作者：栾志红（北京交通大学法律系教师）

文章来源：中国宪政网2007-05-22

原载《河北法学》2007年第3期

摘要：一般说来，环境标准是否具有拘束法官或者法院的效果取决于它的法律性质。但是，近二十年来，在以德国为代表的一些发达国家开始承认传统上只具有内部效力或者间接外部效力的环境标准作为法院裁判行政案件的依据。德国法上把这类环境标准称为规范具体化行政规则。尽管这种做法对传统行政法理论提出了挑战并因此遭到部分学者的批判，但支持者认为，规范具体化行政规则有其法理上的根据。我国承认这类环境标准对法院之拘束力有其必要性和可行性。当然，要发生拘束法院的效果，必须满足一定的条件。

关键词：环境标准;规范具体化行政规则;行政诉讼；效力

Force Adeffect Of Environmental Standards In Administrative Litigation

——Illustrated With “Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften” In Germany Administrative Law

Luan Zhi–hong

（department of law, Beijing Jiaotong University, Beijing, 100044）

Abstract：I n general, force adeffect of environmental standards in administrative litigation lies in their characters. Yet, in many developed countries, such as Germany, the environmental standards with internal effects or indirectly external effects in the past have provided a basis for adjudicating administrative cases for nearly twenty years, which is be called “normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften” in Germany administrative law. This essay analyzes the phenomena, including its challenge to the theory of traditionally administrative law, criticism suffered from some scholars, viewpoints of backers, then arrives at the conclusion that it is necessary and possible for us to acknowledge such environmental standards’ force adeffect in administrative litigation conditionally.

Key words：environmental standards; normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften; administrative litigation; force adeffect

环境标准作为环境行政的起点是环境法体系一个有机的组成部分。我国学界对环境标准的讨论，一般限于环境标准的概念、制定及其法律意义。但在环境标准中，还隐藏着诸多值得我们深思的东西。本文讨论的主要是环境标准在行政诉讼中的效力，德国的经验——规范具体化行政规则的运用以及德国经验在中国语境下的借鉴意义。

一、环境标准的效力概述

在目前的论述中, 学者对环境标准的定义存在着三种认识，即狭义的环境标准、中间意义的环境标准和广义的环境标准。狭义的环境标准仅仅指环境质量标准。如在原田尚彦先生所著的《环境法》一书中，环境标准是指“作为环境行政上的目标值加以设定的具体数值”。[1]依此，环境标准只包括表示环境行政目标的环境质量标准。中间意义的环境标准主要指环境质量标准和排放标准。如陈慈阳先生认为，“环境标准系指——不论是排放标准或者环境品质标准——具体地将环境在科技上的要求加以规范”，其中，排放标准是一个具体危险抵抗的标准，环境品质标准则是“一种更严格的要求，其标准性是存在于所期待环境的品质”。[2]广义的环境标准是指国家为了维护环境质量、控制污染，从而保护人群健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的总称。具体包括环境质量标准、排放标准、环境基础标准和方法标准等。我国环境法学界基本采用了这种理解。[3]

由于本文阐述的问题主要发生在狭义环境标准领域，因此笔者这里采取的是狭义环境标准概念。所谓环境标准仅指环境质量标准。在发达国家，环境标准的制定往往必须确保与具体环境危害之间有一定的“安全距离”，因此有时也称“理想标准”或“促进的标准”。与排放标准等其他标准相比，环境标准有两个特点：一是位于环境行政起点的位置，具有作为环境行政目标值的性质；二是规范对象为制定标准的行政主体及其下级机关和所属公务人员，并不直接规定公民的具体的权利义务。

环境标准在行政诉讼中的效力是指环境标准在行政诉讼中的作用，是对法院审查和判断行政决定合法性的一种约束，即法院裁判行政案件，是否必须适用环境标准。综观各国环境法的规定，有些环境标准已被个别环境法赋予法的属性，具有法的效力。例如，美国《清洁空气法》规定的周边空气质量标准（ambient air standard）就属于立法性规则。据悉，周边空气质量标准之所以具有法的属性，是因为它是行政机构运用其他机制实施该法的不可缺少的基础。“在EPA①经由规则制定程序颁布规定该污染物最高允许浓度的立法性规则之前，无论是EPA还是其他机构都无法采取行动减少污染物的浓度。”[4]另外，在德国，受欧盟法院判决影响，有关水资源利用法在1996年修改时，规定对污水处理在未来必须依据法规命令来规定执行，而不能以行政规则的形式规定。[2]作为法的环境标准，只要符合法定要件，便对行政相对人、行政机关和法院具有法的约束力。

不过，由环境标准的特点和发达国家划分行政立法和行政内部规定的实质性标准决定，大量的环境标准并不是以法的形式，而是以行政内部规定的形式存在着。由于不同国家对行政立法和行政内部规定的术语运用不同，为下文论述方便并结合本文选取的以德国为个案的视角，这里姑且选择德国、日本行政法意义上“行政规则”一词，将这一意义上的环境标准统称为作为行政规则的环境标准。作为行政规则的环境标准是行政机关根据法律的授权或者出于实现环境保护任务的需要，依据组织法上的权限制定的。这些标准虽然对相对人和法院不具有法的约束力，但它们的使用如果涉及法构成要件上不确定法律概念时，这一概念又被法院认为是法律规范适用的核心，就会产生司法机关在此是否受其拘束的问题，进而关系到当事人的权利是否受侵害的问题。例如，法律规定“个人或者组织的倾废行为明显危害环境时，行政机关可予以XX行政处罚”。行政机关根据在内部有约束力的环境标准认定某相对人的倾废行为对环境造成明显危害，并作出行政处罚。相对人对该行政处罚表示不服向法院提起行政诉讼，此时围绕法律的适用就涉及据以作出具体行政行为的环境标准在行政诉讼中的效力。从确保裁量权的公正行使和保障公民权利等要求出发，法院首先应该就该标准是否具有不合理的情况而展开审查。如果法院经审查后认为该标准能够产生拘束法官或者法院的效果，那么该标准在一定限度内就有了直接外部效力。德国法上把这类环境标准称为规范具体化行政规则。对于作为法的环境标准，其在行政诉讼中的效力并不存在问题，而规范具体化行政规则由于与传统行政法理论之间存在一定的冲突引发了一系列学理上的讨论，进而又影响着行政审判实践，这正是本文关注的重心。

二、德国法上的规范具体化行政规则

（一）德国联邦行政法院1985年12月19日的Wyhl核能电厂判决

在联邦行政法院1985年12月19日的Wyhl判决以前，德国行政法学界的通说以及法院判决并没有在适用上区分作为行政规则的环境标准与其他行政规则。在法治国和人权保障理念的支配下，二战前以及联邦德国建国之初认为裁量权存在于法律构成要件和法律效果两个方面的理论遭到了否定。通说原则上不承认行政机关对不确定法律概念，包括具有科学性和专业性特点的环境标准，有决定的余地。联邦行政法院曾在一项判决中明确指出，《联邦污染控制法》第48条规定的确定公害防治界限的行政规则②属于“先定的专家证言”，这一“科学技术标准”最终的拘束解释权限在法院，反对行政机关有判断余地，法院可完全审查。③

上述立场随着1985年12月19日的Wyhl判决而改变。案件的背景是这样的：德国原子能法第七条第二项第三号规定了核能电厂设置与运转的许可条件，即只有当依照科学与技术标准，对于因电厂的设置与运转所将引起的损害已采取必要的预防措施时，才给与许可。德国放射线防护规则第45条进一步细化了核能电厂的许可条件：“此一放射线暴露需考虑整体重要负担途径，包括对食物链之最不利影响状况。”德国联邦政府据此发布有关辐射允许剂量值的指标——废气或者地表水中放射性排放物辐射程度的一般测算标准（以下简称一般测算标准）。由于原子能放射线防护规则第45条并没有授权行政机关去制定这样一个放射性剂量值的标准，所以行政机关如果去制定这样一个剂量值，依法并不能被界定为一个法规命令，只能界定成行政规则。Wyhl案件的被告为坐落于某地区的核电厂，原告向法院主张撤销1975年1月22日对被告核电证照的许可，理由是行政机关所作的风险评估、风险预防、风险调查等未能符合立法的本意，而且行政部门就此所依据的行政纲要等违反法律的授权。联邦行政法院在1985年12月19日的判决中指出，法院对于原子能法第七条第二项第三号适用的许可机关评价，只能就合法性加以审查，而不能以法院自己本身的评价取代行政机关的评价。④法院拒绝将一般测算标准视为“参与的专家鉴定”，[5]认为它是具有规范具体化（normkonkretisierende）功能的行政规则,与只是具有规范解释（norminterpretierende）功能的行政规则不同，对行政法院具有规范的拘束力。⑤法院简称为行政机关“具体化的余地”（Konkretisierungsspielraum）⑥有的学者则直接称为“行政权的‘制定标准的余地（Standardisierungsspielraum）’”,[6]认为这样的概念更能说明其实质内涵。“如果一般行政规则被界定为规范具体化，则在原子能法与放射线防护法领域具有明确的拘束效力”，[7]“对于规范具体化行政规则，法院只能审查其是否基于恣意地调查，且导致行政规则的保守评价。”⑦

联邦行政法院为什么在这项判决中承认行政机关对环境标准的形成有“具体化的余地”？尽管法院在判决中没有明确及完整的说明，但综合法院判决过程中透露出的信息，主要有以下两方面的理由：

1．事务性质。行政机关在参考专家意见的基础上制定的一般测算标准之所以对法院发生拘束力，首先是因为它属于风险领域的专业判断事项，而不属于一般的价值判断。在判决中，法院认为，行政机关有关科学上争论的评价，包括风险评价，不能由法院以自己的评价加以取代，因为此非属行政法院事后审查的事项。⑧

2．立法者在具体法律中给出的规范指示——法律是否已经赋予行政机关对环境标准的具体化有最终的责任。法院在判决中指出，从原子能法第七条第二项第三号的结构看，立法者把必要的损害预防，即风险判断，归属行政权限，是依行政保留的概念，在原子能法领域，存在着行政许可机关的固有判断领域。法院认为，依原子能法第七条“依照科学与技术标准，对于因电厂的设置与运转所将引起的损害已采取必要的预防措施”的规范结构分析，风险调查与风险评价的责任，属于行政。⑨

（二）学界的讨论

1. 对上述判决的批判

判决作出之后，学界不乏批评之声。有学者认为，它违反了宪法中的权力分立原则。当把规范具体化行政规则归入立法领域时，等于承认行政机关在没有立法者明白授权下取得立法权。[8]也有学者认为，它违反了法律保留原则。根据通说的“本质重要性理论”，凡国家事务对人民基本权利的实现具有本质重要性者，应交由立法者决定。[5]学者Wahl认为，尽管法院尽可能划清其审查的界限，但是它提供的区分基准却不清楚，因为解释也须具体化，因此规范具体化与规范解释本身，并不是相对立的概念。[9]还有一些学者针对以专业判断余地理论为依据的支持观点表示反对，他们认为，即使在环境法的行政规则里规范的环境标准属于专业判断的空间，但这种科技性的规定大部分来自专家的经验与专业知识。而且有不同的领域，所形成的结果不一定有相同的共识。这种情况下要求法院受此行政规则的约束似乎不太合理。[2]

这些见解是行政规则不具有外部效力或者只有间接外部效力的传统行政法理论的体现。

2. 支持者的观点

德国学者Di Fabio认为，当法规范客观上要求且很明显有判断授权时，不论是以法规命令或者行政规则的方式均存在判断余地。这是一个裁量与判断余地问题，行政机关如何行使此种裁量权，立法者基本上保留给行政机关决定，以确保尽可能有效率地执行法律。他同时指出，规范具体化行政规则对法院的拘束力，类似于法规命令，但又与之不同。规范具体化行政规则的效力并非直接来自国会法律授权的法规范，而是法律允许行政机关在执行法律时做出的规定。易言之，只是在行政机关执行法律时所做的决定，在法律授权范围内，法院应加以尊重，即行政机关拥有判断余地的权限。[10]学者Ossenbühl认为，当法律保留有漏洞，而为维持行政的功能不可避免时，应接受行政规则的过渡法（übergangsrecht）性质。[9]学者Vgl则认为规范具体化行政规则来自法律规范的授权，具有民主正当性。他指出，所谓“具体化的余地”是指专业认定的“具体化的余地”或者政策评价的“具体化的余地”。如果立法者意识到环境标准的专业特性，而在法律中规定环境标准必须经由并不代表任何利益的有关专家组成的独立委员会制定，这就意味着立法者承认专业科学认定层面上的“具体化的余地”；如果立法者意识到环境标准的政策评价的特性，而特别要求环境标准的内容必须由能够反映社会多元利益的代表组成的独立委员会制定，这就意味着立法者承认政策评价层面上的“具体化的余地”。[11]学者Jarass对此做了进一步阐释，他认为，根据法律的授权，具备专业认定的“具体化的余地”和政策评价的“具体化的余地”二要件的环境标准，为“特别的环境标准”（qualifizierte Umweltsandards），得承认拥有仅受法院有限审查的具体化余地。[7]

台湾地区学者中也有对规范具体化行政规则持正面态度者，例如陈春生、陈慈阳等。陈春生从功能法的角度出发，主张在环境法、原子能法、药事法等风险决定领域，在一定条件下可以导入规范具体化行政规则的法理。[9]陈慈阳基于法适用方法论（Methodenlehre der Rechtsanwendung）的视角，认为行政机关首先作为行政法规的适用者或执行者，拥有法解释以及因此使法律具体化的权限在法理论上是毋庸置疑的，所以行政规则自应具有将法律规定具体化的作用。他进而指出，台湾《空气污染防制法》第26条第2项“空气污染物之总量与浓度，应符合‘中央主管机关’规定”间接要求“中央主管机关”应另定命令规范此事项，属于规范具体化行政规则。环保署依职权及作用目的，制定的“空气污染物总量及浓度许可管理要点”是在适用空污法该条规定时必须做出的解释，并使该规定具体化的行为。[12]

可以看出，尽管这些学者都对规范具体化行政规则这一概念的提出和使用表达了支持，但在承认范围、理论依据等问题上看法有所不同。学者Di Fabio主张的规范具体化行政规则限于个案的法律适用过程，或称涵摄过程，学者陈慈阳则将其扩及法律解释领域。在法理方面，学者们分别依据的是判断余地理论、民主正当性、功能法和法学方法论。

此外，学者们认为，由于规范具体化行政规则打破了德国学界和实务界在适用上不区分作为行政规则的环境标准与其他行政规则的传统，直接触及行政权和司法权的传统界限，并关系着基本法保障的公民诉讼权的实现问题，因此作为行政规则的环境标准要发生拘束法院的效果，必须符合一定的前提条件，以保障公民权利不受侵害。这些条件与前述法院承认规范具体化行政规则的理由基本相同。不过，有的学者认为法院审查从宽或者从严，需要有足够坚强的民主正当化理由。单纯出自事物性质方面的理由是不充分的，主要应是基于法律规范结构功能的考虑。另外，为防止独立委员会的专断和偏颇，标准制定还需要履行程序公开、让关系人参与（包括民间环保团体）等公众参与程序。因此，在这部分学者看来，只有完全具备事物性质、法律规范结构功能和公众参与程序三方面的要件，法院才可以对环境标准的内容作最宽松的明显性审查。[13]

（三）后来的发展

由于这种做法对传统行政法理论提出了挑战，学界批评声不断，特别是，欧盟法院也不支持规范具体化行政规则的存在。欧盟的许多环境标准都是以条例或指令的形式颁布的，也就是说是以环境法规的形式颁布的。欧盟法院认为，对于规范具体化行政规则，经由其判决，至少在本质重要性事务上仍是不受允许的。⑩依判决认定，欧盟指令必须通过具有外部法律效果的法律命令转换，德国法中作为行政规则的具体的空气指导技术标准不符合这个要求。尽管这种观点遭到了德国学理的批评，[14]但是，正如前述，德国有关水资源利用法在1996年11月11日修改时，仍然接受了欧盟法院的见解，规定对污水处理在未来不能以行政规则的形式规定，而必须依据法规命令来执行。基于以上原因，德国目前对规范具体化行政规则采取了较为谨慎的态度，联邦行政法院认为原则上只能在原子能法以及少数的环境法领域承认规范具体化行政规则的存在。

规范具体化行政规则是日本行政法学者盐野宏所称的“行政规则的外部化现象”[15]的一种表现形式。其他国家虽然没有发展出规范具体化行政规则的概念和原理，但可能存在类似的实践。在日本，如果行政机关涉及到事实认定的构成要件的适用，即要件裁量，就属于裁量基准。环境标准则可能被视为裁量基准的其中一种而具有外部法律效果。[15]而在英美法系的典型代表国家美国，行政机关依据法律的明确授权而制定的立法性规则与解释性规则之间在效力方面从来就不是真的泾渭分明。在那里，一个广泛的趋势是从“司法尊重”角度来谈论法院对立法性规则和解释性规则的审查，所以，它们对司法的影响，更多地表现为司法尊重的强弱程度不同，两者之间难有截然的分水岭。另外，虽然最高法院通过个案在立法性规则和非立法性规则之间划了一道明确的界限，但非立法性规则可以通过下级法院的司法实践被看成是像立法性规则一样有约束力。[16]产生这种现象的原因，主要是20世纪中期以后，环境行政等具有高风险性、高科技化与专业技术性的新的行政类型的出现，导致国家行政职能不断扩大。由于国家对于风险领域的控制可能欠缺经验，或者由于许多科技的规定变化太快，或者由于这些科技的规定不符合传统法规范的本质而不适合规定在法律中（法本质所要求的是普遍抽象性的特征以及法的稳定性），于是行政实践中将这些规定放在传统的行政规则中，但它的内容却是对公民权利义务有重大影响。正如日本学者原田尚彦所言，环境标准虽然不是法规，但它作为环境行政的起点，给所有的环境上的行政政策指示基本方向的基本性计划值，实质上它与国民的生活和福利具有比法规更加重大的关系。[1] 在这种背景下，现实中将很难避免作为行政规则的环境标准产生拘束力的问题。

三、我国环境标准在行政诉讼中的效力

上文以德国为中心描述了作为行政规则的环境标准效力外部化中的相关问题。那么，在我国可否承认这类环境标准在一定条件下对法院具有拘束力？

以《大气污染防治法》为例，该法第6条规定国务院环境保护行政主管部门制定国家大气环境质量标准。有关行政主体据此制定了环境空气质量标准、室内空气质量标准、保护农作物的大气污染物最高允许浓度。这些环境标准并不直接创设行为人的权利义务，其作用主要在于明确国家大气环境保护行政工作的目标，在实施总量控制的区域还可能成为核发排污许可证的基准。因此，除了法律明确规定具有法的效力（我国尚无此方面的规定）外，一般可归类为德国、日本行政法意义上作为行政规则的环境标准。根据有关环境单行法以及国家环境保护政策的规定，这类环境标准还存在于或者将存在于水、土壤、声、振动、核辐射和电磁辐射等广泛的污染防治领域。它们在行政诉讼中的效力如何，有关环境单行法、《行政诉讼法》及相关司法解释没有规定，也没有司法实务加以明确。结合我国行政审判实践、规范行政权和保障公民权利的需要、环境标准的技术特点以及法院审理行政案件的依据等因素分析，笔者以为从未来发展来看，借鉴德国的做法，承认作为行政规则的环境标准在一定条件下对法院具有拘束力有其必要性和可行性。当然，要发生拘束法院的效果，必须满足一定的条件。

首先，行政审判的需要。在环境行政体系内，环境标准作为“给所有的环境上的行政政策指示基本方向的基本性计划值” [1]，在环境影响评价、区域环境治理、污染源治理等各项环境行政规制活动中发挥着重要的基础性作用。与此同时，也出现了与之有关的行政纠纷。近年来，我国各级法院受理的有关环境污染的行政案件越来越多，其中有些案件涉及行政机关依据环境标准作出的行政许可或者行政确认是否合法的问题。

2004年北京市海淀区人民法院受理的东润枫景小区业主赵某等六人诉被告北京市环境保护局不履行法定职责和不服环保批复两起案件就属于这类案件。在此案中，证明被告北京市环境保护局不履行法定职责和原告不服环保批复的依据是环境标准，被告为自己辩护的依据也是环境标准，而且是与前者不同的环境标准。11环境标准是否对法院具有拘束力，或者更进一步说，发生规范冲突的两项环境标准中的哪一项对法院具有拘束力成为这两起案件中法院查明案件事实的关键。在类似案件中，如果能够明确法院在对具体行政行为合法性进行审查时,有权审查所依据的环境标准的合法性，在此基础上，承认合法的环境标准在一定条件下对法院具有拘束力，笔者认为，这不仅有助于扭转当下此类行政诉讼案件司法效率低下的局面，12而且也有利于法院在具体案件中进行全面而公正的判断。

其次，承认作为行政规则的环境标准在一定条件下对法院具有拘束力有利于保护相对人的利益，也有助于达成环境行政上的效率与公平目标。日本学者盐野宏指出，在理论层面上，承认裁量基准在一定限度内具有外部效果是从要求确保裁量权的公正行使、平等原则和相对人的信赖保护等要求出发。[15]在当代中国，受“立法宜粗不宜细”的立法原则和速成立法方式的影响，立法粗陋几乎是各个部门法的共有问题。环境法作为一门新兴的、触及广泛利益冲突的领域尤其如此。环境标准在很大程度上承担了确保裁量权的公正行使和平等原则的角色。如果我们能够加强环境标准制定程序的法制化、民主化建设，完善现有的行政复议和行政诉讼制度，那么承认环境标准在司法审查中受到有限审查的地位，既有利于保护相对人的平等权和信赖利益，也有助于达成环境行政上的效率与公平目标。

第三，环境标准的技术性是承认作为行政规则的环境标准产生拘束力的前提。如前所述，德国法院之所以承认行政机关对环境标准有“具体化的余地”，首先在于环境标准属于专业判断事项，行政机关在解释及适用环境标准这样的不确定法律概念时有一个判断的优位。环境法是科技与人文社会密切结合的法律领域，因此也就不能避免使用到不确定法律概念，例如环境质量恶化、危害健康、危险等，于学理上又称为科技条款。[2]环境标准“具体地将环境在科技上的要求加以规范”，它首先是一种技术规范，属于专业判断内容。在此种意义上，世界各国并无不同。因此，德国衍生规范具体化行政规则的技术背景因素，在我国也完全成立。

最后，从行政审判根据这个角度考察，承认作为行政规则的环境标准对法院产生拘束力具有可行性。根据《行政诉讼法》的规定，我国法院审理行政案件时依据法律、法规，13参照规章14。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》15第62条第2款规定，人民法院审理行政案件，可以引用合法有效的规章及其他规范性文件。最高人民法院行政审判庭编写的释义书认为合法有效的规范性文件，不仅可以作为行政执法的规范依据，而且应对法院的行政审判有着同样的拘束力。[17]根据上述规定，尽管我国行政法学界目前对环境标准的法律性质尚未形成一致意见，有的学者倾向于环境标准属于行政规章，16有的学者认为环境标准应该属于规范性文件，17且不论这种总括性的争论是否有意义，仅就争论本身来看并不影响环境标准在行政诉讼中对法院发生拘束力。此外，我国司法实践已经承认了药品标准对法院有约束作用，[18]鉴于环境标准与药品标准一样均属于风险决定，都发挥着社会规制功能，从发达国家的经验来看，往往被法院视为具有一样的法律性质。所以对环境标准的效力的理解可以比照药品标准。

作为行政规则的环境标准对法院的拘束力应该主要表现为：此时如果涉及到专业判断和政策评价的决定，法院可以审查环境标准是否符合国家科技水平的要求以及制定程序是否存在瑕疵等，但不能以自己的价值判断取代行政机关的判断。当然，要发生拘束法院的效果，必须满足一定的条件，以解决可能出现的公民权利保护不利的问题。参考前述德国的做法，笔者认为，这些条件至少应该包括以下三个方面：(1)遵守法律设立环境标准的目的。我国环境立法虽然不像发达国家那样于个别环境法上明示制定各类环境标准的目的和要求，但那些揭示整部法律立法目的的条款可以发挥类似的作用。例如，《大气污染防治法》第1条规定：“为防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，制定本法”，这也是行政机关制定大气环境标准要达到的目的。(2)按照能够体现专家理性和公众意见的严谨程序制定。由环境标准的专业性所决定，法院很难对环境标准作实质意义上的审查，如何通过程序的完善以保证在环境标准的制定过程中所进行的判断更有可能从技术的角度、多元利益的角度来加以考虑就显得尤为重要。由于深层次体制上的原因，无论是在环境标准制定的专业认定方面还是在涉及价值判断的政策决定方面，我国行政机关长期以来都发挥着绝对的主导作用，谈不上专业代表性和利益代表性的问题。1999年《大气污染防治法》修订时，国务院有关部门对“违反排放标准就是违法”的规定并无疑义，它们的意见集中在制定程序上。[19]这从一个侧面说明了环境标准制定程序改革的必要性。最近修改颁布的《国家环境保护标准制修订工作管理办法》虽然在推进国家环境标准的科学性和民主性方面仍有许多不足，但已经意识到了这个问题，专设一章规范“编制征求意见稿和征求意见”，并规定对环境质量标准和排放标准的行政审查适用技术法规审查程序。18(3)遵循行政自我拘束原则，防止行政机关违反平等原则侵害公民权利。只有满足上述要件的环境标准才有能力拘束法院。否则，缺乏上述要件的环境标准，在法院应该尊重行政机关的专业判断的理论支配下，对个人权利利益的保护也许更为不利。

鉴于这种做法与传统行政法理论之间存在冲突及其可能引起的公民权利保护不利的问题，我国在借鉴德国经验时应持谨慎态度，尤其不能一味地主张环境标准效力的外部化而忽视环境标准本身的法律化。归根结底在一个法治国家通过个别环境法获得法的身份才是环境标准发挥外部效力的主渠道，“外部化现象”顶多只能是对前者的一种补充。

注释：

① EPA 是Environmental Protection Agency（美国联邦环保局）的简写

②德国《联邦污染控制法》第48条（管理规章）：为执行本法和本法所颁发的联邦法律条款，联邦政府听取参与方的意见后(第51条)，通过联邦参议院同意的法律条款授权颁发一般管理规章，特别是关于下列内容的规章：(1)不超过达到第1条所指目标的排放值；(2)根据技术水平避免超过排放值；(3)调查排放和侵扰的方法；(4)主管部门对设备应采取的措施，可以为第7条第2款或第3款作出规定，但要考虑当地的前提条件。

③BVerwGE 55, 250,253,256f.

④BverwGE72, 300(318)；NVwZ1986,S.371.

⑤BverwGE72, 300；NVwZ1986,S.213.

⑥BverwGE72, 320.

⑦BverwGE72, 320.

⑧BverwGE72, NVwZ1986,S.195.

⑨BverwGE72, 300；NVwZ1986,S.195.

⑩EuGH NVwZ 1991, S.866ff. u. S.868f.

11 原告和被告依据的标准分别是《环境电磁卫生标准》和《电磁辐射防护规定》，前者由卫生行政主管部门制定，后者由环境保护行政主管部门制定。按照两个标准的制定目的，二者都适用于电磁辐射中的人群。但是，前者中的一级标准环境卫生标准，小于10伏/米；后者则规定了40伏/米的导出限值，与前者规定的限值相差较大。参见正义网，http://www.jcrb.com/zywfiles/ca546575.htm.

12 据悉，东润枫景小区业主赵某等六人诉被告北京市环境保护局不履行法定职责和不服环保批复两起案件，是2004年3月1日向北京市海淀区人民法院提起的，至2006年10月，历时2年7个月还没有结果。参见：http://news.tom.com/2006-10-13/0027/66286243_02.html，2006-10-30 下载。

13 《中华人民共和国行政诉讼法》第52条第1款

14 《中华人民共和国行政诉讼法》第53条第1款

15 1999年11月24日经最高人民法院审判委员会第1088次会议通过。

16 例如，崔卓兰、于立深两位学者认为“行政机关依法颁布的含有行为和技术标准的规则也是一种行政规章”。参见：崔卓兰、于立深：《行政规章研究》，吉林人民出版社2002年版，第116页。

17 宋华琳博士以药品标准为中心分析了标准在行政法规范体系中的地位。他认为，技术标准不一定属于行政规章，从制定程序等方面考量，药品标准不属于规章，而应该属于规范性文件。根据他的分析，环境标准也应该属于规范性文件。因为环境标准与药品标准一样，其制定程序也迥异于《中华人民共和国立法法》、《规章制定程序条例》和《环境保护法规制定程序办法》中规定的规章制定程序。参见：宋华琳：标准在行政法规范体系中的地位－以药品标准为中心，

18 参见2006年修改颁布的《国家环境保护标准制修订工作管理办法》第5章、第48条。

参考文献：

[1][日]原田尚彦.环境法[M].北京:法律出版社,1999.69,73.

[2] 陈慈阳.环境法总论.[M].北京:中国政法大学出版社,2003.240,241,114,113.

[3] 金瑞林.环境法学[M].北京:北京大学出版社,2005.130.

[4]宋华琳.立法性规则和解释性规则的区别[A].胡建淼.公法研究第2辑(C).北京:商务印书馆,2004. 425,426.

[5] 陈春生.核能利用与法之规制.[M].台北: 月旦出版社, 1995. 286.

[6] H.D.Jarass,Der rechtliche Stellenwert technicher und wissenschaftlicher Standards, NJW 1987, s.1229.

[7] Jarass , NJW 1987, S. 1229,1226. f.

[8] Vgl.J.Wolf,Die Kompetenz der Verwaltung zur Normsetzung durch Verwaltungsvorschriften,DOV 1986,S.856.

[9] 陈春生.论传统行政行为在行政法新兴领域中所面临之难题[J].台湾本土法学杂志.1999.5.83,84,85.

[10] Di Fabio,a.a.O.,S.371.

[11] Vgl. Dazu Badura, ebenda,S. 175.ff.

[12] 陈慈阳.论规范具体化之行政规则在环境法中的外部效力[J].台湾本土法学杂志,1999.5.88-89.

[13] 许宗力.订定命令的裁量与司法审查[A].当代公法理论[C].台北:台湾月旦出版社,1993.306.

[14] [德]哈特穆特.毛雷尔.高家伟译.行政法学总论[M].北京:法律出版社,2002.604.

[15] [日]盐野宏.杨建顺译.行政法[M].法律出版社,1999.73,75-76.

[16]沈岿.解析行政规则对司法的约束力—以行政诉讼为论域[J].中外法学,2006.2,178.

[17]最高人民法院行政审判庭.关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义[M].北京:中国城市出版社.2000,132.

[18]宋华琳.标准在行政法规范体系中的地位—以药品标准为中心[EB/OL].....

[19]卞耀武.中华人民共和国大气污染防治法释义[M].北京:法律出版社,2001,206.