需要政府有关部门、相关单位和群众的配合支持，才能完成证据收集、损害鉴定、专业咨询等工作”。公共利益的多样性及保护主体的多元化，决定了行政公益诉讼制度设计时必须作出通盘考虑，避免将公共利益维护职责加于检察机关一家。当然，这种通盘考虑应当是一种科学设计，而非将各种制度混杂在一起，尤其在考虑公共利益多主体保护时，要在行政公益诉讼作为诉讼制度的前提下进行，不能演变成一种不具有诉讼特点的协商机制。

2.检察机关在公共利益维护方面具有一定的有限性

首先，案件范围的有限性。行政公益诉讼的案件范围往往是一些重要领域，不可能覆盖所有领域，更不可能面面俱到。目前，《行政诉讼法》对行政公益诉讼的案件范围限定于生态环境和资源保护、食品药品安全等四个领域，尽管学者们在探讨是“等内”还是“等外”时，都倾向于“等外”的解释，但毕竟不是立法解释，只是学理解释，并没有法律约束力。其实，如果行政公益诉讼的案件范围为“等外”，那么《行政诉讼法》就没有必要列举具体范围了，直接采取概括式方式进行表述即可。而且从实践情况看，有许多法律、法规甚至规范性文件，对行政公益诉讼的案件范围作出不断扩展，显示出行政公益诉讼案件范围成熟一个、增加一个的特征。当然，尽管有进一步扩大案件范围的趋势，但无论如何扩大，行政公益诉讼的范围总是有限的，不可能无限扩大；而且鉴于不同机关的分工，检察机关没有精力也没有能力对所有领域的公共利益进行保护，其他领域的公共利益还需要相应机关采取不同的手段和方式加以保护。

其次，保护方式的有限性。在行政公益诉讼中，检察机关对公共利益的保护只能提起诉讼，如果将诉前程序的检察建议也算上，检察机关保护公共利益的方式就是诉讼和检察建议，检察机关的保护手段就显得有限。而且，检察机关只能通过诉讼手段并通过法院的裁判来促使行政机关履行法定职责，起到的作用只是督促，是一种间接保护的功能，不能越过行政权而直接执法。这种有限的保护方式就要求，检察机关在保护公共利益时必须与其他相关制度相衔接。行政公益诉讼保护公共利益的效果如何，不仅需要行政公益诉讼制度本身的完善，也有赖于其他相关制度的建立健全，因为无论是理论逻辑还是实践语境，行政公益诉讼都并非万能。因此，在发挥检察机关在公益维护方面积极作用的同时，不仅不能忽略其他主体的积极作用，而且要在制度设计方面发挥其他主体维护公共利益的积极作用。

3.正确理解检察机关与其他机关的协同

强调行政公益诉讼中检察机关与其他机关的协同并无不妥，但关键是如何协同。首先，相互协同不是相互混同。不同国家机关具有不同职能、法律地位及差异化的工作程序，即使都具有公共利益保护职责，在具体保护方面也有各自独特的无可替代的保护方式。要在各司其职、各自功能得到充分发挥的前提下，才有相互协同问题；即使是相互协同，也不是相互混同，必须充分发挥不同国家机关的作用，而不是一味对某个机关的迁就。其次，相互协同是就制度设计本身而言的。在国家治理体系中，各个制度是相对独立的，而制度间的协同主要是在制度设计阶段进行的，设计者在设计行政公益诉讼制度时，要把该制度放在国家治理体系大背景下，充分考虑到其他机关在公共利益保护方面的职责，处理好检察机关与其他保护主体的关系。

三、行政公益诉讼功能的回归与制度再完善

目前，全国人大常委会将公益诉讼立法列为一类立法项目，公益诉讼立法在即，为此必须在守正的基础上，加强行政公益诉讼制度的完善和创新。要坚守行政公益诉讼的诉讼属性，同时在坚持检察机关作为主要起诉主体的基础上，加强行政公益诉讼提起主体的多元化，推进行政公益诉讼制度在正确轨道上健康运行和发展。

（一）要按照诉讼制度本身的要求完善行政公益诉讼制度

要保持行政公益诉讼的诉讼特点，除了在制度中减少各种非诉讼内容外，还要重点在以下方面加以完善。

1.将诉前程序从行政公益诉讼制度中分离出去

诉前程序曾经被作为行政公益诉讼制度的一个重要创新，具有较为丰富的内容。按照相关司法解释，在行政公益诉讼诉前程序中，检察机关先对行政机关提出检察建议，要求行政机关在规定时间内依法履职，并书面回复检察机关，不履行职责的，检察机关将提起行政公益诉讼。后来发现单纯提出检察建议的方式效果不佳，于是诉前程序又延伸出广泛协商、充分沟通，甚至与行政机关坐下来开圆桌会议、联合执法等做法，增加了许多不属于诉讼的内容。可见，行政公益诉讼的诉前程序虽然起到了高效解决案件的作用，但由于增加了越来越多的非诉讼内容，已经冲淡了行政公益诉讼制度本身具有的诉讼特点，对行政公益诉讼制度的良性发展造成不利影响。

关于诉前程序是否作为行政公益诉讼制度的一部分的问题，值得探讨。本来就属于非诉检察监督的程序，尤其是在当下诉前程序中加进了越来越多不属于诉讼性质内容时，这个问题更值得省思。虽然诉前程序发挥了越来越重要的作用，但效果好并不一定就必须加到诉讼程序中。为此，诉前程序何去何从，需要进行反思并重新定位。笔者建议，将诉前程序改为用尽救济的程序，从行政公益诉讼程序中分离出去，作为提起行政公益诉讼的前置条件，不再作为行政公益诉讼的组成部分。即在用尽协商、沟通且行政机关仍不作为或作为不够充分时，检察机关才可以提起行政公益诉讼，类似于行政赔偿诉讼中单独提出行政赔偿的情形，要先向赔偿义务机关提出赔偿请求，由后者先行处理，而在赔偿义务机关不予赔偿或赔偿没有达到要求时，才可以提起行政赔偿诉讼，但向行政机关提出赔偿请求的程序并不纳入行政赔偿诉讼程序。也就是说，在提起行政公益诉讼之前，检察机关可以采取各种与行政机关一起设法解决问题的方式，包括但不限于提出检察建议、沟通协商、圆桌谈判、各种协同机制等，只要是有利于解决问题的方式，检察机关都可以使用，在继续发挥诉前手段积极作用的同时，不冲淡行政公益诉讼制度的特点和内容，也避免了当下在诉前程序中增加过多无关内容而影响行政公益诉讼作为诉讼制度的规范性和完整性。总之，诉前程序作为诉讼前用尽救济的前置环节，从行政公益诉讼程序中分离出去，使行政公益诉讼成为名副其实的“诉讼”程序，更有利于行政公益诉讼制度的良性发展。

2.补齐违法型行政公益诉讼的制度短板

行政公益诉讼制度设计针对的行政行为有两类：第一类是“违法行使职权”的行政行为，属于行政机关作为的、积极的违法行为；第二类是“不作为”的行政行为，属于行政机关不作为的、消极的违法行为。然而，值得注意的是，自行政公益诉讼制度实施以来，绝大多数行政公益诉讼都是针对行政不作为提起的，很少有针对违法行使职权提起的，以至于在行政公益诉讼规则方面形成了以针对行政不作为为主的规则体系，而忽略了对作为的违法型行政公益诉讼制度的构建。从中国裁判文书网上搜索，输入“行政公益诉讼”关键词，截至2024年10月10日，显示有2434件行政公益诉讼案件，几乎都是针对行政机关不依法履行法定职权的消极型案件，仅有极少数属于积极型行政公益诉讼案件。当前统计出来的违法型案件数量不多，并不代表现实中此类案件少，造成违法型行政公益诉讼案件数量寥寥无几，有诸多原因，除了不作为案件多等较为客观的原因外，也有主观方面的原因。现实中，行政机关违法行使职权的情形并不少见，例如，行政机关违法作出行政许可、违法进行行政规划、违法建设道路、违法使用资金、违法进行强制拆迁等损害国家利益或社会公共利益的情形，但这种行政公益诉讼极易造成检察机关与行政机关的直接对立，检察机关处理起来更加慎重，相反，行政不作为的案件更容易被发现，与行政机关的对立要小得多，“检察机关会从便于起诉的诉讼策略出发，更倾向于对不作为类案件提起行政公益诉讼”，由此出现了检察机关诉讼策略上的“厚此薄彼”现象。

然而，作为一种诉讼制度，不仅要关注对行政不作为的纠正，更要将精力放在违法行使职权的纠正方面，对此类违法行为的纠正更有利于维护公共利益。实际上，国外的公益诉讼大都以纠正违法行使职权的违法型公益诉讼为主导。例如，法国的行政公益诉讼主要为越权之诉，通过提起诉讼反对行政机关的某个行政行为。在日本,行政公益诉讼被称为民众诉讼，是起诉人请求对国家、公共团体机关违反法规行为进行纠正的诉讼。为此，今后我国行政公益诉讼必须补齐这个短板，正如有学者所言：“行政公益诉讼应当定位于侧重积极型行政公益争议，通过司法程序起诉、审理、判决有实质争议的案件，制约行政机关违法行使职权的行为”。

补齐违法型行政公益诉讼的短板，除关注启动标准、判决方式的差异外，最关键的是举证规则的完善。对不作为行为采取的举证规则是要证明被告的行政机关负有法定职责而未履行，一般由作为公益起诉人的检察机关举证证明；而对违法行政行为采取的举证规则是证明该行政行为具有合法性，有明确的事实依据和法律依据，举证证明的责任者是行政机关。为此，需要根据违法型行政行为的特点，完善行政公益诉讼相应的举证责任分配规则。

3.进一步完善行政公益诉讼与其他诉讼的关系

我国将公益诉讼分为行政公益诉讼与民事公益诉讼，虽然两者适用不同的诉讼程序，但在本质上都是为了维护公共利益，只不过行政公益诉讼还强调对国家利益的维护及检察机关作为提起主体的唯一性而已。特别值得注意的是，现实中，民事公益诉讼针对的侵害社会公共利益的情形往往与行政违法或行政不作为有关，因为每个公共利益受到的侵害，既有侵害者的原因，更有行政机关不作为或违法行政的原因，几乎所有的民事公益诉讼都可以转化为行政公益诉讼。因此，在具体操作过程中，不一定非要分清属于哪一种公益诉讼类型，甚至有时可以采取混合的方式来提起公益诉讼，采取民事公益诉讼附带行政公益诉讼或行政公益诉讼附带民事公益诉讼的方式，以解决公益保护的问题。与此同时，还可以拓展其他附带类型，如普通行政诉讼附带行政公益诉讼、刑事诉讼附带行政公益诉讼、普通民事诉讼附带行政公益诉讼等，在完善独立的行政公益诉讼的同时，进一步实现行政公益诉讼与其他各类诉讼的互嵌，以加强在各领域公共利益的充分保护。当然，无论如何附带，都要保持其诉讼的特点，不能失去其作为诉讼制度的本质属性。

（二）在诉讼多元主体基础上完善行政公益诉讼制度

既然维护公共利益的主体并不是检察机关一家，那么提起诉讼的主体就应当多元化。在行政公益诉讼中，检察机关既不能包揽一切，也不能搞单打独斗，不应限制其他能够保护公共利益的主体发挥作用，相反，应当鼓励更多的主体参与。当然，这个多元主体应当是以诉讼为基础，赋予更多主体提起行政公益诉讼的资格。行政公益诉讼制度完善的多主体维度，一方面，要在提起主体方面多元化，避免检察机关唯一性问题；另一方面，要协调提起主体与作为被告的行政机关之间对公共利益的理解，避免出现厚前者而薄后者的情形。

1.行政公益诉讼提起主体的多元化

目前，法律只规定检察机关才能提起行政公益诉讼，其他主体被排除在外。检察机关虽然有提起行政公益诉讼的强大优势，如专业的办案人员、丰富的办案资源等，但也可能因各种原因存在缺乏动力的情形。一般而言，保护私益是一种本能，无须鼓励，只要具备条件，相关主体都会为了自己的利益提起诉讼。而公共利益的维护不同，正如亚里士多德所言：“无论何物，只要它属于最大多数的人共有，它所受到的照料也就是最少”。在行政公益诉讼制度建立之初，检察机关具有很大的积极性，主动寻找案源，并不断提高办案质量。然而，随着该制度的进一步推进，检察机关的办案积极性有所减少，突出体现在许多检察机关依赖于群众举报，或借助于刑事追诉已锁定的对象、固定的证据等方式开展公益诉讼活动，很少主动发现案件，案件数量并不多。有学者分析了检察机关作为唯一提起主体的不足，包括“资源有限”“主体一元限制社会主体表达主张”“感知公益保护视野受限”等不足，因此，完全指望行政公益诉讼的“国家队”难以达到预期效果。在域外，公益诉讼提起主体的多元化是一个共同特征。例如，英美法上的公益诉讼三种类型都呈现出较为广泛的提起主体。因此，在检察机关提起行政公益诉讼的同时，应当允许提起主体的多元化，允许具有公益性的组织和广大公民，尤其普通公民作为提起主体，这更具有现实价值。

第一，要赋予符合条件的社会公益组织诉讼主体资格。随着行政公益诉讼案件范围的拓展，呈现出专业性越来越强的趋势，单依靠以法律监督为专长的检察机关已显得力不从心，专业性的社会组织更具有专业优势，更利于对专业领域的案件进行诉讼，而“我国社会组织独立提起并有效参与公益诉讼能力较弱的现实在逻辑上并不构成检察机关主导公益诉讼的适正理由”。值得注意的是，在民事公益诉讼中，将“有关组织”作为民事公益诉讼的提起主体，而行政公益诉讼忽略了有关组织的作用，且实践中虽曾有相关组织提起行政公益诉讼，但都以主体不合格而被驳回起诉。实际上，由于行政公益诉讼证明合法性的举证责任在被告的行政机关，因此，社会组织如果作为行政公益诉讼的提起主体，其诉讼成本则更低，维护团体或行业公共利益更具有诉讼优势。为此，应当允许依法设立的、专门从事与所保护公共利益领域相关的、具备诉讼能力条件的公益社会组织拥有行政公益诉讼主体资格，以其专业知识和丰富的实践经验，维护相关领域的国家利益和社会公共利益。需强调的是，鉴于专业性的社会组织往往与所在辖区的相关行政机关有着较为密切的业务关联，甚至受到相关行政机关的管理，难以对相关行政机关提起行政公益诉讼，因此，对符合条件的社会组织可以不设地域限制，尤其不能以“当地社会组织”为限，以有效发挥专业的社会组织在行政公益诉讼中的积极作用。

第二，要赋予符合条件的公民诉讼主体资格。现行法律没有赋予公民公益诉讼主体资格，当谈及行政公益诉讼的公众参与时，往往只希望公民能够提供更多的线索，至多只是建立完善行政公益诉讼案件线索的提供或举报制度，很少关注让更多的公民具有提起行政公益诉讼的资格，而公民的举报线索往往不一定能得到检察机关的重视而导致无法进入行政公益诉讼程序，公民参与行政公益诉讼的方式与范围很有限。实际上，赋予公民提起行政公益诉讼的资格才是公众参与公益保护的最佳手段。公共利益是广大人民群众的利益，行政公益诉讼的最终目的也是保护人民群众的利益。对人民群众利益的保护，不是单纯满足于让人民群众举报或提供案件线索，而是要让人民群众实实在在地参与到案件中来。让公众提起行政公益诉讼，可以让更多的案件进入司法视野。在我国法治发展进程中，一些有社会责任感的学者，以普通公民的身份对某些案件的审理、某些立法活动的开展积极联名提出建议，获得了较好的社会效果，充分证明了这种启动模式的有效价值和作用，同样，公众有序参与“对检察公益诉讼治理效能的发挥具有积极意义”。 对赋予公民提起行政公益诉讼的最大担心就是滥诉或恶意诉讼问题，对此，可通过对公民设定一定的起诉条件来预防滥诉甚至恶诉问题。比如，起诉者不存在直接的利害关系，以体现维护利益的公共性并区别于普通的行政诉讼；采取十人以上联名提起的方式，以减少提起的盲目性、随意性，并减少司法资源浪费的问题。

第三，设置不同主体提起行政公益诉讼的顺位。对同一案件，如果出现不同主体同时提起行政公益诉讼时，那么要设置科学的顺位，以发挥各自的优势，并防止争相诉讼的无序状态。对此，有学者提出按照检察机关、社会组织、公民这样的顺位。但本文认为，这个顺序并不科学，只会加重检察机关的工作负担，仍然摆脱不了将公共利益保护任务压在检察机关一家的困境，不利于充分发挥多主体在行政公益诉讼中的作用。为此，当多主体同时提起行政公益诉讼时，原则上作如下顺位：社会组织、公民、检察机关。之所以社会组织优先，是因为社会组织的专业性较强，更有利于解决专业领域的公共利益保护问题；之所以检察机关在最后，是因为检察机关不仅具有提起诉讼的职责，还具有当社会组织与公民同时提出诉讼时协调两者关系的职责。而且只有当其他主体都不提起行政公益诉讼时，检察机关才作为主体提起诉讼。另外，在其他主体提出行政公益诉讼时，检察机关应当给予支持和帮助，甚至派员出庭支持等。当然，对于一些重大案件，尤其是涉及国家重大利益的案件，检察机关要作为起诉主体提起行政公益诉讼。

总之，多主体有序提起行政公益诉讼，解决了检察机关案多人少的问题，减轻了检察机关的工作负担，也从制度上消解了检察机关作为公共利益维护唯一主体的各种误解及由此产生的与行政机关对立问题，确保了行政公益诉讼制度的良性发展。

2.完善公共利益冲突的司法协调制度

公共利益冲突的司法协调制度是不同主体在公共利益维护时产生冲突的一种解决制度，尤其是协调提起主体与被告行政机关之间关于公共利益分歧时的一种解决方法，法院在此中应当起到关键作用。

首先，不同的公共利益之间存在一定的冲突。在理论上，公共利益是一个总的概念，“公共利益是独立于个人利益之外的一种特殊利益。公共利益具有整体性和普遍性两大特点。换言之，公共利益在总体上是整体的而不是局部的利益，在内容上是普遍的而非特殊的利益”，但在现实中，由于利益主体多元化，公共利益的主体与内容也呈现多元化色彩，而不同的公共利益还会存在一定的冲突。例如，充分开发利用土地资源的公共目的性与文物保护产生了矛盾，对资源的利用与对环境的保护往往存在一定的张力，出现了不同价值取向的公共利益之间的冲突问题。在这种情况下，公共利益的冲突不能采取非此即彼的解决思路，而必须进行有效的协调，而如何协调不同的公共利益的冲突，如何防止维护某一公共利益而侵害另一个公共利益的情形，就成为行政公益诉讼制度必须考虑的问题。

其次，法院应当承担公共利益平衡的主要职责。做好对公共利益冲突的司法衡量和协调问题，实际上是对不同主体在公共利益保护方面的协调，无论提起行政公益诉讼的主体是谁，提起主体与行政机关都是当事人，提起主体往往具有代表一方利益的倾向，即使是代表国家利益或社会公共利益，仍属于一方当事人，与作为被告的行政机关处于两造对抗地位。法院为具有中立地位的裁判者，应当在平衡不同公共利益冲突方面承担主要职责，承担不同公共利益衡量和协调的角色，避免只认可行政公益诉讼提起主体者主张的公共利益而将行政机关置于公共利益对立面的现象，即使是检察机关提起的公益诉讼，法院也不能完全倾向于检察机关的主张，避免行政公益诉检察机关就必须胜诉的局面。尽管当下难以界定公共利益，但这并不妨碍对公共利益冲突时衡量与协调。

最后，法院从中协调是解决公共利益冲突的较好方式。在普通行政诉讼中，大部分案件不适用调解，原因是作为被告的行政机关对公权力行使的不可放弃要求，依法行使是其权利和义务。而在行政公益诉讼中，由于提起主体和被告的行政机关都是围绕着公共利益的保护展开的博弈，因此，不存在权力行使放弃的问题，而是围绕两个公共利益的平衡问题，此时，法院从中进行协调和调解不仅具有可行性，而且具有必要性。在处理不同公共利益冲突应当遵循的原则方面，有学者提出“长期利益优先于短期利益、全局利益优先于局部利益、救济难度高的利益优先于救济便利的利益”。 这种提法虽然好，但仍过于抽象，在具体审判实践中难以把握。但在此基础上，可以作出进一步的完善，即法院可以对检察机关与行政机关的某些冲突进行调解，基本方向是：在保护长远利益、全局利益和救济难度高的利益的同时，给短期利益、局部利益和救济便利的利益一定的生存空间，而不是作出非此即彼的处理。例如，某生态移民村在政府鼓励下大力发展养殖业，因养殖规模过大而造成环境污染，由此，该项政府的公共福利事业与环境保护的公共利益之间产生了冲突，对此，可采取各让一步的做法，即适当缩小养殖规模或在养殖过程中采取其他可以减少环境污染程度的方式，在保护环境公共利益的同时，也为该特殊群体的公共福利项目留有空间。显然，如何把握好调解的尺度，可能是处理公共利益冲突问题的关键。

四、结语

行政公益诉讼制度必须坚持守正，在守正的基础上再完善。行政公益诉讼守正的关键是要保持其诉讼的属性，不能使行政公益诉讼异变为失去诉讼属性的纯粹沟通协商制度；行政公益诉讼的守正，还应当将行政公益诉讼制度回归为维护公共利益中的一种方式，而非唯一全能的方式，也不能将维护公共利益作为检察机关的独家职能，应发挥更多主体的作用。在此种思路下，要对行政公益诉讼制度进行再完善。为保持诉讼属性，需要将当下的诉前程序从行政公益诉讼制度中独立出来，作为一个单独程序，与诉讼程序并列，如此设计，既可以保证该诉前程序仍可以使用，又不作为行政公益诉讼的组成部分而冲淡诉讼性。同时需要进一步补齐违法型行政公益诉讼类型，加强对违法行政行为提起行政公益诉讼规则的完善。为发挥多主体在维护公共利益方面的作用，需要行政公益诉讼提起主体的多元化，而非仅限于检察机关；还要在不同公共利益发生冲突时进行司法协调，走出只有检察机关才是公共利益维护者的误区。