作者： 余凌云 （中国人民公安大学教授）

来源：中国公法网 2007-08-25

【摘要】 本调研报告是在对辽宁省沈阳市公安局和平分局、鞍山市公安局铁东分局及辽阳市公安局白塔分局实地考察的基础上形成的。文章反映了三地阻碍警察执行职务行为的现状和特点，分析了阻碍警察执行职务行为的发生原因和警察权利屡受侵害的原因。并提出解决这一问题建议。

【关键词】 阻碍执行职务 人民警察

一、引言：调研目的与方法

近年来，干警在执法过程中受到阻碍甚至遭受暴力抗法的现象日趋严重。据统计，仅2006年上半年，全国公安机关在执法过程中遭遇暴力抗法导致牺牲的干警就有23人、负伤1803人。而在日常执法中干警受到辱骂、推搡的情形就更是数不胜数。为了进一步规范干警的执法行为，保障干警依法执行职务，依法处置抗法行为，公安部拟制定《预防与处置阻碍人民警察执行职务行为的规定》（暂定题目，以下简称《规定》）。课题组在搜集相关材料的基础上，决定深入公安一线调研。调研的主要目的有：（1）深入了解基层干警的工作状况、执法环境及抗法行为的具体情形，确认公安机关对《规定》的需求度，明确《规定》要解决的问题。（2）了解基层公安机关应对抗法的措施和要求，并为《规定》的起草提供依据。（3）研究分析抗法现象产生的原因，研究总结基层好的应对措施，为立法提供参考。

在公安部和辽宁省公安厅的支持下，课题组成员及公安部法制局的两位同志共同组成了调研组，于9月8、9日分别与辽宁省沈阳市公安局和平分局、鞍山市公安局铁东分局及辽阳市公安局白塔分局的干警进行了座谈。参加座谈的干警范围非常广泛，有市局、分局的领导，有各职能部门的负责人，也有基层的干警，有的干警本人就受到过抗法者袭击；既有法制、纪检、督察方面的代表，也有派出所、巡警、交警、刑警方面的代表。干警们每每谈到阻碍执法问题时都非常激动，同时也很无奈。用干警们自己的话说“警察现在已经成了弱势群体”。同时干警们对公安部即将制定的《预防与处置阻碍人民警察执行职务行为的规定》抱以很高的期望。在整个调研过程中，干警们忘我的工作态度、无私的奉献精神感动了我们。同时，干警们工作压力之巨大，执法环境之恶劣也震惊了我们。

二、阻碍警察执法问题的基本情况

（一）阻碍警察执法问题概况

近年来，抗法行为逐年增加，且有愈演愈烈的趋势。沈阳和平公安分局发生的构成犯罪的暴力抗法案件，2004年26起、2005年发生37起、2006年6月底前就发生了22起。辽阳白塔公安分局2001年至2006年8月共发生阻碍人民警察执行职务案件26起，其中2001年发生3起，2003年1起，2004年5起，2005年3起，2006年1至8月就发生14起。以上的数字还只是统计了严重阻碍警察执行职务的案件数量，至于干警在执法过程中被辱骂、撕扯、推搡、混乱中挨打的情况就更多了。由于没有严重的后果或导致执行职务的不能，我们的干警都默默忍下了。从中我们不难看出抗法现象越来越严重。

干警往往不知如何处置抗法行为。多年来，公安机关一直强调为人民服务，强调“打不还手，骂不还口”。再加上相关法律规定的不科学、不明确，造成了面对群众的抗法行为干警们不知该怎样处置；不敢使用强制手段，担心使用强制手段会违反有关的规定；或者想防卫可手头没有能保护自身安全的警械；即使有警械也不知道面对抗法的老百姓该不该用。种种原因造成了我们的干警面对抗法行为时只能忍辱负重。抗法人员见警察拿他没办法，气焰会更加嚣张，变本加厉地闹。干警若稍有阻止举动，还会受到诸如“警察打人啦”、“你敢动扒你警服”等话语的威胁，或拨打“110”告诬状，干扰执法，影响极坏。

不明真相的老百姓往往为抗法者呐喊助威，我们的警察很少得到帮助。在辽阳有这样一个案子，张某（57岁，女）因殴打他人被科以行政拘留。在执行拘留时，任凭你解释、劝说，张某就是拒不配合执行，并撒泼大闹，大喊“警察打人了”，不明真相的群众纷纷斥责我们警察。干警强制执行时，张某将执行干警挠伤，后干脆倒地耍赖装病。我们的干警叫来“120”急救车将其送到急救中心，经检查身体根本没事，但我们的警察怕真的出事只好放她回去。类似的事情在实践中并不少见，有些人明明是抗法，却大喊“警察打人了”，不明真相的群众往往凭着直觉同情、支持抗法者，给警察的执法造成很大困难。

在处置抗法行为时，干警的思想负担过重。工作中干警有“三怕”，怕上访、怕纠缠、怕调查。老百姓在对公安机关不满时，除了通过法律途径解决外，更多的是采用告状的方式。向上级公安机关告，向市政法委告、向政协告、向纪检告，只要有告状的地方他们都去告。群众告状本无可厚非，关键是相关的调查制度没有跟上，所有接到告状的部门都会下来查，督察查完纪检查。公安内部查完，公安外部查。向这个机关陈述完再向那个机关陈述，我们的干警不是怕调查的结果，而是怕这调查的过程，就跟犯了大错一样，心理压力非常大。有些地方的公安机关还把被投诉率跟扣分、年终评定挂钩，致使干警产生怕投诉心理,不能理直气壮地依法管理该管的事情,处置抗法行为时缩手缩脚。

取证难。阻碍警察执行职务案件发生后，当公安机关督察部门对案件进行调查时，群众往往愿为抗法者出证而很少为警察出证；公安机关自己的证据证明力又不高；受条件所限，抗法现场很难取得其他证据。由于没有足够的证据，对抗法者处理不了，我们的干警只能默默地受委屈。取证难问题造成了一些抗法案件由于证据不足，事实不清而不能处理。取证难也使一些诬告案件无法得到澄清，干警只能蒙受冤屈。

对阻碍警察执行职务案件的处理难、处理轻。如辽阳白塔公安分局2001年至2006年8月有32人阻碍警察执行职务涉嫌犯罪。其中，劳动教养4人，行政拘留21人，行政罚款2人。无一人受到刑事处罚，5人未受到任何处罚。沈阳市公安局和平分局2004年至2006年6月涉嫌犯罪的阻碍干警执行职务案件，2004年40起，判刑20起，判刑率50%；2005年47起，判刑39起，判刑率82.9%；2006年6月前35起，判刑28起，判刑率80%。鞍山市公安局铁东分局巡警大队，2006年上半年共处理阻碍警察执行职务案件24起，行政处罚12起（其中3起因各种原因未执行），调解处理5起，7起正在处理中，处罚率不足50%。

从上面的数字不难看出，有相当一些案件已经立案却没有结果。再加上实践中更大比例的辱骂、诽谤等违法行为没有进入立案程序，被干警忍下来。我们不难得出结论：目前对抗法行为的处理不力，对警察合法权益的保护不够。

维权力度不够。干警遭受抗法袭击，身体和心理都将受到伤害。更多的是在心里留下了阴影。所以干警不仅仅需要身体治疗，还需要心理帮助。否则干警今后的工作、生活都会受到影响。公安机关目前对受袭击干警的关怀不够，无论是身体方面还是心理方面。

另外，为了提高公安机关的服务意识，便于社会对警察执法的监督，公安机关开通了多种社会监督渠道。可就有个别人利用这些渠道恶意投诉，诬告人民警察。对于群众的投诉，督察部门经调查属实的，将追究违法违纪干警的责任。而对于诬告干警的情形，却往往是不了了之。既不追究诬告人的责任，对我们的干警也没有个“说法”，干警的名誉权得不到应有的维护。

（二）阻碍警察执法行为的特点

综合分析，阻碍警察执行职务行为主要有以下特点：

1. 阻碍警察执行职务行为多发生在接“110”指令处警、约束醉酒或精神病人、处理交通违法行为、查处治安案件和执行抓捕等任务过程中。阻碍警察执行职务的方式多种多样，不仅有言语辱骂、威胁恐吓、撒泼耍横，还出现了拳打脚踢、持械殴打、驾车冲撞，甚至持枪袭警。抗法行为的整体趋势是暴力程度不断升级，大规模、集体性袭警行为不断增多，诬告陷害、恶意伤害执法干警的投诉明显上升。

2.从干警伤亡情况看，伤亡数量较多的警种依次是派出所民警、交警、巡警、治安警和刑警。刑警虽然很少受伤，但只要受伤一般都是重伤。

3.从抗法人员成份看，文化程度较低、法律意识淡薄的无业人员居多。以辽阳白塔公安分局为例，2001年至2006年8月，因阻碍警察执行职务而予以处罚的案件共26起，处罚了32人，其中国家干部2人、个体3人、工人5人、无业人员21人、在校学生1人；违法行为人文化程度：大专2人、高中文化10人、初中文化15人、小学以下文化5人。

4.对阻碍警察执法案件处理过程中呈现出取证难、处理难的特点。

三、阻碍警察执行职务行为原因分析

（一）阻碍警察执行职务案件频发原因

社会大环境的原因。随着经济和政治体制改革的不断深入，我国人均GDP已超过1000美元。根据发达国家市场经济发展的经验，人均GDP在1000—3000美元之间，是社会从前现代向现代转型的时期，社会结构发生重组，各种社会矛盾凸现。有些是社会转型、体制改革过程中，因为有些群众的合法权益处理不当，造成群众不满而上访、甚至引发群体性事件，公安机关在处置过程中引起相对人不满，认为正当要求不但没得到解决，反而被当作警察执法的对象，因此出现与警察的争执、抗拒执法等问题。警察的工作性质决定了警察经常处于各种社会矛盾的前沿，个别群众便把对社会和侵民政策的不满转嫁到警察身上，把对执法机关、政府的积怨发泄在警察身上，警察成了各种社会矛盾的“替罪羊”。

从本质上讲，阻碍警察执行职务所反映的并不仅仅是警察与被管理者之间的关系，它更反映了警察权威的失落，反映了我们整个社会在转型时期国家权力与权威所面临的普遍失落。而且，暴力抗法时常伴随着“无直接利益冲突”并发症，表现为周围围观的群众不仅不谴责抗法行为，反而起哄、帮腔、不作证。其深层次的原因可能是这些人曾经遭受过不公平对待，长期积累下不满情绪，借机宣泄。“无直接利益冲突”化解非常困难，只能治本，难以治标。[1]

警察自身的原因。超越法律的特权思想、淡漠的群众观念和执法水平的低下，导致个别干警在执法中确实存在违法违纪的现象。如有些干警在执法中重实体、轻程序，不作为、乱作为，执法不规范、不公正；有的干警习惯于以“管理者”自居，执法态度冷漠，作风粗暴；有的基层公安机关受经费保障的制约，在执法中以罚（罚款）代刑、以罚（罚款）代处；由于基层的警力不足，还有一些地方不具执法资格的辅警、保安也参与执法，致使警察权力被滥用。以上种种原因造成了执法的严肃性、权威性被践踏，造成了群众与干警的情绪对立，矛盾一旦被激化，从而引发了抗法甚至暴力抗法。

个别人员法律意识淡薄。随着社会的发展进步，公民的个人权利意识普遍增强。但个别人在权利意识增强的同时，法律意识并没有增强。他们对警察的正当执法行为不理解、不支持，对法律权威的认识有偏差，对抗法行为的后果更不了解。有些人抗法是想趁乱逃避法律的追究；有些人则是借机发泄对社会对警察的不满；有些人仅仅是因为警察的管理触及到其个人利益而拒不服从，甚至使用暴力手段公然对抗执法。。

警民关系有待进一步密切。在我国，警民关系有着非常好的传统，警爱民，民拥警，警察曾经像雷锋一样帮助群众解决所有的问题。而现如今，有些地方，警民关系大有从“鱼水关系”变成“油水关系”之势，其中的原因是多方面的。首先，民众对警察的期望值过高，对警察的工作不理解。随着社会的发展进步，行政机关的职责分工越来越细，有很多事情公安机关并不是不管而是管不了。群众期望警察不仅能维护社会治安，侦破所有的案件，更要尊重和保障人权，严格、公正、文明执法。但客观情况是，由于人口流动大等原因造成了很多案件不容易侦破。而根据法律规定，侦查羁押期限一到又没有法定事由的就得立即放人。老百姓不理解，不知道这是法律的要求，还以为公安机关受贿不作为呢。群众的期望与警察执法的现状存在差距，人们难免会对警察产生不满，警民关系也随之紧张。第二，公安机关内部的违法违纪现象和一些不得已的非警务活动也在不同程度恶化了警民关系。一些地方领导依法行政意识不强，动辄动用警车“开道”，借用公安机关的强制力履行其他部门职能，让公安机关冲锋陷阵，把公安机关推到了群众的对立面，也是造成警民关系恶化的原因。第三，一些新闻媒体对警察违法违纪事件不负责任的负面宣传、对阻碍警察执法现象不恰当地报道，也一定程度恶化了警民关系。

现行法律对抗法缺乏威慑力。司法实践中，袭击警察造成伤亡的，往往依故意杀人罪或故意伤害罪论处；未造成伤亡的，大多以妨害公务罪处罚。由于司法机关对警察职业危险性的不同认识，在认定犯罪时，除了要求有暴力、威胁行为外，还要求必须造成“严重后果”。而何为“后果严重”，法律并没有明文规定，公安机关和检察机关对此又存在着不同的认识。种种原因使得相当数量的暴力抗法行为被作为一般违法行为对待，暴力抗法被单独定罪处罚的极少，有的甚至不了了之。

警察是代表国家执法，是法律秩序的象征。袭警行为不仅严重伤害民警个人的身心健康，还是对警察执法权威的挑战，更是对国家法律尊严的藐视、挑衅。这与一般的人身伤害罪所侵害的犯罪客体显然是有区别的。警察的特殊身份和地位决定了妨碍警察执行公务与妨碍其他机关执行职务是区别的。在国家权力结构之中，警察权最具有强制力，从某种程度上说，是保证其他行政机关执法的一种很重要的担保手段，其他行政机关在执法中遇到抗拒执法的情形，必须求助于警察来排除。如果警察执法也遭到蔑视和抗拒，那么，其他行政机关还有什么指望？因此，抗拒警察执法，情节更为恶劣。

（二）警察权利易受侵害的原因

阻碍警察执法与干警权利受侵害并不一定成正比。据统计，美国百名警察遭袭击率高达10%，而伤亡率却低达1%，相比之下，我们的干警在处置抗法过程中权利更易受到侵害。如辽阳白塔分局2001年——2006年8月，发生的26起阻碍人民警察执行职务案件为例，被不同程度打伤的民警达30人。警察权利易受侵害的原因是多方面的：

干警维权意识不强。我国干警的维权意识不强是有历史渊源的，在建国初期，当时的社会状况决定了警察的任务是对敌人的斗争和对人民内部矛盾的处理。在处理人民内部矛盾时我们强调的就是打不还手，骂不还口，强调的就是自我牺牲精神。近些年来，为了重树警察形象，规范警察的执法行为，公安机关出台了诸多行为规范。明确了哪些行为要被扣分，哪些行为要被追究责任。干警们对于哪些行为不能做非常清楚，而对于哪些行为能做却并不明确，所以当遇有抗法情形时我们的警察不知该如何保护自己，怕违纪、怕被告、怕被追究责任，无奈之下只有牺牲自己的利益，只有忍辱负重。警察是受了委屈，但这里受委屈的还不只是警察，还有法律的秩序和国家的权威。

相关的执法权规定不明确。干警在执法过程中遇有阻碍警察执行职务情形时应当如何处置？在什么条件下可以实施警察正当防卫行为？可以使用哪些强制手段处置抗法？可以使用哪些警械武器？警察的权利一旦受到侵害都可以通过哪些途径救济？等等问题相关的法律并没有规定或规定的不明确。这也就造成了当遇有阻碍警察执行职务情形时，我们的警察不知所措。

缺乏有针对性的训练。由于社会治安状况的严峻，干警们的工作压力非常大，很少有时间参加培训。而必要的业务知识、规范性执法语言和执法行为及自卫技能等的培训，可以帮助警察有效地预防和避免抗法行为，避免在处置抗法行为中权利受到侵害，提高警察的战斗力和自我防护能力。

必要的装备不足。目前相当多的基层公安机关执勤防护装备和非杀伤性武器、警械配备不足。有些地方的警察还拿着木棒执勤，拿着镐头出警。有些公安机关即使配备了武器，可领导怕出事平时都是把枪锁起来。像约束带等非杀伤性警械、武器我们的干警都没见过，更别提使用了。赤手空拳的警察对付手持器械的抗法分子，人数上又不占优势，人身、财产受到侵害也就在所难免了。

公安部新近出台了《公安干警装备配备标准》，要求公安机关为干警配备催泪喷射器、强光手电、警用制式刀具等必配装备和枪支、对讲机、警务通、防刺服和警用装备包等选配装备。我觉得这是对干警最好的关怀。但同时必须明确各种警械、武器的使用条件和使用程序，并结合治安形势和实战需要进行专业技能培训，真正起到提高民警实战技能减少伤亡的作用。

管理规范不科学。近年来，公安机关强调服务意识，强调人性化管理，强调严格、公正、文明执法。为了规范警察的执法行为，公安部相继出台了《公安机关内部执法监督工作规定》、《公安机关追究领导责任暂行规定》、《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》《公安机关执法质量考核评议规定》等规范干警执法行为的规定。根据公安部的规定，地方公安机关还出台了规范本部门警察的行为规范。上有50条，下有100条，管的干警只知不能干什么、不知能干些什么；一点不敢“轻举妄动”，执法战战兢兢，生怕出现差错。管理规范不科学最直接的后果就是干警不愿管事、不敢管事，直接影响公安队伍的战斗力。用干警自己的话说，对抗法者“还敢还手？不想干了你就动手试试”。我们应当防止从严治警的扩大化。

维权体制存在缺陷。现各级公安机关都已相继成立了“维权委”“维权办”，基本建成对警察权利的保护体系。但维权机构大都设在督察、纪检机构内。督察、纪检的职能是监督检查干警是否正当执法，是否有违法违纪行为。而维权机构的职能是保护警察权益。两种相互矛盾的职能由同一机构行使，势必造成顾此失彼。强化一个职能必将造成另一职能的弱化。而两项职能对于公安机关来说都是非常重要的。

对抗法事件的调查和处理往往是由公安机关进行的。而由公安机关自己调查侵害自己干警的案件是有违自然公正原则的，没有公信力，难免会出现不公平、不公正的现象。

四、解决问题的建议

阻碍警察执法事件频发，不仅伤害了警察的身心健康，同时也影响了基层公安干警的正常执勤、执法活动，影响了干警执法的积极性，影响了公安队伍的战斗力，其负面效应已经显现。比如有些地方的干警怕出警，怕接待群众，甚至怕穿警服；总是担心抗法分子会发难，做事缩手缩脚，遇事能推就推，怕惹麻烦。为了解决上述问题，地方公安机关已经尝试着采取了一些措施，如辽宁省阜新市公安局对受到不法侵害的民警实行慰问、奖励和抚恤制度，并与市卫生局、劳动和社会保障局取得联系，建立“绿色通道”，对干警执行公务过程中负伤的，实行就近救治，不受时间、地域和押金限制。铁岭市公安局维权办对受到诬告的干警实行正名慰问制度。沈阳市沈河分局还与中国医科大学心理卫生医院联合，对全局民警开展心理测试、心理咨询工作，以减轻民警的心理压力。

为预防、制止抗法行为，避免和减少抗法行为造成的伤害，并结合地方经验，我们建议公安机关应做好以下几方面工作：

1.创建良好的公共关系。首先密切警民关系。人民警察首先应当确立执法为民的信念，树立公正、高效的执法形象，建立警民之间的和谐关系。这是警察执法获得人民群众支持和拥护的前提，也是减少抗法的根本途径。其次，建立与媒体的良好关系。公安机关应当善于利用媒体进行法制宣传，通过宣传提高群众的法律意识，使群众以成熟、理性的心态对待干警的管理、纠章和处罚。让群众了解警察的辛苦，了解阻碍警察执法的真相，了解阻碍警察执法的严重后果。在群众中树立尊重警察、支持警察、监督警察的观念。第三，还要同地方党委、政府、检察院、法院等建立良好的关系。让他们也了解警察的辛苦，了解警察执法环境的恶劣，取得社会各界的理解与支持。

2.建立健全相关法律规范。首先，完善对阻碍警察执法处罚方面的立法。首先，建议公安部、最高人民法院、最高人民检察院共同研究起草一个关于妨害公务罪的司法解释，明确司法实践中判断该罪构成的具体标准，统一公检法三家的认识。另外，针对袭警行为频发的现状，劳动教养中也应适当增设对袭警行为的处罚条款。总之通过各种途径增加法律对袭警行为的威慑力，让人们知道警察是打不得的，袭警的后果相当严重。其次，完善警察行为法，为警察执法提供保障。通过立法或建立相关制度，规范警察的执法语言、执法行为，明确在处置抗法过程中警察可以采取哪些行为，所采取强制手段的适用条件和适用程序，在什么情况下警察可以正当防卫，明确处置过程中的免责条款。使干警可以放心大胆的执法，理直气壮的保护自己。第三，通过立法等形式建立防止抗法、保护干警的相关制度。如建立非警务活动审批制度，把干警从大量的非警务活动中解脱出来；建立抗法应急预案，一旦有抗法行为发生，公安机关能够根据不同的危险等级，做出不同的反应，保证警察不受侵害；另外，对受伤干警慰问制度，不实投诉澄清制度等人性化管理制度也应当适时建立。第四，内部执法监督应进一步科学化。对于现有管理规范中不完善的地方，不恰当的地方，束缚干警手脚的地方应进一步清理完善，使公安机关的管理规范更科学，实现规范执法与激励执法的一致性，做到既保证警察执法，也保护公民的权利。

3.建立专门的维权机构。单单依靠警察自身维权是不够的，而由公安机关来维权又有违反自然公正之嫌。我们建议由警察协会专门从事此项工作。这与警察协会的性质和职能是一致的。警察协会应帮助遭受侵害的干警调查取证、协助警察澄清不实投诉、提供解决维权的途径、为警察提供心理辅导，给警察提供法律上的支持和诉讼上的援助等等，为警察的权益提供切实的保障。

4.对警察进行定期培训。培训的内容不仅包括业务知识的培训，还要进行规范性执法语言、执法行为的培训，自我防护理念和自我防护技能的培训，警械、武器使用技能的培训等等。对容易受到抗法袭击的警种重点培训。工作再紧张也要抽出时间进行定期培训，在业务理论知识和实战技能提高的同时让干警有个休整。

5.配备必要的装备。各级公安机关应当根据公安部的有关规定，根据全警配备、急用先配、选配按需、逐步到位的精神为干警配器必要的装备。警察应熟练使用配备的武器、警械。有条件的单位还可以在公共办公场所安装必要的录音录像等监控设备，为干警配备录音笔等取证设备，以防干警受到诬告。

五、结束语

本调研报告是在实地考察和大量实证材料的基础上形成的，在此对基层公安机关对本课题组的支持和帮助表示感谢。希望本报告能够反映阻碍干警执法的现状，反映基层干警的辛苦和执法环境的恶劣。并希望本课题组的后续工作能够有助于问题的解决，有助于干警执法，保障公安工作的顺利开展。

注释：

受公安部法制局委托，由清华大学法学院余凌云教授牵头，由公安部法制局二处、公安大学安全防范系、交通管理系、治安系和法律系的部分领导、教师组成“《预防与处置阻碍人民警察执行职务行为的规定》立法课题组”，负责草拟有关公安部规章草案。本文是在辽宁省沈阳、鞍山和辽阳调研之后撰写的报告，曾发表在《北方法学》2007年第4期。感谢刘春萍博士的大力支持。

[1] 《瞭望》新闻周刊记者钟玉明、郭奔胜：“我国出现无直接利益冲突现象参与者只为发泄”，http://news.sina.com.cn/c/2006-10-17/115911260237.shtml