作者：孙振庆、赵贵龙、刘峥

来源：《法律适用》2008年第6期

  [案例一]1983年，某纺织局购得房屋三间，取得房产证后交由下属供销公司使用，后者支付给纺织局购房款。1984年，纺织局设立实业公司，又将房屋交该公司使用。两下属公司在纺织局主持下签订了移交协议。1988年，纺织局和实业公司签订转让协议，实业公司支付房款，取得房屋所有权但未办理所有权转移登记手续。实业公司使用至今。1992年，供销公司申办了证号为12161的房产证，并于1993年将房屋卖给高永善，高办领了号为37121的房产证。由于房屋实际被实业公司（已更名为影视器材公司）的下属电子光源总店使用，实业公司认为自己拥有所有权而拒绝搬出。[1]

[案例二]王某与卞某为同村村民，政府将争议的土地于1993年向卞某颁发了集体土地使用证，后收回，并卖给王某，王在该地建房过程中遭卞某阻拦而发生纠纷。卞某于2003年提起民事诉讼，法院以证据瑕疵裁驳，上诉后，中院认为，需行政机关确定土地使用证的效力，裁驳。2004年，卞某提起行政诉讼，确定了土地使用证的效力，2005年，卞某又提起民事诉讼，一审法院判决停止侵权，排除妨碍，王某上诉，二审中。2006年，卞某又对土地行政登记行为不服，提起行政诉讼，行政一审裁驳，目前行政二审正在审理中，民事二审处于中止状态。该案例即为我们所收集的民事行政交叉案件的一个典型，该案件启动了7次诉讼程序，历时3年多，到目前为止仍未解决问题。[2]

[案例三]原告的祖父将其父应继承的其祖母的房产卖给第三人，并办理了过户登记，后产生纠纷。原告先行提起了有关房屋买卖的民事诉讼，受理法院以应以行政案件结果为依据为由，中止审理。而一审、二审的行政诉讼法官认为，房产行政登记行为只是形式审查，对双方的转让合同是否合法、有效，房管部门无权进行实体审理，行政诉讼对行政行为的审查以其合法性为限，因此维持了房产证的效力，而民事诉讼程序恢复后依行政结果作出判决。[3]

[案例四]原告将其企业拍卖给被告，并就房地产办理了过户登记，后产生纠纷。原告就与被告之间关于解除企业拍卖协议纠纷先行提起了民事诉讼，并经一审、二审、中院两次再审程序后，高院又启动再审程序，发回中院重审，在民事审理过程中曾提起行政诉讼且已生效，后又因民事诉讼进人再审程序，所以再次启动了行政诉讼，而行政诉讼需以民事再审结果为依据，目前处于中止状态。该案件因再审程序的存在，先后启动了8次诉讼程序，历时3年多仍未能结案。[4]

一、行政民事交叉案件特点

民事行政交叉案件[5]是指在民事诉讼中，民事纠纷的解决可能依赖于相关行政问题的有效性，或者行政行为的合法性，对于民事纠纷事实的认定或民事责任的承担起着决定性意义；在行政诉讼中，行政纠纷的解决依赖相关民事纠纷的解决。通过对所收集的86个案例进行系统整理分析，可以发现民行交叉案件呈现以下特点。

（一）法律关系复杂，且大多数案件皆由民事争议引起

（图略）

（图略）

（二）类型比较集中

由表1可以看出，在收集的86个案例中，以行政行为的案由进行分类，民事行政交叉案件主要集中确权行政行为中，其中比较典型的行政确认有土地使用权确认、房产确认、林木所有权确权、离婚登记等，占了所有民事行政交叉案件的72．09％，其中土地确权及房地产登记案件最为显著，共占了61．63％，而在土地确权案件中，因宅基地问题引起的纠纷占了大多数。

（三）诉讼程序启动次数多

统计看出，这一类型的案件一般都需要启动两次以上的诉讼。其中只需要启动一次的案件所占的比例只有15％，而普通的民事诉讼或行政诉讼往往只需要启动一次或两次诉讼即可。有51％的案件需要启动的诉讼次数在3次以上，有7％的案件所启动诉讼次数达5次以上，当事人在民事诉讼与行政诉讼之间奔劳，有的却因法律关系争议不清最终仍不能解决问题。

（四）解决纠纷所需时间冗长

由于民事行政交叉案件需要启动的诉讼程序次数比较多，在很多案件中都存在中止的情况，往往一中止，再恢复审理需要很长一段时间，很多还导致超审限的问题。因此，较之法律关系比较单一明确的案件，解决此类案件所需要的时间要增加一倍直至几倍，有的案件甚至几年未结。

表2：案件处理模式选择情况

（五）司法实践中，处理方式不统一，总体上保守

由表2可以看出，对此类案件，从目前的处理方式看，在86个案例中，有75个还是采取比较保守的审理方式，即严格按照民事与行政审判的分工，对所涉的民事法律关系及行政法律关系分别按民事程序和行政程序审理。

（六）引发矛盾多而持久这类诉讼导致很多涉诉群众意见较大，持续冲突结怨或者寻求“见效更快”的群体上访或越级上访，是不可忽视的影响社会和谐的长期隐患。

二、传统处理模式产生的问题

（一）拖延周期长，当事人诉累沉重

民事行政交叉案件因交叉着两种法律关系，以及民事行政审判的分工而显得复杂，此类案件一般需要启动的诉讼程序次数比较多、解决问题所需要的时间也比较长，即使是事实比较清楚、案情比较简单的案件由于诉讼程序的需要，也很难在短时间内解决，显然利于纠纷的解决和社会的稳定。

（二）浪费司法资源，诉讼程序混乱

民事行政交叉案件由于涉及两种法律关系，因此，此类纠纷的解决往往需要民事审判庭和行政审判庭对同一事实进行重复审理认定，很大程度上造成了司法资源浪费，降低了诉讼效率。当其中需要先行处理的诉讼程序出现在另一个诉讼的二审中时，如何在程序上予以衔接处理又缺乏规定，容易产生诉讼程序混乱。

（三）出现矛盾判决，损害司法权威

在民事行政交叉案件中，如当事人对其中的民事纠纷及行政行为分别提起诉讼时，如若法院之间或者业务庭间不进行沟通，或者即使知道也不等待另一案的结果而分别作出判决，则有可能出现矛盾判决。致使判决的既判力、司法的公信力受到质疑，在很大程度上损害了司法权威。

（四）出现管辖空白，百姓权利得不到救济

在民事行政交叉案件中，由于民事与行政法官对此类案件未能达成共识，对有的案件，民事法官认为应该由行政审判庭先行处理，行政法官则认为应该由民事审判庭先行处理，于是，出现了民事诉讼裁驳，行政诉讼仍然裁驳。或者有的民事法官和行政法官持有一种能推就推的心理，相互推委，致当事人的司法救济途径受到阻碍。

（五）受行政权不当牵制，有时背离实体公正

现行法律对行政权的司法审查权的范围和效力规定不详细。对于民事行政交叉案件，当行政行为作为民事诉讼的证据使用时，若民事审判中疏于审查行政认定的事实，或者当事人不知对有瑕疵或者无效的行政行为提起诉讼，而民事审判直接作为有效证据予以采信，则很容易导致民事审理认定的事实错误，从而偏离实体公正；直接采信这类证据作出判决，一旦该行政行为被撤销，或者重新作出新的行政行为，当事人又会重新启动民事程序，重新认定民事权利义务的实际情况再作出判决，于是出现了行政权的设定决定民事司法权走向的现象。

三、存在问题的原因分析

（一）立法规定或零散或笼统造成司法实践操作混乱

对于民事行政交叉案件如何管辖的问题，立法上明确规定较少。主要是《民事诉讼法》第51条和《行政诉讼法》第136条，这两条规定包含着民事行政交叉案件的一种处理方式，即为了避免对同一事实重复审理，或对同一问题认识不一致可能出现矛盾判决，一个判决需要等待另一判决的结果，以前提性的判决为依据作出判决。这里存在两个条件，一是本案必须以他案的审理结果为依据，且他案是本案审判的前提；二是两案必须都在诉讼过程中。这两项类似规定，力图避免对同一事实重复审理以及对同一问题认识不一致可能出现的矛盾判决，但代价很大。

第一，容易使案件陷入程序等待。由于程序惰性的存在，一般都要等待一个完整的程序，致使案件审理周期过长。而且不利于法官整体统筹两案时间安排和整合审理信息等资源。第二，对于前提性问题的如何区分并未作出具体规定，且要件之一是两案都在诉讼中。由于业务庭之间缺乏沟通，在案件前提性问题确定之前，对于涉案事实的重复认定也不是能完全避免的，而且往往不能避免。第三，由于地方保护性影响的干预或者对法律理解的不同，不同法院甚至不同业务庭若都主张是前提性案件而各自审理，互不等待判决时，还易出现矛盾判决，严重损害司法权威。第四，审理中或者立案时，当事人并未就前提性问题提起诉讼，受案法官是否可以直接对前提性问题进行审查或者是否可以直接违背当事人意愿交由对前提性案件有管辖权的审判庭进行审理，或者适用法院现行做法—直接裁驳。现行法律并未作出明确规定。第五，规定的仅是审理中遇到的问题。对于立案阶段的法律关系交叉不清的争议如何处理没有相应规定。第六，规定中没有考虑诉讼当事人的意愿。只规定了法院审理中遇到所谓的前提性问题且该问题又在另案审理中时，法院有权决定程序等待；并未规定当事人对前提性问题的处理意见及对程序有何影响。第七，对于民事行政交叉案件，最高人民法院《关于行政诉讼法若干问题的解释》第61条和个别特别法中也有所涉猎。

总体而言，对于多数民事行政交叉案件，实践该如何操作，不少问题都缺少法律规定，法官也只能根据案件的实际情况，依照自己对法律的理解进行审理、判决，于是对同一类案件便出现了诸多不同的处理结果。

（二）民事行政审判的分工使法官考虑问题的角度不同，造成部分案件出现管辖空白

由于民事审判和行政审判的目的、原则、程序等方面存在很大的不同，所以对民事行政交叉案件的处理存在不同的认识。在座谈过程中了解到，很多法官往往站在自己所处理业务的角度去考虑，对于民事行政交叉的案件抱有能推就推的心理，认为不属于自己管辖，致使此类案件得不到及时有效处理，而且即使是从事同一业务的法官，由于对法律的理解及理论素养的差异，对此类案件的处理也难以达成统一的认识。

（三）法院业务庭间法律统一适用沟通交流和信息共享机制不完善[6]

法院业务庭间的沟通方式主要有：审判长联席会议与审判业务研讨例会，此外，范围力度更大的是司法解释、案例指导及量刑机制。但后三者具有严重滞后性，所以联席会有自身独特优势，可在程序运用、事实认定和法律适用等疑难问题上较快作出反应，及时通过沟通交流，统一同一审判庭、上下级法院法官之间的认识，在一定时期一定范围内解决法律适用不统一的问题。

遗憾的是这两种审判业务交流会没有得到重视和发展完善。目前存在问题和不足主要有：1．仅局限在一定范围和区域；2．同一业务庭间相对多，不同业务庭之间用得少；3．问题发现机制有待进一步健全；4．交流机制运行的正当性和权威性不足；5．多为具体个案的研讨，缺乏对审判指导思想的研讨总结和提升推广。总之，审判联席会（仿医生对疑难病历会诊的做法可简称为会审，会审制我国古已有之，在客观上发挥了快速处理疑难案件的功能）统一法律适用的功能尚未得到重视和充分开发利用。

（四）再审制度的缺陷也是案件久拖不结的另一个重要因素

再审制度设计的立意是本着实事求是、有错必究的原则从而保障司法公正性，而事实上再审制度在很大程度上冲击了二审终审制及案件的既判力。民事行政交叉案件由于存在两种法律关系的交叉，涉及两种诉讼的穿插，一旦其中一个法律关系启动再审程序改变了原来的审判结果，则可能又会产生新一轮的诉讼，这更加剧了民事行政交叉案件的久拖不结（参见案例四）。

（五）民事行为与行政行为的关联使得民事行政交叉案件不可避免

常见情况如下：1．行政对民事主体资格的影响，有的民事主体欲实施一定的民事法律行为，必须具有行政行为赋予其的主体资格；2．行政行为是某些民事法律关系成立或生效的法定程序要件，或者行政行为的存在使其产生了对抗第三人的效力；3．行政行为是民事主体享有某些民事权利的依据；4．行政行为对平等主体之间的民事纠纷予以裁决，从而对民事权利和义务进行了分配，成为相对人承担民事责任的依据。这些都成了社会中常见问题，其冲突就是行政诉讼和民事诉讼联系日益紧密的现实基础。

（六）行政权力的扩张及其不规范，致使民事行政交叉案件增多

我国封建社会中，基本上都是行政权强大并兼领司法的人治传统；目前国内国际形势和各项事务的复杂化，又客观上要求行政权的有效调控。而现实生活中行政权的运作还很不规范。一方面表现为对双方平等主体之间民事行为的违法干涉，另一方面表现为对行政相对人的乱作为、不作为，影响了民事主体在民事活动中的权利和义务而产生不必要的民事纠纷。

（七）当事人法律知识缺乏使民事行政交叉案件增加不必要的诉讼次数

由于人们法律知识的缺乏对交叉的案件很难判断，因此，当事人往往是依据最直观的感受，对直接侵害其利益的人提起民事诉讼，而实际上，问题的实质有可能是需要行政诉讼处理的问题，或者需要行政部门先行进行处理，如土地使用权争议，这种情况下先行的民事诉讼往往被裁驳，或者陷入漫长的程序等待中。或者，行政诉讼被裁驳，或陷入对民事案件的漫长等待中。因此，人们对民事行政交叉案件的法律认识不足也往往增加不必要的诉讼。

四、对行政民事交叉案件的思考和探索的多样性

（一）理论上的不统一：

对于行政附带民事诉讼，不同学者的观点存在很大差异，争议集中在以下两个问题上。1．行政诉讼能否附带民事诉讼，绝大多数学者认为可以，如江伟、范跃如；部分学者认为不可，较典型的有：邓志伟、瞿秋红、吕利秋。2．何谓行政附带民事诉讼，其范围应包括哪些情况，第一种意见是对行政裁决不服提起的诉讼不应为行政附带民事诉讼，如杨伟东；第二种意见是行政附带民事诉讼包括行政处罚和行政裁决两种情况，如王保礼、刘德生；此外，还有其他一些意见。

实际上，行政诉讼和民事诉讼各有局限性，依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行政争议和民事争议相关联案件。但对此类案件的认识和处理，理论界至今未达成共识。

（二）实践中的不一致：

从所收集的案例和座谈中可以看出，在目前司法实践中主要有三种审理模式。

1．分开审理。即尊重现行体制，对民事诉讼和行政诉讼两种不同性质的法律关系，由两个业务庭按分工分别进行处理。但为避免出现案件久拖不结或矛盾判决，应该借鉴大陆法系的做法，先确定一个前提性问题，即在两个诉讼中前提性的法律关系先行，后续性的等待。这种处理方式有立法上的依据，是司法实践中最常见的一种处理方式，也是最保守的处理方法。分开审理，虽然可以避免出现矛盾判决，然而一旦前提问题启动在再审程序，则整个民事行政程序都需要重新启动，再一次会陷入循环诉讼、重复诉讼，而且前提性问题由谁来区分没有明确规定，另外前提性问题如何确定有时也难以达成认识上的统一。

2．附带解决。附带诉讼是指人民法院在解决某一纠纷：时，就案件事实所涉及的另一性质的法律纠纷同时予以解决的制度。附带的诉讼是从诉讼，从诉讼依赖于主诉讼，在这种情况下需要区分前提性（基础性）法律关系，即定之为先决问题。借鉴刑事附带民事诉讼和公安、检察院两机关，对交叉刑事案件管辖的立法实践经验，提出确立行政附带民事诉讼或者民事附带行政诉讼。

（1）民事附带审查行政。对于民事诉讼中遇到与其相关行政行为的问题，它决定着民事案件的裁判结果但不决定方向。采用民事附带行政诉讼，即民事诉讼中人民法院可以审查具体行政行为的合法性，对于违法的行政行为可以不予采信。一是具体行政行为在民事诉讼中处于证据地位；二是民事诉讼中经常发现涉及的行政行为严重违法。（2）行政附带民事诉讼。行政附带民事诉讼是指在行政诉讼的过程中，法院根据当事人或利害关系人的请求，在解决行政争议的同时，将与该具体行政行为密切相关的民事争议一并予以解决的制度。[7]这种情况通常包括违法的行政确权案件、行政裁决案件和有受害人的行政处罚案件。

附带解决，可以减少诉讼的启动次数，节省司法资源，减轻当事人负累，然而民事诉讼中过多地附带审查行政行为的效力又可能导致与行政行为的公定力相悖；而且目前行政附带解决民事争议所适用的法律范围狭窄；有时候行政诉讼的原告并不当然是民事诉讼的权利人，所以在实践操作中也会有一些障碍。

3．合并审理。即将案件所涉及的民事法律关系及行政法律关系，分别按照各自的诉讼程序由同一合议庭一并处理。也就是说如果当事人提起了民事诉讼，则由民事审判庭的法官对相关行政争议按照行政诉讼的程序予以解决；如果当事人提起了行政诉讼，由行政审判庭的法官对相关的民事争议按照民事诉讼的程序予以解决。如此可以由受案的审判庭决定哪一种性质的法律关系先行审理。或者在民事审判庭设立行政合议庭，或者在行政审判庭设立民事合议庭，凡遇到民事行政交叉案件统一处理。将民事和行政一并进行审理，总体上与现行的民事行政分工的模式相悖。现行观念能否接受不分工审理以及实践操作程序上如何控制都存在诸多有待解决的问题。也易使案件的处理流于随意，可能产生更多问题。

五、建议

（一）指导思想和司法理念

首先应坚持人本法治观。“民为邦本，本固邦宁”；和谐社会建设的根本出发点和归宿也是以人为本。要切实落实十七大报告提出的“优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效的社会主义权威司法制度，保证审判机关依法独立公正行使审判权的要求。”

（二）应遵循的原则

1．诉讼效率优先。“迟到的正义为非正义”，而交叉案件的首要问题就是诉讼拖延太久，重复诉讼、循环诉讼经年累月拖垮当事人甚至法官。从而给当事人的权利造成极大的损失，使法律关系长期处于不稳定状态，不利于社会的安定和谐。

2．保障程序民主公正。所谓公平正义，从实体上讲是当事人的一种利益。法官应努力尊重当事人的诉权及选择权。民事行政交叉案件一般存在多种可供选择处理的方式。法官应该在诉讼程序中行使其释明权，告知当事人每种处理方式需要注意的问题和可能出现的后果。但司法的中立性原则要求法官不能主动依个人意愿代替当事人对其权利作出选择，剥夺当事人的选择权。

3．兼顾现行诉讼职能分工。行政诉讼从民事诉讼的剥离是我国诉讼制度的一大进步，是法律队伍职业化及专门化的需要。因为，行政诉讼与民事诉讼性质截然不同，诉讼目的、原则和规则亦有别，法院内部也有民事审判庭和行政审判庭之分，且有较为明确的诉讼职能分工。总之，既要保障当事人权利和诉讼经济，也要兼顾现行审判分工。

（三）新型审理模式构建，

1．新审理模式的整体框架是：交叉案件审理中，遇非前提性问题，继续审理，附带判决；遇前提性问题，则移交案件给前提案件的审判业务庭，仍附带一并判决。这样做好处有：一是避免司法程序资源的浪费；二是避免庭审认定意见争议，利于作出内部和谐统一的判决；三是有效减轻当事人诉累。

2．具体程序设计

（1）当审理中出现前提性问题属另一法律关系且正另案处理中时，则由立案庭组织庭室会审，将案件及审理情况经由立案庭移交给另一合议庭。

（2）审理或立案中，当事人仅提出了一种诉讼。未提前提性问题则告知另提诉讼及其不提的后果；当事人另提诉讼，则立案后会审处理；当事人不提诉讼，则由法院裁驳。未提非前提性问题则按当事人意愿继续审理，当事人没有争议则直接将相关裁决等证据，直接作为证据使用并记明于笔录；有异议则申请法庭将有关人作为证人（或者依申请追加当事人作为专家证人参加诉讼）或第三人加人诉讼；或者告知当事人向法庭另行起诉，由立案庭同相关业务庭会审协商后决定将案件合并审理。必要时仿日本扩大当事人（涉及谁，则列谁为当事人）做法，涉及到哪些当事人（比如另一次要案件中的行政机关）则随时依当事人起诉和案件的合并审理而并人追加进来。

（3）审理过程中出现法律关系交叉争议不清，情况复杂时则会审决定先决案件。

（4）当立案时就因法律关系交叉争议不清时，当事人分别立案的同时应提出合并审理申请，由立案庭组织庭室会审，区分好前提性案件，然后将案件及审理情况经由立案庭移交给前提性案件合议庭。

（5）会审的召开，由法院告知，当事人向立案庭申请才进行；相关业务庭会审裁定处理结果。会审意见不统一，则报共同上级法院立案庭裁定。

（6）案件会审和移交适用于不同法院之间，也可由当事人向共同的上级法院立案庭提起诉讼或提出申请。或同时提出诉讼和申请。

（7）审理中，法院可以根据案情需要展开不同的审理。审理依照该种法律关系所需要的程序进行，当事人就程序另有约定经合议庭同意的除外。从以上程序的运行看，该新制度运行主要是《民事诉讼法》第51条和《行政诉讼法》第136条，以及案件管辖权转移相关制度的衔接和资源的综合开发利用。主要包括两方面：一是案件移送在不同法院之间扩展到在不同业务庭之间。二是立案、审判联席会议的召开，使法律统一适用机制从统一业务庭内，扩展到不同业务庭甚至不同法院之间。

3．再审制度。新修改的《民事诉讼法》仍坚持了追溯客观真实的审理模式，职权主义色彩仍太浓厚，当事人主义仍嫌不足。要彻底解决交叉案件的诉累就必须对其中的再审制度进行较为彻底的改革，比新修改的民诉法要更严格。

再审模式是严格限制再审，在目前情况允许下努力确立真正的两审终审制。一是坚持一事不再理原则，目前暂留三个事由（确凿的重大旧证据未采纳或明显错误却采纳或程序严重违法、都可能导致案件结论被推翻并经由当事人提出的）。以后，时机成熟时，将不再有任何例外的保留。二是再审提级制度，即再审应由上级法院承担（当事人双方同意要求由原审法院再审的除外）。三是附带再审制度，类似于附带上诉制度，指再审被申请人在再审原告提出的再审程序中，可以提出自己不服的主张，将审理范围向有利于自己的方面扩大，从而一并彻底解决当事人双方的问题。[8]

六、建议模式同现有司法原则和体制的冲突

附带模式和会审制的构建和运行，虽理清了当前制度的理念宗旨及其对应的功能设定，但会对当前不少司法体制造成冲击。

（一）现行诉讼职能分工。现行诉讼职能分工应该尽量遵循，而且随着社会大分工和专业化的发展，业务庭还可能细化。目前的法官轮岗制使法官储备着审理混合案件的知识和能力；当然同时要注意保障程序的正当和民主。

（二）举证期限等运行程序及其价值原则等方面。一般不存在冲突，因为即使中间需穿插审理，不同法律关系也适用不同的程序。只是对法官驾驭综合审判能力的全面性要求更高了。

（三）再审制度。新修改的《民事诉讼法》仍坚持了客观真一实的审判模式，在很多方面需要当事人主义和诉讼效率原则的补充调和，对交叉案件中再审制度的严格限制性修正就是必要的相应冲突。

虽然合并附带方式是一种较为理想的制度设计，不过实践中面临的最大困难是法官群体整体上还不能适应这种挑战。

[案例五]被继承人苑某生前育有三女一子，其三女先于苑某死亡，原告张某为其三女之子，被告为被继承人之子，被告在原告不知情的情况下将涉案财产即苑某的遗产过户到：自己名下，原告提起了民事诉讼，法官直接根据所查明的事实对房产的权属进行了判断。而在上诉时，中院法官则认为，上诉人已经办理了房屋权属登记，应当先行提起行政诉讼，以确认房屋所有权人，据此将该案发回重审。[9]

案例五只要理清当事人之间的对房产的实体权利，当事人就可依据法院判决要求房产部门变更登记；案例二只要确定清楚政府收土地使用证是否合法，即可辨别出王某或卞某何方拥有真正的权益，两案根本不需要再提出其他诉讼。这两个案件就是大多数交叉案件的情况，87个交叉案件中的几种主要类型也基本上都可用这两种方式处理。所以，处理问题的关键是如何确定前提性案件和避免不必要的或过长的中止程序，从而让当事人先集中时间和精力直接主攻前提性案件；同时，不当中止的问题也一并基本解决了。因为不少此类案件前提性案件处理完毕，其余问题就迎刃而解了，根本不需要再用司法程序。

对先决问题的解决不能仅局限在审判阶段。至少要附带延伸到立案阶段进行预防，因此，完整的处理程序应同样覆盖立案和审判两个阶段。第一，立案阶段，当事人应就先决问题提出诉讼，当事人不提出申请，立案法官应当尽量问明情况，并告知当事人尽量就先决问题提出诉讼。第二，审判阶段，法官发现当事人未就前提性问题提出诉讼，则可以事实不清，主要证据不足为由，裁定驳回诉讼请求，并同时应当告知当事人何为前提性问题，需要起诉的，告知可以就前提性问题提出诉讼。这是一种类似非诉的程序，法院仅据原告或被告一方提出申请和对方答辩即可书面裁定，但不解决实体问题，仅就先决问题作出区分，当事人据此向先决案件法院起诉或找行政机关解决。另外，先决问题虽不作实体裁定但需要对实体争议的法律关系有较深的了解，从而理清问题的头绪和关键。从法官当前素质和切实保障当事人权益出发，会审制也需要出现在先决之诉中作为备用程序，此时可延长一周作会审时间。

先决处理程序也包括两个阶段：一是立案阶段当事人提出或法院告知提起先决之诉；二是审判阶段，法庭遇到交叉的先决问题未起诉时，可以告知当事人提起先决之诉，让正审理的案件中止等待或者应当事人要求继续审理，能理出先决问题的同时，又必须另案解决的，告知当事人撤诉另行提起诉讼；否则，裁定驳回。一般情况下，先单独进行先决确认之诉即可。因为先决确认之诉应是所有相关案件诉讼时效中断的一个事由。另外，先决之诉的名称比前提之诉更确切，因为前提往往需后续，而先决之后问题可能就不需后续就解决了。

七、合并附带审和单独直接先决审的比较

合并附带审最大的利益是对所有问题一并解决，审判庭可以统筹安排对案件的审理；当事人不用担心案件的诉讼时效超过，也不会连续遭遇诉讼被驳回而不知所措。弊端是不该诉讼的也一并进行诉讼，增加了不必要的诉累。

单独直接先决审则可让当事人集中时间和精力主攻前提性案件，解决主要问题，不必在次要的案件和问题间来回奔波，弊端是如果次要案件也需要诉讼则可能因先决案件的审理而超过诉讼时效。

目前，从切实解决问题和尊重当事人选择权出发，传统审理模式和单独直接先决审都可作为当事人的选择；审判庭在法院审判力量允许的情况下，尽量尊重当事人的选择，法院决定审理方式时要说明理由。

把单独先决审作为目前基本处理模式的同时，应积极把先决确认之诉作为近景，把合并附带审（鉴于其法律规定不完善和程序操作要求高）作为远景，由最高法院指定几个力量强的法院作试点。根据最终的法律和社会效果确定在全国推行哪一种审理模式。

八、余论

合并附带审若能成为最终审理模式的话，则有一些问题需要澄清。一是鉴于刑事附带民事案件有相对多的规定，则合并附带审从目前情况来看，主要能处理好民事行政交叉问题即可。二是合并附带审也需要不断修正和完善。比如，合并要求由当事人提出，当其中有的案件不需审理时，当事人也可随时提出撤诉；随着法治建设的进步，附带审可能不再需要复杂程序，而由先受案的审判庭在审理中根据需要，随时扩大当事人和审查相关案件事实范围等（这需要突破诸多法律乃至体制的障碍）。目前，鉴于很多本来不属交叉案件的都当作交叉的复杂化处理了，以后，也需要科学严格区分附带审的范围。三是鉴于《民事诉讼法》第51条和《行政诉讼法》第136条并未规定交叉的案件仅限于行政和民事性质，故附带审理的范围和功能也不应仅局限于民事行政交叉争议案件。而直接先决审和先决确认之诉作为合并附带审回应现实问题而成的分流简化模式，其适用范围和功能应同上。

（作者单位：山东省济宁市中级人民法院）

【注释】[1]案例参见马怀德、张红：“行政争议和民事争议的交织和处理”，载《法商研究》2003年第4期。

[2]相关案号：（2003）微民初字第353号、（2004）济民三终字839号、（2004）微行初字第10号、（2005）微民初字第394号、06济民一终字第29号、（2005）微行初字第131号、（2006）济行终字第38号。

[3]相关案号：（2005）四行初字第13号、（2005）青行终248号等。

[4]相关案号：（2004）济民再字第7号、（2006）嘉行初字第29号、（2006）嘉行初字第30号、（2005）济民再字第4号判决等。

[5]对于民事行政交织案件所包含的内容尚有争议，其争议的焦点集中在两方面一个是案件属于民事收案还是行政收案，一个是行政赔偿诉讼。笔者认为，到底是民事之争还是行政之争是一个定性问题，一旦作出定性则不存在交织问题的，则不应列入民事行政交织之列；仍存在交叉问题的，则应先提先决诉讼；时于行政赔偿诉讼，是行政行为引起了两个法律关系，而且其处理的法律规定明确，也不存在管辖冲突的问题，所以也不宜列为民事行政交织案件。

[6]蒋惠岭：“法律统一适用机制再认识”，载《法律适用》2007年第3期。

[7]在最高法院公布的一案例采用了这种方式，即隔口村第四村民小组23户村民不服龙岩市新罗区人民政府确定山林权属决定行政附带民事诉讼案，一审法院的行政庭法官在撤销政府的山林确权决定的情况下，又对原告与第三人（附带民事诉讼被告）隔口村村委会之间的山林所有权纠纷进行了处理，二审维持了一审判决。对行政附带民事诉讼范围又作了一定程度的扩展。

[8]邱星美：“民事再审案件审理范围探讨”，载《法律适用》2006年第12期。

[9]相关判决参见（2005）历民初字第1282号等。