作者：戚建刚（中南财经政法大学法学院讲师）

文章来源：北大法律信息网 2007-05-10

【摘要】

行政应急管理体制的科学内涵的基本构造应由应急性行政机关、应急性行政权力和应急性运行机制所组成。在与战争、动员和戒严等紧急状态体制以及政府常态管理体制的比较中，它体现出这样一些特点：（1）行政机关为主导；（2）旨在应对突发公共事件；（3） 应急性行政权力的强度将增强；（4）应急性行政权力所需要遵循的程序则简化；（5）公民权利将适度克减；（6）存续时间具有暂时性。

【关键词】行政应急管理体制；基本构造；紧急状态体制；常态管理体制

协调、高效和规范的行政应急管理体制之建设，已经成为我国中央及地方各级政府的一项战略任务。然而，笔者不无遗憾地发现，理论界对于何为行政应急管理体制——作为行政应急管理体制建设的前提问题——的认识，依然存在不少值得商榷的地方。如有的学者认为应急管理的体制是与应急管理的运作机制相并列的概念，模糊了应急管理体制的科学内涵。①也有学者将应急管理体制的建构主要视为是政府机构的设置，裁剪了应急管理体制的丰富内涵，②从而对实践造成了负面影响。鉴于此，本文试图重新厘定行政应急管理体制的科学内涵，以期深化人们对该问题的认识并对实践有所裨益。笔者认为全面揭示行政应急管理体制的科学内涵应当从三个向度入手：第一，分析它的基本构造；第二，与战争体制、动员体制等紧急状态体制相区别；第三，与政府的常态管理体制相区别。

一、行政应急管理体制的基本构造

从形式逻辑上讲，由于行政应急管理体制是行政管理体制的下属概念，而行政管理体制是体制的下属概念，因而，揭示行政应急管理体制的基本构造必须从“体制”和“行政管理体制”这两个基本概念的内涵入手。何为体制？根据《辞海》的定义，它是国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等几个方面的本文的项目基金：北京市社科基金规划项目，批准号：06BDFX0009。总称。①而《现代汉语词典》的定义则是“国家机关、企业、事业单位等的组织制度。”②据此，体制是特定主体内部的组织制度。那么何为行政管理体制？学界的主流观点认为，它是政府的机构设置、职能配置、与职能相应的事务管理制度及权力运行机制的总称。③据此，行政管理体制是由机构、职能与运行机制等要素所构成的。笔者认为，根据行政应急管理体制的上述两个上位概念的基本含义，可将其界定为由应急性机关、应急性权力和应急性机制所组织的制度体系。这三个要素即是行政应急管理体制的基本构造。

应急性行政机关指具有行政主体资格，根据国家宪法、法律、法规或规章处置突发公共事件，行使应急性行政权力的政府机构，主要指中央和地方政府及其职能部门。应急性行政权力是指应急性行政机关在应对各类突发公共事件中，依法享有并行使的各类抽象的或具体的职权和职责。如发布紧急命令、制定应急性法规或实施应急行政征用或征收等。应急性运行机制是指应急性行政机关能够依法、高效行使应急性行政权力以便处置突发公共事件，从而恢复社会正常秩序的机理。如应急响应机制、预警机制、信息公开机制等等。

这三个基本要素在行政应急管理体制中都具有相对独立的功能或地位，相互之间不能代替。应急性行政机关是享有并行使应急性行政权力的载体，是区别应急性行政管理体制与常态下的行政管理体制的形式要件。如果应急性行政机关设置不科学，例如，应急性机关臃肿或重叠，则必然造成人浮于事、应急处置效率低下等的负面效果；再如，应急性行政机关缺失，则将错失处置突发公共事件的良好时机，造成应急处置的被动局面，从而都将影响应急管理体制整体功能的有效发挥，SARS事件已经给我们提供了恰当的例证。④应急性行政权力是应急性行政机关处置突发公共事件，保障国家、社会和公民利益以及恢复正常社会秩序的手段，是体现应急性行政管理体制的实质要件。如果应急性行政机关没有被授予足够强大的应急性权力，或者只行使常态下的行政权力，那么应急性行政管理体制根本就无法发挥其应有功能，也就无所谓有效应对突发公共事件。应急性运行机制是应急性行政管理体制启动、运作和结束的标杆。通过应急性运行机制，应急管理体制的各个环节才能够被有机的联结起来，应急性行政机关才能有效实施各类应急性行政权力。如果应急性运行机制缺损，那么应急管理体制的各个环节就会断裂。由此可见，只有应急管理体制的三个基本要素正常运作，作为整体的应急管理体制才能发挥其应有功能，缺乏上述三个要素之一，应急管理体制要么名不符实、要么陷入瘫痪状态。

二、行政应急管理体制不是战争、动员和戒严等紧急状态体制

行政应急管理体制虽然与战争、动员和戒严等紧急状态体制⑤在基本构造的形式上存在相似之处，但是它们的属性却极为不同。这主要体现为以下三个方面：

1?军事机关地位不同。在行政应急管理体制中，行使应急权力、处置突发公共事件的主导主体是国家行政机关，军事机关只是处于协助或配合地位，而且军事机关能否介入，一般情况取决于行政机关是否提出请求，没有行政机关的请求，军事机关不会主动参与。并且，军事机关即便介入，其主要功能也不是行使强制性的军事权力，而是实施救援或者抢险工作，国家宪政的基本构造不会变动。如根据《核电厂核事故应急管理条例和处理决定》第4、5条和第8条的规定，国务院指定的部门或者核电厂所在地的省人民政府指定的部门是处置全国或本行政区域内核事故应急的机构，而中国人民解放军则只是在核事故应急响应中作为有效的支援力量出现的。又如，根据《中华人民共和国防洪法》第39条和第43条第2款的规定，国务院设立的国家防汛指挥机构负责领导和组织全国的防汛工作，而中国人民解放军则是执行抗洪抢险任务的主体。

但是，在战争、动员和戒严等紧急状态体制（特别是在战争体制）中，军事机关则一跃成为应对紧急危机的主导主体，立法机关和司法机关的权力往往会转移到军事机关，从而集决策、执行和裁判权力于一身，从根本上改变国家的宪政构造。根据我国目前关于战争、动员和和戒严方面的法律规定，在战争、动员或戒严状态下，军事机关的地位都将极大提高，甚至超出了行政机关的地位。虽然根据《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》）第14条的规定，在战争或动员状态下国务院和中央军委都是领导机关，但是从该法第12、13条关于国务院和中央军委的职权规定来看，无论是对武装力量的统一指挥，还是对军事战略和武装力量的作战方针决定以及向全国人大提出议案方面，都属于中央军委职权。而国务院的主要职权则是：（1）编制国防建设发展规划和计划；（2）制定国防建设方面的方针、政策和行政法规；（3）领导和管理国防科研生产；（4）领导和管理拥军优属工作和退出现役的军人的安置工作等等。显然，国务院的作用只是为战争或动员做准备。当国家宣布进行战争或动员状态时，中央军委是主要的领导机关。根据《中华人民共和国戒严法》（以下简称《戒严法》）第3条的规定，我国的戒严状态分为两种：一是全国或者个别省、自治区的直辖市的戒严；另一种是省、自治区和直辖市的范围内部分地区的戒严。对于第一种戒严的决定，是由最高国家权力机关决定的；第二种戒严的决定，是由国务院决定的。但无论是那一种戒严，军事机关的地位都增强。根据《戒严法》第8条和第10条的规定，在戒严期间，戒严实施机关应当成立戒严指挥机构，统一部署和实施戒严措施。戒严任务由人民警察、武装警察执行。必要时由中央军委指派的人民解放军协助执行。

2?公民权利克减的程度不同。无论在行政应急管理体制中，还是在战争、动员和戒严等紧急状态体制中，伴随着行政机关或军事机关权力的扩张，公民权利都将受到不同程度的克减。但是，就公民权利的克减程度而言，两者则不可同日而语。在行政应急管理体制中，应急性行政机关对公民权利的限制，不论在种类还是在数量上都是极为有限的，公民的基本权利，诸如获得公正司法审判的权利、获得国家赔偿或补偿的权利、获得人身保护状的权利等是不能被克减的。这一点，从我国的突发公共事件应急预案中能够得到说明。观察国家突发性公共事件总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案或者省级总体应急预案，可以发现涉及到公民权利克减的条款相当有限。这说明，虽然应急预案是作为各类行政机关应对各种突发性公共事件的一种总体的规划，是明确它们在处置突发公共事件过程中的职权与职责、权利和义务的工作方案，①但并没有过多授予其限制公民权利的权力。

但是，在战争、动员和戒严体制中，公民权利的克减则是大规模的，甚至是彻底的。正如有学者恰如其分地指出，战争状态是民主政治所代表之一切的反面，公民基本权利的范围取决于战争所需。②在英国的戒严制度下，军事机关可以不经审判直接逮捕及拘留实施暴动的公民，并处罚他们（即中止人身保护令）；可以不需要搜捕令就进行搜查及逮捕；禁止公众集会、自由表达言论；同时设立戒严法庭以审判犯罪。③我国《国防法》第48条则规定，国家根据动员需要，可以依法征用组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资。《戒严法》第4条也规定，国家可以依照本法在戒严地区内，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使作出特别规定。

3?实施条件不同。行政应急管理体制的启动条件是某行政区域内发生了突发公共事件。突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。④而战争、动员和戒严体制的启动条件是国家发生了宪法或法律所认定的紧急状态。从学理上分析，紧急状态与突发公共事件在严重程度、可控性和影响范围等方面都是极不相同的概念。只有当发生了对国家政权、社会公共利益、人民的基本权利造成十分严重，甚至是毁灭性破坏的特别重大的突发公共事件时，立法机关才可能宣布进入紧急状态。从实定法上分析，为世界许多国家的宪法或法律所明确认定的紧急状态主要限于全国或局部战争，大规模的动乱、暴乱和叛乱，严重的恐怖活动等。⑤我国《戒严法》第2条规定：“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。”《国防法》第44条也规定：“中华人民共和国的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时，国家依照宪法和法律规定，进行全国总动员或者局部动员”。

从形式逻辑的角度考察，能够造成国家宣布紧急状态的事件，只是属于特别重大的突发公共事件，也就是《国家突发公共事件总体应急预案》第1条第3款第3项所规定的一级（特别重大）突发公共事件。但从宪法和法律的规定来看，即使发生了为《国家突发公共事件总体应急预案》所规定的一级突发公共事件，也并不意味国家就进入紧急状态。根据《中华人民共和国突发事件应对法（草案）》（以下简称《突发事件应对法（草案）》）⑥第2条第2款的规定，发生或者即将发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。也就是说，当发生了特别重大的突发公共事件，特定国家机关认为需要进入紧急状态时，国家行政应急管理体制就自动让位于国家紧急状态体制了。

三、行政应急管理体制不是政府的常态管理体制

行政应急管理体制的任务虽然与政府的常态管理体制的任务存在部分重合，如对突发公共事件的预防和信息监测工作、应急资源的储备工作，在这两种管理体制中都可以完成，①但是它们之间的差异也是相当明显的。主要体现为以下三个方面：

1?存续的时间不同。从学理上分析，行政应急管理体制与政府的常态管理体制是占据两种交替性的、互不隶属的时间结构，即短暂的时间结构和连续的时间结构。常态管理体制先于应急管理体制，当突发公共事件发生时，应急管理体制取代常态管理体制，当突发公共事件结束时，常态管理体制重新恢复，应急管理体制退居幕后。应急管理体制是对政府常态管理体制的打断，是一种短暂的、临时的时间结构。应急性紧急权力只适用于突发公共事件存续期间，当应急的时间结构转变为正常状态的时间结构时，应急性行政权力将不再适用。从实定法上分析，世界各国的宪法或法律都明确规定应急体制的存在具有暂时性和自我毁灭性。②如德国1968年的《基本法》第115条规定，联合委员会通过的非常法律以及凭这些法律所颁布的具有法律效力的命令，在防御状态结束后6个月内停止生效。我国的《突发事件应对法》（草案）第39条第2款也明确规定，有关情况证明不可能发生突发事件的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报；已经宣布进入预警期的，应当立即宣布终止预警期，解除已经采取的有关措施。

2?行政权力所需遵循的程序要件不一样。与常态下的行政权力所需要遵循的程序相比，在应急管理体制中，应急性行政权力所需遵循的程序将大大简化。③因为应急行政权力需要处置的是一种突发公共事件，它们具有突发性、无序性、破坏性等特点。与常态下的行政主体相比，应急状态下的行政主体在行使权力的目标和条件上有重大不同。前者的目标是以一种相对理性的方式发现需要处理的行政事务的真相，而后者的目标是控制突发公共事件的蔓延；在条件方面：就时间而言，前者在最终做出行政决定前可有充足的时间反复修改，而后者由于事件的突然爆发，只有极有限的反应时间；就信息而言，前者可以通过民主协商、开展听证会等方式获得较为充分的材料，而后者，行政机关不可能在极为有限的时间内掌握和控制所要处理的事件的充分信息，有时，突发公共事件发展迅速，而信息传递需要过程，最高行政决策机关所掌握的信息又滞后，甚至不准确。因此，行政紧急权力的程序与正常状态下的行政权力行使程序有很大不同，它极为强调简便、高效。

3?行政权力的强度不同。与常态管理体制下的行政权力强度相比，应急管理体制中的行政权力将通过各种不同方式的集中而得以强化。尤其是在发生特别重大的突发公共事件时，应急性行政权力的集中趋势更为明显。在现代民主宪政国家，国家机构的职权在水平方向上一般可以分为立法、行政和司法三权。这三权分工负责，相互制约和合作。在垂直方向上，则根据国家机关等级不同，分为中央国家机关的权力和地方国家机关的权力，它们之间也是分工负责、相互制约和合作的关系。这样一种权力安排在国家发生特别重大的突发公共事件时，则会被打破。不论在水平方向，还是垂直方向，总可以看到行政机关的权力在增强：立法机关和司法机关的权力转移到行政机关，而地方国家行政机关的权力转移到中央国家行政机关，分权机制无法发挥作用。这是因为分权机制的特色在于：“不是积极地增进效率的原理，而是消极地防止滥用权力的原理。就是说，它的目的不是为避免权力之间的摩擦，而是想通过不可避免的权力摩擦，使国民从专制下解放出来。”①这是分权制约的积极价值，但是这种积极价值在应对突发公共事件中却无法充分实现。因为，在处置重大的突发公共事件过程中，行政机关，特别是中央行政机关必须通过必要的集权来恢复正常的社会秩序，分权妨碍了行政机关采取迅速的紧急应对措施。正如罗斯特教授所说的：“一个民主国家政府权力的集中是它在面临紧急危机中对分权理论所潜在的反应迟钝的改正。”②应急性行政权的集中，可以通过以下不同方式来实现：（1）委任立法。即立法机关将制定法律的权力自愿移交行政机关，意味着立法机关坦白承认有许多危险突发公共事件，它无能或无力通过制定应急性法律来解决。如《阿拉伯联合酋长国临时宪法》（1976年）第113条规定，在最高委员会闭会期间，如因刻不容缓的紧急情况，必需立即颁布联邦法律时，联邦总统和部长会议可以以法令形式共同颁布具有法律效力的必要的法律，但是内容不得和本宪法的规定相抵触。（2）增设新的应急性行政机构。从世界突发公共事件应对较为成熟的国家的经验来看，每一次大的突发公共事件的发生，往往伴随着新的应急性行政机构的设立，这些机构将政府相关职能部门的权力集中于一身从而行使着相当广泛和综合性的权力。如日本的“中央防灾会议”的办事机构。③

四、结论

以上分析表明，行政应急管理体制的科学内涵应当包括这些内容：它的基本构造是由应急性行政机关、应急性行政权力和应急性运行机制所组成。在与紧急状态体制和政府常态管理体制的比较中，它体现出这样一些特点：（1）行政机关为主导；（2）旨在应对突发公共事件；（3）应急性行政权力的强度将增强；（4）应急性行政权力所需要遵循的程序则简化；（5）公民权利将适度克减；（6）存续时间具有暂时性。由此，我们还可以进一步认为行政应急性机构的设置只是我国应急管理体制建构的一个面相而已，而将应急管理的体制与运行机制加以并列也是极为错误的。

【注释】

[1]参见中国现代国际关系研究所危机管理中心与对策研究中心编:《国际危机管理概论》,时事出版社2004年版,第23页。

[2]参见薛澜等:《国家应急管理体制建设:挑战与重构》,载《改革》2005年第3期,第5—16页。

[3]参见夏征农主编:《辞海》,上海辞书出版社1999年版,第643页。1·军事机关的地位不同。

[4]中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》,商务印书馆1985年版,第1130页。

[5]参见鄢圣华:《中国政府体制》,天津社会科学院出版社2002年版,第5页。

[6]参见白钢:《“非典”危机呼唤行政体制改革》,载《中国社会科学院研究生院学报》2003年第4期,第20页。

[7]笔者是从广义上来理解紧急状态体制,即包括战争状态、动员状态、戒严状态以及其他因特别重大的公共事件,国家宣布进入紧急状态。

[8]吕景胜:《制定我国紧急状态法若干问题研究》,载《中国软科学》2003年第5期,第24-29页

[9]MartinS·Sheffer,DoesAbsolutePowerCorruptAbsolutely?,24Okla·CityU·L·Rev·1999·

[10]SeeClintonRossiter:ConstitutionalDictatorship,PrincetonUniversityPress,1948,p·167·

[11]参见《国家突发公共事件总体应急预案》第1条第3款。

[12]参见徐高、莫纪宏编:《外国紧急状态法律制度》,法律出版社1994年版,第1-5页。

[13]本文所引用的草案是国务院法制办于2006年4月所提供的版本。

[14]参见宋功德:《行政法的均衡之约》,北京大学出版社2004年版,第461页。

[15]参见法治赋:《宪法专论》(二),月旦出版社1994年版,第108页。

[16]参见戚建刚:《行政紧急权力的法律属性剖析》,载《政治与法律》2006年第2期,第46—52页。

[17][日]佐藤功:《比较政治制度》,刘庆林、张光博译,法律出版社1984版,第1页。

[18]SeeClintonRossiter:《ConstitutionalDictatorship》,PrincetonUniversityPress,1948,p·288·

[19]薛澜等:《危机管理——转型期中国面临的挑战》,清华大学出版社2003年版,第236-238页。