作者：熊艳喜

文章来源：北大法律信息网 2007-03-09

【摘要】

从实证分析出发探讨当前我国行政委托关系的主体及其范围，并重新审视了行政委托关系的本质法律特征，对在行政委托关系违法与违约问题的交互影响下，受委托行政行为效力和责任形态的复杂化表征进行了解析。

【关键词】行政委托关系；主体；本质特征；受委托行政行为

对于行政委托关系，我国的相关立法尚不完善，理论上的专题研究也有待进一步深入。本文试从行政委托关系之主体尤其是受托主体的范围，行政委托关系本质特征之再认识，以及行政委托关系对受委托行为的效力与责任影响三个方面做一点有益的探讨，以期能够弥补当前关于行政委托关系法律研究中的稍许缺失。

一、行政委托关系主体之讨论

我国学者对行政委托、行政委托行为、依委托行政行为等相关概念的界定颇多，大都对行政委托的法定限制性、现实必要性、法律效果等内容已无疑义，纵观各种观点的差异，主要集中在对行政委托法律关系主体范围的不同认识上。因此，从制度层面厘定行政委托法律关系的主体，以澄清理论上的模糊认识，指导行政委托立法和适法实践确有必要。

行政委托法律关系的主体无疑应包括委托主体和受托主体两个方面。但是关于行政委托法律关系主体的内涵和外延特别是受托主体之具体范围，法律没有明确，理论和实务届对此也争议颇多。从我国现行有关行政委托的部分法律和相关司法解释看，我国《行政诉讼法》第25条第4款后半段规定：由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。《赔偿法》第7条第4款规定：受行政机关委托的组织和个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。《行政处罚法》第18条规定：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条规定：行政机关在没有法律、法规或规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起行政诉讼的，应当以该行政机关为被告。对以上关于行政委托方面的具体规定做个实证分析可以发现，似乎行政委托法律关系的委托主体只能是行政机关，而受托主体则可以是行政机关的内设机构、派出机构、组织和个人。但目前行政法学界关于委托主体的范围问题已基本达成共识，那就是委托主体应该是行政主体，而不应仅限于行政机关，具体包括：能对外行使职权的行政机关、行政机关以外法律法规授权的组织以及经法律法规授权的派出机关、派出机构和内部机构。至于受托主体，有的学者认为是组织，①有的学者认为除了组织外还应包括个人，②还有的仅仅限定为社会组织。③从以上列举出的法律规定来看，受托主体涵盖个人应无疑义，但行政处罚只能委托给有关组织（依法成立的管理国内公共事务的事业组织）。争议的焦点主要集中在受托主体之一------组织的具体范围上，从词源上看，组织一词既有静态的涵义，指二人以上的集合体；又有动态的涵义，指有机地结合。④以此观之，组织一词完全可以涵盖现行法律和司法解释规定的行政机关的内设机构、派出机构等概念，因此从现行法律规定分析，我国行政委托关系的受托主体应该包括组织和个人的观点似乎更妥。

但是，行政委托关系中有关受委托组织的具体范围依然不明。杨小君教授在论及委托行政处罚的受委托主体-----组织，谈到《行政处罚法》第19条有关“依法成立的管理公共事务的事业组织”这一受委托组织的条件规定时，认为“事业组织”应当理解为“至少是事业组织”，他从各类组织管理公共事务职能的强弱为标准分析，认为内设机构、社会团体和无委托主体特定行政权的其他行政机关均可以是受委托主体，对于企业组织则因其营利目的性，可能导致权力与利益相结合而显失公平的问题，而将其排除在受委托主体之外。⑤笔者同意杨小君教授关于“至少是事业组织”的理解，因为这至少可以从我国现行法律中找到佐证，如《治安管理处罚条例》第33条第2款有关在农村没有派出所的地方由县级公安机关委托乡镇人民政府裁决警告、50元以下罚款的规定。至于企业组织不能作为行政委托的受委托主体的观点，笔者不敢苟同，因为我国现行立法中通过法律或法规授权企业组织行使行政职权的情况俯拾即是，也就是说，企业组织经法律授权都可以是行政主体了，现仅因竞争关系而将其排除在受委托主体以外，这似乎不妥。笔者认为，仅就行政委托宏观的制度层面来探讨受委托人的范围，宜作广义上的理解。即受委托人，可以是委托行政主体自身以外的其它一切行政主体，也可以是委托行政主体的内设机构和派出机构，还可以是行政主体以外的其它国家权力主体（只要该受委托行政权的行使与立法权、司法权的行使不发生竟合），更可以是一切依法成立的企事业组织、社会中介组织和社会团体以及个人。也就是说，只要不拥有特定行政主体的特定行政权能，那么无论是组织还是个人，依法都可以成为该特定行政主体的受托人。究其原因，是因为当今社会行政管理和行政事务已经延伸到社会生活的每一个角落，行政委托作为行政主体行使行政权能的一种重要途径，作为行政主体亲自履行法定职责和行政事务的重要补充形式，它无不以法定准许为基本前提，以委托的必要性为根本原则，以实现行政效率与效益的最大化为终极目标。虽然《行政处罚法》已对委托行政处罚的受委托主体------事业组织的具体条件作出了严格限定，理论界也已有学者对行政强制权的委托和受委托组织的标准进行了初步探讨，⑥但这些都不能否定行政委托制度层面上受委托组织的广泛性。因为就行政委托的内容而言，除了有行政处罚、行政强制和行政征收等会对行政相对人权益造成重大影响的负担性行政行为外，也有很多诸如行政检查、行政合同、行政给付和行政奖励等等中立性或授益性行政行为，还有更多与行使行政职权相关且会给行政相对人带来实际影响的大量事实行为和程序性行为。所有这些行为如需委托，那么对受托主体的条件要求显然不能确立统一的标准。因此，笔者认为，应区分不同性质的行为类型和委托内容，在如同《行政处罚法》一样的专门立法中，既结合各类行政执法实践的现实需要，又充分考虑相应受托主体能较好地行使受托职权和完成受托行政事务的现实可能，在具体确立法定可委托的权限和事项、委托限制规则等内容之同时，对受委托主体的具体条件要求予以特别的法律规定。这样，通过单行法律制度的微观层面，对受委托主体的具体范围和标准予以控制，实践中完全可以达到既提高行政效能，又杜绝行政委托权滥用之目的。

二、行政委托关系本质特征的再认识

行政委托关系实质上就是一种典型的行政合同关系，其性质是行政法关系，合同不过是行政主体履行其法定行政职权，管理公共行政事务，服务社会 的一种法定的外在形势和途径罢了。但是，行政委托关系的行政法性质是否就决定了行政委托关系的本质特征必在行政法范畴呢？对此，笔者不以为然。笔者以为私法合意性才是行政合同关系当然也是行政委托关系的最本质特征。当前，行政法学理论界和实务界往往强调行政委托关系公法上的行政单方性有余，而对其私法合意性重视不足。为了有助于认清 行政委托关系合意性的本质特征，笔者从行政委托与民事委托以及行政委托与行政代理的联系和区别为着眼点试加以说明。

行政委托关系与民事委托关系相比较，相似之处十分明显。主要有：其一是两者的根本属性一致，均是契约关系，都具备了契约的基本特征，其各自委托合同关系的成就均源于双方当事人合意的达成。其二是两者的法律效果相近，都要求受托人在委托人的授权范围内以委托人的名义对外为一定的作为，其作为的法律后果均归于委托人。其三是受托人的法律地位相似，两者的受托人在委托关系以外的外部法律关系中一般都不具有独立的法律人格并且不能成为被诉控的对象。其四是对受托人履行委托合同义务的忠诚度要求相同，均要求受托人遵循亲自履行原则，受托人对于委托事务一般情况下都不得进行转委托。然而，两者毕竟性质不同，区别自然十分明显：首先，就委托关系的主体而言，行政委托关系的委托人必定是行政主体，依照无法律即无行政的基本理念，其行政权力能力和行为能力受到法律的严格规制，其在决定委托与否和委托内容时并不享有完全的意志自由，法律赋予的职权是公权力，既是权力也是职责，因此，没有法律的许可，行政主体不能放弃或自行处分，如需委托他人则必须具有明确的法律依据。而民事委托关系的委托人既可是自然人也可是法人，委托人拥有完全的意思自治权，只需要具备一定的民事行为能力即可；其次，就委托关系的内容而言，行政委托关系是公法性质的合同关系，应该适用公法领域“法无规定即禁止”的基本行为准则，必须严格依照法律、法规或规章的规定以实施行政管理，履行一定的行政职责为内容。而民事委托关系则依照私法领域“法无禁止即自由”的规则，行为人可以就不违反法律的强制性规定以及不损及国家和社会公共利益的一切法律或非法律事务进行委托；再次，就委托关系主体双方权利义务的对等性而言，行政委托关系主体双方的权利义务不具有对等性，委托人行政主体较之受托人享有行政优益权。具体而言，包括委托合同履行的监督权，因公共利益需要而享有对委托合同内容的单方变更权或合同解除权，以及对受托人不履行或不当履行委托合同的制裁权。而民事委托关系主体双方的权利义务一般具有对等性；最后，就委托关系的形式而言，行政委托关系为法定要式合同，其形式要求更为严格，除情况紧急特殊外，一般必须采用书面形式。而民事委托关系是诺成性非要式合同，其在形式上并无严格要求。分析以上相同和相异之处不难看出，虽然行政委托关系与民事委托关系因其肇始委托行为的性质各不相同，一者为行政行为，一者为民事行为，从而导致两者由形式到内容等方面均存有许多的差异，但是 行政委托关系与民事委托关系一样，其本质上仍是契约关系，仍是以合意性为根本特征。

为进一步认清行政委托关系合意性的本质特征，有必要澄清行政委托关系和行政代理关系这两个容易混淆的概念以及它们相互间的关系。一般认为，行政代理关系的发生基于行政代理权，行政代理权由法律直接规定的情况下（即法定行政代理）与行政委托并无关系；若行政委托的事务是非行政法律行为，则显然不发生行政代理的问题（因为行政代理人所代理的行为限于行政法律行为）。但是若行政委托事务是行政法律行为，行政主体基于行政委托合同的约定而授予行政受托人行政代理权，行政受托人对外以行政主体的名义行使一定的行政职权，那么这种情况下行政委托与行政代理确实存在着因果联系，但两者决不能等同。在这种情况下，行政委托关系是行政代理关系的基础法律关系。前者是行政主体与受委托主体间的内部关系，而后者则指行政委托代理人与行政相对人的外部行政法律关系；前者的发生基于行政主体与受托主体间的合同行为，而后者的发生基于行政主体授予行政代理权的单方行为，对此无须双方合意；行政委托关系的变更或终止并不必然导致行政代理关系的变更或终止，而是须有相应行政代理权的变更或撤销行为才能产生如此效果。通过以上分析可见，行政代理分为法定行政代理和委托行政代理。法定行政代理是指由法律直接规定的行政代理，它具体表现在法律规范上实际已被规定为行政代理人的一项法定义务。而委托行政代理的法律基础关系是行政委托合同关系，它完全有赖于行政主体与受受托主体之间的依法合意委托授权。通过比较分析行政委托关系和行政代理关系间的联系与区别，丝毫不容置疑行政委托关系的本质特征就是而且应该是合意性。然而，有的学者正是由于忽略这一点，往往将法定行政代理的情形误认为是对行政委托关系合意性突破的特例。如应松年、薛刚凌教授举了单位发工资时代征个人所得税的例子，以此说明行政委托双方无法达成合意时可确立的规则。⑦又如姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》教材中也援引了《税收征收管理法实施细则》第32条的规定，以此说明行政委托关系中对受托组织的条件要求并不都是很严格的观点。⑧对于学者要论述的观点，笔者不妄加评论，但将以上两个例子作为支撑其各自关于行政委托观点的论据，其适当性令人怀疑。笔者经过认真研究《税收征收管理法》和《税收征收管理法实施细则》之有关规定，并结合行政委托的相关理论进行分析后以为，它们应属于行政法定代理的范畴，将代扣代缴税款的法定义务看作是行政委托中对行政委托关系合意性突破的特例，实属混淆了行政委托合意性与行政法定代理法定性的根本区别。

三、行政委托关系对受委托行政行为效力及其相应法律责任的影响

由于行政委托关系既涉及是否违法的问题，又牵涉是否违约的问题，况且两者往往交织在一起，使得行政委托合同自身的效力和受委托行政行为的效力以及该行为所导致的法律责任复杂化，加之实践中存在着有关行政委托的法律依据之内容和效力的多元化，关于行政委托的具体法律条款过于抽象简单，行政委托合同的责权利约定不明，行政委托合同未公示公告或未合理公示公告等一系列问题，由此使得受委托行政行为的效力和导致的法律责任呈现出较为纷繁复杂的形态。正因如此，笔者认为无论是从理论研究还是从指导实践需要出发，都有必要就行政委托关系对受委托行政行为效力及其相应法律责任的影响问题加以研析和界分。

学者们一般认为，“受委托组织由于其行为及后果都在名义上归属于委托行政机关，因此，其所从事的活动也只能在行政机关委托的权限范围内进行，如超越委托权限范围的行政活动应归属于无效”，⑨“委托人承担被委托人行为引起的行政责任只限于委托范围内，如果被委托人的行为超越了委托范围，其行政责任由被委托人自己承担”。⑩笔者不敢苟同这种受委托主体超越权限实施受委托行政行为，该行为即无效，行为责任应由受委托主体自行承担的主流观点，笔者认为，这一主张关于越权受委托行政行为的效力认定过于草率，对该种行为导致责任的责任划分形式也过于简单。科学的态度是，应区别行政委托关系和受委托行政行为不同的情形结合具体情况予以研究确定。

为了从理论上较清晰地分析这个问题，我们不妨先暂且将受委托行政行为因行为主体、内容和程序等方面而导致的法律效力和责任问题搁置一边，试图仅从职权范围的角度建立以下模型：设定某行政主体的法定职权范围是A，法律允许该行政主体可进行委托的职权范围是B，该行政主体在委托合同中实际委托赋予受托人的职权范围是C,那么依职权范围而言A>B>C。以此，我们分四种不同情况下的行政委托关系来讨论其对受委托行政行为效力及其法律责任的影响。

第一种情况,我们称之为正常情况。即假定该行政主体在B范围内依法进行行政委托，受托人也严格按照行政委托合同在C范围内实施受委托行政行为。在此种情况下，依照行政契约原理， 受委托人以行政主体的名义实施的受委托行政行为，在行为外观上就是委托人的行政行为，其最终无论是被评判为合法行为还是违法行为，其法律后果均应由委托人------行政主体承担。就该受委托行政行为的效力而言，该行为一经作出即具有法律效力。即使是违法行为，在经复议或诉讼被撤销或确认违法之前，该行为依然具有行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力。至于违法行为的责任承担问题，依据法律关系的不同，可划分为内、外部法律责任。行政主体根据外部的行政法律关系在承担违法行政行为的外部法律责任后，可依照法律的规定和行政委托合同法律关系，追究受托人的违法责任和违约责任，因受委托行政行为违法而导致国家赔偿的，还可依《赔偿法》第14条之规定向受托人依法追偿。

第二种情况,我们称之为行政主体违法委托的情况。行政主体超越职权违法实施行政委托的情况又可细分为：1.行政主体超越其固有职权范围A进行委托；2.行政主体虽未超越其固有职权范围A但超越了法律允许委托的职权范围B进行委托。在这两种情况下，委托人与受托人内部的行政委托合同均因违法而当然无效，那么受托人实施的外部受委托行政行为是否也必然无效呢？对此，笔者认为需要分两种情况进行讨论：a.如果受托人实施的外部受委托行政行为超越了法律允许委托的职权范围B，那么该行为自然因违法而无效，必须由受托人和委托人共同承担违法责任；b.如果受托人是在法律允许委托的职权范围B以内实施了受委托行政行为，那么该行为对外依然具有法律效力，应由委托人承担法律责任。

第三种情况,我们称之为受托人违约超委托权限实施行政行为的情况。这种情况也可细分为三类：1.受托人实施的超越委托人固有职权范围A的行政行为；2.受托人实施了超越法律允许委托的职权范围B但尚在委托人固有职权范围A以内的行政行为；3.受托人实施了超越委托合同的授权范围C但尚在法律允许委托人委托的职权范围B以内的行政行为。对于受托人实施的前两类受委托行政行为，由于其对内违约对外违法显属无效行为，无疑应当由受托人承担相应的违法责任。对于第三类情行为则较为复杂，需要视行政委托合同是否经过合理公示公告而定。如果行政委托合同在合理范围内已经合理方式公示公告，则受托人实施的受委托行政行为因违约而无效。但此行为也可经委托人的及时追认而具有法律效力。如果该行政委托合同未在合理范围内经合理方式公示公告，则应从维护相对人利益的角度出发，区分受委托行政行为的类型分别处理：若是授益性行政行为，那么在排除行政相对人存在着以欺诈、胁迫、行贿等严重不正当行为取得该行政行为，以及相对人对该行政行为违法性的主观明知或者应明知因重大过失而未知等可撤销原因外，应允许相对人依据“表见代理”等相关民商法理论提出抗辩，同时从有利于相对人原则和诚信原则考虑，有必要确认该行为有效以保护相对人的信赖利益。当然，基于保护公共利益需要的考虑，亦可确认该行为无效或予以撤销，但必须给予合理补偿；若是负担性行政行为，则该行为自然无效且不得经委托人追认而有效。诚然，无论是以上哪类行为，受托人均应因违反行政委托合同而承担违约责任。

第四种情况，我们称之为行政主体违法委托和受托人违约超委托权限实施行政行为竟合的情况。这种情况讨论的意义不大，受托人实施的行政行为明显违法而无效，无疑应由受托人就其所实施的行为承担违法责任，当然，委托人也应因其违法委托行为承担相应的违法责任。

这四种情况的分析虽然是基于法律、法规和规章关于委托行政的相关规定非常清楚，以及行政主体与受托人之间订立的书面委托合同十分规范明确之理想前提上的，但也说明了在不同的行政委托关系下，受委托行政行为的效力确认和责任划分问题的复杂性。值得指出的是，如若不存在上述理想之前提，那么笔者认为，在处理行政委托的外部行政法律关系时，所涉及的法律和委托合同条款均应作有利于行政相对人的具体解释，并在此基础上具体情况具体分析，以此来判断受委托行政行为的法律效力和确定由此导致的法律责任。

以上探讨的是行政主体通过行政委托现实地赋予受托人相应职权，故而受托人因此有职权的情形。除此以外，笔者认为，还必须对受托人无职权的情况予以足够的关注。当然，这里的“无职权”并不是自始无职权，而是行政主体变更或终止行政委托后的“无职权”。不难看出，受托人代表委托人行政主体对外行使法定职权的行为，实际上就是行政委托代理行为，而行政委托只是行政代理的内部基础法律关系，因此，行政主体与受委托人内部委托关系的变更或终止并不必然导致外部代理关系相应的变更或终止。外部代理关系的变更或终止必须有相应代理权之变更或撤销，而行政代理权的变更或撤销完全有赖于行政主体变更或终止行政委托之载体的及时合理公开。否则，行政受托人的无权行政代理行为并不当然无效。有待于行政主体或其他法定有权评判主体，从行政相对人合法权益的保护与社会公共利益的维护两个不同侧面加以比较、考量和权衡进而予以取舍。但就法律责任而言，应首先由行政主体承担该无权行政代理行为的外部法律责任，这是不容置疑的。当然，行政主体也有权追究该行为人的违法责任。

至于受托人以自己的名义为行政行为的情形，由于行政委托涉及的是公权委托，因此不可能存在私法中隐名代理的情形，那么此时受托人以自己名义所为的“行政行为”，因明显不同时具备行政行为成立的四个要件，即行政权能的存在、行政权的实际运用、行政法律效果的存在和表示行为的存在，所以 显然是“行政行为不存在”，毫无疑问，就此行为应当由受托人自行承担法律责任。

【注释】

①④⑨应松年主编：《行政法新论》中国方正出版社1999年版，第189-190页，第109页，第164页。

②罗豪才主编：《行政法学》中国政法大学出版社1996年版，第133-134页。

③周幼勇著：《行政法原论》中国方正出版社2000年版，第118页。

⑤杨小君著：《行政处罚研究》法律出版社2002年版，第118-119页。

⑥胡建淼主编：《行政强制》法律出版社2002年版，第176-178页。

⑦应松年、薛刚凌著：《行政组织法研究》法律出版社2002年版，第102页。

⑧姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第116-117页。

⑩杨解君主编：《行政法学》中国方正出版社2002年版，第151-152页。