作者：李昕（首都师范大学副教授）
文章来源：北大法律信息网 2007-05-18
【摘要】
转变政府职能是我国行政改革的核心。在这一背景下，第三部门作为市民社会的基础组织，承接着政府逐步退出并转交给社会的部分公共职能。它的独立程度和发展水平将在很大程度上成为中国社会进步和现代化进程的重要标志，因此，发展完善我国的第三部门，以满足社会对公共服务的多元化需求，弥补政府组织官方色彩过浓、行动僵化等弊端具有十分重要的现实意义。
【关键词】行政改革；公共职能；分散化；第三部门
从“公共权力”走向“公共服务”是现代行政发展的必然趋势，这一发展极大地拓宽了公共行政的外延。伴随着这种扩张趋势，引发出行政民主化、灵活化以及方式多样化等现代行政的需求。为适应现代社会的发展，提高行政效率，改革僵化体制，调整政府模式，在“有限小政府”的前提下，发挥行政作用，满足多元化的社会需要，成为现代行政面临的双重目标。这一矛盾最终的解决途径是行政分散化，即将公共行政的职能分散于多个主体，培养、扶持政府之外的其他公共服务机构，改变传统国家垄断公共行政的局面。这使得现代行政从政府的直接行政过渡为直接行政与其他非政府机构间接行政的并存，从而实现了公共职能的分散化。
一、行政改革与公共职能的分散化
（一）改革与传统体制的解体
国家全能是中国传统计划经济体制的实质核心。在这种体制中，国家集政治、经济、安全、福利等所有职能于一身，垄断所有的社会需求配给手段与功能，成为自然资源、社会资源最终意义上的占有者和分配者。与此同时，个人作为社会基本成员的生活被最大可能地公共化。伴随着这种全社会的公共化改造与同构，私人领域淹没于公共领域之中，市场与社会被吸纳、同化于国家内部，从而实现了整个社会结构的单一化与纯粹化，形成了公与私复合，国家与社会同一、合体的特有社会现象。
自1978年以来，中国社会发生了全面而深刻的变化。这场以“市场化”为主导的改革以经济领域为突破口，进而引发出社会领域的变革，使得中国社会结构面临着重大的调整与变迁。这一调整与变迁预示着全能国家的逐步解体，以及社会、市场要素的重新整合与分化，预示着传统的一元化社会结构已逐步为国家、社会、市场的三元结构所取代，并促使传统政府垄断“公共职能”的行政模式得以瓦解，新的适应市场需求的行政体制正逐渐建立与完善起来。
总结中国社会经历的这场全面而深刻的变化，有学者将其概括为“权力多极化”过程，并指出：“伴随着政治领域权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐成长，原先那种政治领域垄断一切的‘单级结构’正在向三个领域分享权力的‘多极结构’转变，这是1978——1998年之间中国社会结构演变的基本脉络。” 这种多极结构的实质在于将市场与社会从国家桎梏中解放出来，明确其各自的功能，活动的方式与遵循的基本法则。与此同时，这种多极化结构打破了公共职能国家垄断的传统，促使公共职能分担方式的调整与重构。这种公共职能的重新分化与整合标志着我国现代公共行政主体正由传统的一元化走向多元化。
（二）社会自治——公共职能分化的体现
新公共管理理论所倡导的行政分散化是当前各国行政改革的共同趋势。其实质在于改变传统政府行政的模式，根据公共服务的内容与性质选择相应的供给组织与方式，实现服务功能在政府、社会和市场间的合理配置，将竞争机制引入政府服务领域，打破政府垄断，实现行政分散化，从而提高公共服务的效率与质量，减轻政府行政负荷。这一方法使得政府、社会、市场各自以其特有的组织以及活动方式分担公共服务的供给，打破了“大政府“模式下政府垄断公共服务的局面，为现代行政注入了新的活力与生机。顺应这一形势，自本世纪60年代以来，在西方社会出现了公共物品的供给由政府向民间转移的趋势,涌现出众多的社会中介组织，诸如：商会、同业公会等。这些非营利性组织以其各自的方式实现市民社会的自主管理，参与社会公共产品的供给，从而形成介于市场与国家之间的调节机制，分担着社会的公共管理职能，有效地满足社会对公共服务的多元化需求，弥补了政府组织官方色彩过浓、行动僵化等弊端，并最终促使政府职能调整，实现公共职能在政府与社会之间合理分配。
在市场经济的条件下，政府如果不积极推进公共管理社会化，不仅政府难以适应民众对政府提供的公共服务日益增长的需要，而且会造成机构膨胀、人员臃肿、财政负担加剧的后果，因此，要使政府在保持适度规模的前提下，最大限度地提供各种公共管理和公共服务，就必须大力推进公共管理社会化。从这个意义上说，推进公共管理社会化不仅是市场经济发展的必然要求，而且也是政府自身管理现代化的客观要求。具体到我国，改革传统的管理体制，转变政府职能，充分发挥社会的自我管理功能，实现公共职能的社会化是我国当前行政改革的重要内容。目前，我国已初步形成以行业与社区为主的社会自治管理形式。这些社会中介组织在连接政府与公民社会、维护市场经济的秩序和公平交易以及在提供各种服务等方面发挥着重要的作用，并在政府与公民社会之间扮演着一种桥梁、纽带角色，为中国下一步在推动公共管理社会化的行政改革中，创造了一定的有利条件。
二、第三部门的发展与公共职能的承载
所谓“第三部门”，是指除政府和企业以外的各种非政府和非营利组织的总称或集合，这类组织主要通过志愿的形式为人们提供公益性服务，其称谓多种多样，如“第三部门”、“社会中介组织”、“非政府组织”（NGO）、“第三域”等等。
进入21世纪特别是我国加入WTO以后，单一自上而下的行政管理模式越来越难以应对来自国际社会的方方面面冲击，这使得多元主体的治理模式成为我国公共行政改革重要内容。这一变革的核心围绕着政府职能的转变，并以形成政府、企业、各种社会组织等多元主体互动的、政治民主化、社会自治化的新格局为目标。这不仅是政府机构的调整，而且是整个社会结构的变迁，中国社会在由国家集权的“整体性社会”向社会自治的现代“市民社会”发生结构性的变动。在这个过程中，NGO作为市民社会的基础组织，承接着政府逐步退出并转交给社会的部分公共职能，它的独立程度和发展水平将在很大程度上成为中国社会进步和现代化进程的重要标志。
（一）转变政府职能——第三部门发展的基础
20年来的市场化改革，不但改变了我国原有的经济体制，而且引发了社会领域和政治领域的一系列变革，瓦解了原有的一元化社会结构，促使国家——社会——市场三元模式的初步形成。随着“大政府”模式的解体，以及社会自治化的需求，“小政府”“大社会”成为一种理想的社会管理模式。这一模式的确立标志着政府从社会领域的退却，以及社会自主性的提高，在这种自主性的要求之下，社会承接起政府“退卸”下的公共职能，并通过大量的非营利组织（即第三部门）得以实施。许多具有自治属性的社会中介组织，如各种行业自治团体（律师协会、会计师协会、足球协会等）逐步建立起来，并以非政府机构的身份承担着整个行业的自治与自律，行使着过去由政府部门行使的管理职能（包括章程制定权、强制征收会费权、纪律处分权等），成为分担公共行政的主体。
近年来，随着政府机构的精简和企业改革的逐步深化，中国社会正在向政府转变职能、企业转换经营机制的改革目标前进。就经济领域而言，在政府转变职能的趋势之下，商会、行业协会等社会中介组织的作用日益突出。十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“政府经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐渐减少”、“要发挥行业协会、商会等组织的作用”。八届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》指出：“深化经济体制改革，转变政府职能，把不应由政府行使的职能转给企业、市场和社会中介组织。”中共十五大报告进一步提出要“培育和发展社会中介组织”，这些决议对社会团体等社会中介组织在社会主义市场经济体制中的重要地位和作用给予了充分的肯定，并为社会中介组织行使公共职能提供了政策依据。
（二）我国第三部门的现状
1、我国第三部门的组织类型
中国非营利组织的主要活动领域包括：学术研究、行业管理、国际交流、社区管理、慈善、公民互助等等。其组织形式主要包括：
（1）事业单位
根据1998年10月25日国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定，事业单位指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
事业单位是中国十分重要的一种社会组织类型，也是中国特有的一种称谓。事业单位的主要特征是为政府或社会提供某一方面的专业性服务，不以营利为目的。传统的事业单位几乎都是由国家出资兴办的，因此具有西方国家公共部门的特征。但随着中国市场经济的发展，以及事业单位改革的不断深入，目前事业单位的状况有了较大的变化，有相当一部分事业单位实行自收自支，与国家财政脱钩，或半脱钩，有的已经转变为企业，追求利润的最大化。从组织的社会属性来看，除了已完全转变为企业的事业单位外，我国各类事业单位仍属于非政府公共组织的范畴。
（2）社会团体
根据1998年新颁布的《社会团体登记管理条例》第2条之规定：社会团体指由公民或者单位自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。民政部在《关于〈社会团体登记管理条例〉有关问题的通知》中，把社会团体主要分为学术性社团、行业性社团、专业性社团与联合性社团四类。也有人从社会团体的组织形成过程、负责人的产生及身份、经费来源等方面，将其区分为官办、半官办、民办三种类型。
（3）民办非企业单位
“民办非企业单位”概念于1996年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》中正式出现。1998年10月25日的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第一次将其作为正式法律概念来使用。该《条例》第2条规定，民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。其主要法律特征体现为：1、利用非国有资产创办；2、不以赢利为目的。我国目前的民办非企业单位主要分布在教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、交通、信息咨询、社会福利事业等领域。
2、我国第三部门的公共职能
随着现代行政发展，公共职能分散化已成为一种不可阻挡的世界潮流。在我国，经历了公共职能的高度国家垄断之后，这种分散化更具深远意义。现代社会发展的大量事实表明，政府对各项事务的管理，并不是管得愈具体就愈好，而是要充分体现管理的有效性。这种有效性对政府来说，就是要根据社会经济的发展，不断将一些可由社会自我管理的职能、权力返回给社会，充分发挥社会的自我管理功能；对社会来说，则要通过发展社会中介系统，提高自我管理能力，这是一个社会能够良性发展，富有生机、活力的关键所在。具体而言，我国目前第三部门发挥的功能主要体现为：
（1）填补政府职能空白
现代社会是多元社会，随着人们价值观念、经济利益日趋多样化，社会已分化为各种各样的利益集团。承担公共服务职能的政府已无法满足如此数目巨大、种类繁多、彼此冲突的公共需求。与此同时，社会中介组织的涌现恰恰能够适应并有效地满足社会对公共服务的多元化需求，并可弥补政府组织官方色彩过浓、行动僵化等弊端。
（2）沟通市场与政府
以自治、自律为原则的行业协会（如商会、律师协会、足球协会等）以社会中介组织的身份在特定的行业内部进行自我管理，行使着过去由政府部门行使的管理职能（包括章程制定权、强制征收会费权、纪律处分权等），成为分担公共行政的主体。这种“团体自我管制的方法非常有效，与国家的介入相比，社会成员更乐意接受团体的自我管制。……自我管制避免了国家的过分介入，它在国家和团体之间划分了一条安全线，同时，社会团体可以在执行中消化政策，他们的专门知识、信息、经验和判断，促进了有效执行国家政策的环境，而光靠国家的直接干预做不到这一点。……自我管制使社会团体成为推行公共政策的组织，这不仅有利于社会秩序，同时也降低了国家管制的成本。” 这种行业自治与自律使管理权的分配更接近于第一线，并为行政领域注入了民主的活力。这类组织在市场与政府之间起沟通与桥梁作用,是存在于市场、政府调节手段之外的中间调节机制。
（3）承担公共服务职能
伴随着行政模式的调整与行政改革，国家垄断公共服务的局面已经打破。出现了公共物品的供给由政府向民间转移的趋势。许多过去由政府直接提供的公共物品，如政府主办的大学、医院、基础设施、市政公用服务等，如今正逐步变成由政府资助的非营利机构，并以独立的、非利润分配团体的形式进行运作。这些公共服务从政府的直接管理与提供转变为由独立的非营利组织承担，减轻了政府组织承担公共服务的负担。
（三）我国第三部门发展中存在的问题
回顾改革开放以来中国NGO发展所走过的道路，可以清晰地看到：随着政府改革和市场经济的推进，NGO越来越成为解决许多社会问题必不可少的组织机制，但是，就其能够和应当发挥的作用而言，特别是和国外NGO的发展相比，和改革开放中社会巨大变迁带来的需求相比，我国的NGO的发展是远远不够的。它们面临着自身能力建设和外部法制、政策环境等方面的双重制约。可以说，中国NGO发展中出现的问题实际上是社会结构变迁的结果，反映了整个社会在转型过程中价值观念、治理模式与体制的根本转变。近年来我国社会中介组织虽然有了较大的发展，但是，从总体上看，我国社会中介组织的发展无论从数量还是质量上，都远远不能适应市场经济发展的要求。
1、监管体制不健全
在政府对社会中介组织的管理中，目前存在的最主要问题是法规滞后。从已颁布的法律法规来看，对社会中介组织布局规划、资格认证、监督管理等诸多问题缺少统一的协调，存在政策环境与制度构建的双重缺陷。现行的双重管理体制、分级管理原则和非竞争性原则，都与传统的计划经济管理体制相关，在相当程度上限制了NGO通过登记注册来获得合法地位，也难以落实有关公益事业的减免税待遇。与此同时，一个组织一旦登记成立，除了统一的“年检”之外，几乎没有必要的评估和社会监督机制来制约，对NGO的基本制度建设，如理事会制度、社会监督机制、财务公示制度等方面也没有具体明确的要求，使得整个第三部门内部良莠皆存，严重制约着这类组织的发展与健全。
2、独立性不强、官办色彩浓
约翰?霍普金斯大学的塞拉蒙教授认为，NGO应该具有六个基本特征：一是“正规性”，即非营利组织必须具有正式注册的合法身份；二是“民间性”，即非营利组织应从组织机构上与政府分离；三是“非营利性”，即非营利组织不得为其拥有者谋求利润；四是“自治性”，即非营利组织要能控制自己的活动；五是“志愿性”，即在非营利组织的活动和管理中均有显著的志愿参与成分；六是“公益性”，即非营利组织要服务于某些公共目的。而这五个特征在中国的NGO身上表现得都不鲜明。
鉴于我国正处于社会变革与转型时期，有相当一部分NGO是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级党政机构直接创办，或者本身就从党政机构转变过来。这些组织的主要资源来源于党政机关，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用，具有浓厚的官方色彩。在机构设置、人员配置、组织管理等方面缺乏应有的自主性与独立性，实质上依然是政府行政权力的延伸。即使民间自发建立的NGO，由于必须挂靠在某一业务主管机关上，在一定程度上受到政府机关的不合理的限制和干涉。因此，这些中介组织与所依附的政府机构之间，很自然地会出现职能混同的现象，社会中介组织与相关政府机关之间在经费、人员以及运转机制上存在相互依赖关系，从而淡化了中介组织的独立性、自主性。难以发挥其独立、自主、自律的作用。违背了政府在行政改革中要通过社会中介组织的培育和发展，促使政府职能转变的初衷。解决这种政社不分的问题，需要实现体制的转变和观念上的革命，即充分认识NGO的性质、地位、作用，使其成为真正具有自主性的自治组织。因此，合理界定政府在公共管理中的角色，规范与完善非政府组织的公共职能，在保障中介组织自治性、独立性的基础上，实现政府的宏观监控，促使公共管理由单纯的直接行政向直接行政与间接行政并存过渡，进而实现全能政府向有限政府的转变，成为我国第三部门发展的前提与保障。
（四）我国第三部门制度的完善
当前我国行政改革的目标在于按照市场经济的要求，遵循精简、统一、效能的原则，改革政府的组织结构，实现政企分开、转变政府职能，大力发展社会中介组织。而社会中介组织能否健康发展，首先取决于政府的组织结构、职能配置以及运行机制。因此，就其制度完善而言，其核心在于解决政府自身的组织结构和职能转变问题，理清政府机关与社会中介组织的职能分工以及相互关系。具体措施在于：
1、分工明确
在我国，人们经常用“拾遗补缺”来概括非政府组织的作用，但这只表达了政府和非政府组织关系的一个方面，同时还应看到，在政府和非政府组织均能履行的许多功能上，依靠社会自治机制往往能取得更好的效果，如在行业管理的许多方面，政府依靠行政手段也可以达到维护市场秩序的效果，但依靠行业协会进行行业自治管理，更有利于促进行业的发展，在社会服务、社区治理领域也是如此，依靠民众自我组织、志愿参与的力量，将更加具有效率，能够收到更好的社会效果。因而，非政府公共部门应当具有“拾遗补缺”的作用，但其作用又不仅仅限于“拾遗补缺”。在社会政治观念已经在从“统治”向“治理”转变时，在新型的“公共管理”范式中，非政府组织的作用应该受到更大的关注。
根据非政府组织的特色，其与政府机构的分工思路应当是：在政府不能或不愿做的事情上发挥非政府组织的作用，政府予以充分的赋权和支持；在政府行政手段和社会自治方式都可以完成的事情上，尽量发挥非政府组织的作用，而政府只去履行市场和非政府公共部门无法完成的职能。总之，政府应当在宏观或全局上的关键事件中承担更多的责任，微观管理应当更多地交给社会其它公共部门完成。
2、合作制约
在分工明确的基础上，政府机构与第三部门之间是合作与制约的关系，即互相监督、互相促进，共同增进社会公共利益。具体而言，NGO承担一部分原来政府的职能，同时需要从政府获得相应的资源，政府则有责任为NGO的发展和规范创造良好的法律政策环境，并在宏观上对经济发展和公共物品的提供进行调控；同时，NGO通过增加公开性、透明性、竞争性等方式，完善自律和互律机制，在接受社会的评估和监督的同时实现对政府的社会监督。
3、自主管理
社会中介组织在中国几乎是一种全新的社会组织形式，因此主要通过政府相关部门直接扶持的方式组建，目的在于发挥示范导向作用，这使得中国社会中介组织的官办属性具有某种历史必然性。这些年来，中国各类社会中介组织之所以发展驯熟，并在社会经济生活中发挥着重要作用，与政府的这种示范导向作用是分不开的，但这毕竟是权宜之计。从市场经济发展的内在要求和政府管理的规律看，社会中介组织只有具备了相对独立的地位，摆脱对政府机关的依赖，其中介服务才能真正具有公正、公平的属性。因此，摆脱这种官办属性，实现社会中介的独立性与自主性，不仅有助于政府职能的转变，规范政府管理行为，而且有利于社会中介组织自身的健康发展。而实现社会中介组织的独立性与自主性的关键在于解决社会中介组织与所依附的政府部门的行政隶属关系，实现社会中介组织的社会化，即改变社会中介组织与所依附的政府机关之间事实上的行政一体化问题，割断政府机关与社会中介组织之间的行政隶属关系，建立科学、合理的调控与监管体制。
总之，社会中介组织的发展改变了公共职能国家垄断的全能政府模式，并最终促使政府职能调整，实现了公共职能在政府与社会之间合理分配。因此，培植与完善我国的社会中介组织，充分发挥其作用，是我国适应市场经济体制，改革行政管理模式的重要任务。