作者：黄学贤（苏州大学法学院教授）、廖振权（苏州大学法学硕士研究生）

来源：《行政法学研究》2008年第4期

【摘要】：行政重复处理行为是指行政相对人及其利害关系人在行政救济时效届满之后向法定机关再次提起处理的请求，行政主体重申原行政决定的行为。通过对程序重开制度和行政信访制度的分析，行政重复处理行为有多种表现形式，《司法解释》中驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为只是其中的一部分。并且行政重复处理行为的救济应当视具体情形来决定，行政主体依照法定申诉作出的行政重复处理行为应当具有可诉性。

【关键词】：行政重复处理行为  程序的重新进行  行政信访  申诉  救济

  行政重复处理行为渊源于德国行政法上的“重复处置”（Wielderhpltende Verfǖgung）概念，随后被我国台湾地区引入。2000年最高人民法院的《关于执行< 中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称《若干解释》）第1条第2款第5项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属人民法院受案范围，从而使行政重复处理行为才在我国行政法上得以明文确立，推动了学者的深入研究。然目前的研究主要集中以《行政诉讼法》为视角，[1]未揭示行政重复处理行为的全貌，《若干解释》中的“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”只是重复处理行为的一部分。

一、行政重复处理行为的内涵界定

学界对行政重复处理行为的内涵和外延意见不一，因此在界定行政重复处理行为内涵前必先厘清一些相关问题。行政重复处理行为是依申请还是依职权，或两者皆可？受行政行为公定力和不可争力的影响，国内外学界比较一致地认为重复处理行为是依申请行为。行政主体是否可以依职权作出重复处理行为？笔者认为不可。虽然有些国家和地区（包括我国台湾地区）行政程序法规定行政主体可在行政行为法定救济期限后对行政行为进行再次处理，如德国《行政程序法》第48、49条规定：“违法的行政行为，即使已经成为不可撤销的，可以对未来或者溯及既往地在效力上全部或部分地撤回”，“对非授益的合法行政行为，即使成为不可撤销的，可以在其效力上面向将来全部或部分地予以废止”，台湾地区“行政程序法”也有类似规定。有人认为：“行政行为的公定力会被‘同一程序’原则突破，正如司法判决的既判力被再审程序突破一样，行政主体也可以依职权对已经有效的行政行为进行废止或撤销”。[2]据上述法律，行政主体不可任意废止或撤销原行政行为，即使在法定条件下对行政行为进行变更、废止、撤销，也不是行政重复处理行为。因此行政重复处理行为只能是依申请的行政行为。

行政相对人及其利害关系人何时提出处理申请及行政机关何时作出重复决定才是重复处理行为呢？是行政行为作出之后还是行政行为有效之后？有学者认为只要原行政行为作出后行政主体再次作出重复处理决定就是重复处理行为，该学者把复议机关维持具体行政行为的复议决定归属于重复处理行为范围之内。[3]有学者认为重复处理行为的作出期限是原行政行为法定救济期限之后即获得最后确定效力后。[4]笔者比较赞同后者的观点，根据该学者的本意，法定救济期限后应该是行政诉讼时效过后。因为前者把行政复议机关维持具体行政行为的复议决定作为行政重复处理行为显然不具有合理性，根据目前我国行政法理论可知，行政复议机关维持具体行政行为的复议决定与行政重复处理行为最大的区别就是前者可以提起司法救济，而后者却不属于行政诉讼的受案范围。从德国和我国台湾地区的相关理论可知，其“重复处置”的作出期限也是定在行政诉讼时效期满之后。因此笔者认为，行政重复处理行为的作出时限应定在行政诉讼时效期满之后。

行政重复处理行为是否真的不产生新的法律效果？所谓不产生新的法律效果是指行政重复处理行为不设定新的权利、义务。纵观目前我国学界，把行政重复处理行为界定为行政事实行为已经取得出奇的一致，都认为不产生新的法律效果是行政重复处理行为的基本特征。然笔者以为，学界所谓之通说有待商榷，《若干解释》的立法本意和学界通说的基础是行政重复处理行为只是重申了原行政行为，从而导致其不产生新的法律效果，其所谓的不产生新的法律效果应当是指不产生实体性的法律效果，即行政重复处理行为不设定、变更或废止实体性的权利义务。然众所周知，权利义务可以分为实体性权利义务和程序性权利义务。行政重复处理行为不设定新的实体性权利义务并不意味其不设定新的程序权利义务。由于过去学界对程序性权利义务不太重视，认为权利义务就是指实体性权利义务。笔者之见，《若干解释》中所谓的“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”并非学界所谓的未产生新的法律效果，“驳回当事人对行政行为提起申诉”显然就已经剥夺了申请人的申诉权，而根据我国现行《宪法》第41条规定：中华人民共和国公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”。由此可知，申诉权在我国属于宪法权利的地位，难道剥夺申诉权就没有产生新的法律效果？因此笔者认为，所谓不产生新的法律效果不应作为行政重复处理行为的内涵之一。

据前文阐述，笔者尝试把行政重复处理行为的内涵界定为：行政重复处理行为是指原行政相对人及其利害关系人在行政行为通过法律救济途径无法救济或救济不足后向原行政机关及其他法定机关再次提出处理申请，原行政机关及其他法定机关依法作出的与原行政行为内容一致的行为。

二、行政重复处理行为的表现形式——以正式法律程序为中心

通过前文关于行政重复处理行为相关内容的论述，已经基本勾勒出了行政重复处理行为的大致轮廓。但在实践中行政重复处理行为究竟有哪些表现形式？如何识别行政重复处理行为？对这些问题的回答无疑具有重要的实用价值。笔者在此基于域外的“程序的重新进行”制度和我国的行政信访制度来阐述行政重复处理行为的表现形式。

（一）程序的重新进行制度中的行政重复处理行为

“程序的重新进行”是指相对人对某项行为已不能再提起救济诉请撤销后，行政机关重新开启已经终结的行政程序，对行政行为的内容进行审查，以决定是否撤销或废止原行政行为或作出新的处理决定。[5]“程序的重新进行”在德国、奥地利和我国台湾地区行政程序法中都有相关规定，此处仅以我国台湾地区为例。我国台湾地区“行政程序法”第128条：“行政处分於法定救济期间经过后，具有下列各款情形之一者，相对人或利害关系人得向行政机关申请撤销、废止或变更之，但相对人或利害关系人因重大过失而未能在行政程序或者救济程序中主张其事由者不在此限：1．具有持续效力之行政处分随依据之事实事后发生有利于相对人或利害关系人之变更者；2．发生新事实或发现新证据者，但是以如经斟酌可受较有利益之处分者为限；3．其他具有相当于行政诉讼法所定再审事由且足以影响行政处分者。前项申请，因自法定救济期间经过后三个月内为之，其事由发生在后或知悉在后者，自发生或知悉时计算。但自法定救济期间经过后已逾五年者，不得申请”。第129条：“行政性机关认前条之申请为有理由者，应撤销、废止或变更原处分，认申请为无理由或虽有重新开始程序之原因，如认为原处分为正当者应驳回之”。

关于该制度的构成要件如法定理由应作何解释等，限于篇幅，不作阐述，本文仅探讨“程序的重新进行”制度的审查决定及其法律性质。无论在德国还是我国台湾地区，关于“程序的重新进行”的审查存在三阶段说和二阶段说。二阶段审查说认为“行政机关得重新进行行政程序之前提，为处分相对人或利害关系人之申请合乎法定要件，之后行政机关始得就事件本身实体为审查，进而作成维持处分或废止、变更原处分之决定”。[6]三阶段审查说认为“重新进行的程序分三阶段进行：（1）审查申请的适法性；（2）审查主张重新进行程序的理由，以决定重新进行程序或者驳回申请；（3）程序重新进行，作出新的实体决定”。[7]笔者据三阶段审查说分析如下：

行政主体依照法律，对相对人及其利害关系人的申请进行审查

第一阶段审查申请的适法性，决定：

1．申请不合法，如申请人无权限、不符合法定程序等，驳回申请。

2．准许申请

第二阶段审查主张重新进行程序的理由，决定：

3．申请不具有法定理由，驳回申请。

4．准许申请，重开行政程序

第三阶段行政行为的实体审查，决定：

5．申请不符合法定理由，维持原行政行为。

6．申请符合本制度规定的法定理由，变更、撤销、废止行政行为。

据上可知，行政主体在申请审查中，有四种审查决定：（1）申请不合法，如申请人无权限、不合法定程序等，驳回申请；（2）申请不具有法定理由，驳回申请；（3）申请不符合法定理由，原行政行为合法、合理，维持原行政行为；（4）申请符合法定理由，变更、撤销、废止行政行为。上述四种决定类型究竟哪些属于行政重复处理行为？笔者把第一、第二种类型称为驳回申请的决定。据我国台湾地区和德国行政法理论，行政机关驳回人民请求重新进行程序的申请，是行政机关仅对原行政处分为指示，根本拒绝重新进行行政程序，即所谓的“重复处置”。“重复处置”作为行政重复处理行为的概念探源，应属于行政重复处理行为的范畴。因此，“程序重新进行”的驳回申请决定的行为应当属于行政重复处理行为的表现形式。第四种类型由于其已经与原行政行为的决定明显不同，不属于行政重复处理行为已经得到学界公认。笔者以为，“程序重新进行”决定的第三种类型也属于行政重复处理行为的范畴，属于行政重复处理行为的表现形式。虽然在德国和我国台湾地区行政法学界严格区分“重复处置”与“二次裁决”，即“重复处置”与“二次裁决”截然不同，“重复处置”由于未产生新的法律效果，因此不属于行政处分，而“二次裁决”由于进行了实体审查因而属于一个新的行政处分。但是笔者以为，“重复处置”虽然是行政重复处理行为的概念探源，并不代表“重复处置”就完全等同于行政重复处理行为，因此“重复处置”与“二次裁决”的差异也就不能代表“二次裁决”与行政重复处理行为也是不同的。根据前文行政重复处理行为的概念界定可知，只要原行政机关及其他法定机关作出的行为与原行政行为内容一致，就应当属于行政重复处理行为的范畴。因此笔者以为，“程序重新进行”决定的第三种类型即维持原行政行为决定内容的行为也属于行政重复处理行为的表现形式。

（二）行政信访制度中的行政重复处理行为

作为具有社会主义特色救济途径的信访制度，可分为司法信访和行政信访。所谓行政信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。行政信访的法律依据是国务院颁布的《信访条例》（下称《条例》），它是正式的法律救济途径，属依申请的行政行为。依据《条例》第32条：对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（一）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（二）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。有权处理的行政机关依照前款第（一）项规定作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。

可知有权行政机关对行政信访的申请可作以下决定：（1）支持申请请求，处理申请事项；（2）驳回申请；（3）受理申请，但不支持申请请求。据前文理论，笔者以为，行政信访的处理决定中的第二、三种决定，属行政重复处理行为，是行政重复处理行为的表现形式。其中第二种决定情形在实践中已获法院支持，如《杨一民诉成都市政府其他行政纠纷案》的裁判摘要：“行政机关驳回当事人申诉的信访答复，属于行政机关针对当事人不服行政行为的申诉作出的行政行为，并未对当事人的权利义务产生新的法律效果……。当事人不服行政机关作出的上述信访答复……，人民法院不予支持”。[8]

三、行政重复处理行为的救济

德国行政法从产生“重复处置”概念起就似乎为其是否可诉定了基调，由于德国制定法并无“重复处置”的明文规定，它是通过一个典型的司法判例来表明行政诉讼法对“重复处置”是否可诉的态度的。[9]传统学说见解认为，行政机关此时对其后之申请并未作成新的实质决定，即未重新为实质审查，而仅为重申过去作成的行政处分之内容，因而本身不生任何法律效果，故非行政处分，不得对之提起行政救济。[10]然“重复处置”并非传统学说见解所谓的不发生任何法律效果，如前文所述，不发生实体法律效果并不能代表说不发生程序法律效果，“重复处置”非实体性行政处分而应是一程序性行政处分。现代行政法学界已经基本同意把“重复处置”作为程序法上之行政处分，可提起行政救济，“程序的重新进行”制度中驳回申请的决定即“重复处置”可以提出职责之诉或课予义务之诉。[11]至于维持原决定的行政重复处理行为具有可诉性在学界更无异议。

我国学界认为行政重复处理行为对行政法律关系主体不产生新的法律效果，属行政事实行为，不具可诉性。在《若干解释》中也明文规定“驳回当事人对行政行为提出申诉的行政重复处理行为”不属人民法院受案范围，理由是：（1）行政重复处理行为未对行政相对人及其利害关系人产生新的法律效果，以不创设新的权利义务为特征进而不可能产生新的侵害结果，而行政救济是以行政相对人及其利害关系人的合法权益受侵害为判断标准；（2）因行政诉讼时效制度的存在，对于行政主体的重复处理行为不给予行政相对人及其利害关系人新的行政救济机会，是因为不遵守救济时限的人都可通过最简单的方式申请产生重复处理行为并进而再次寻求行政救济，就使时限制度虚设。[12]但这种理论和实践有待商榷，前者作为行政重复处理行为不可诉的理由不能成立，后者则太绝对，不可否认行政行为已过争诉时效一般不能再提起诉讼，但不可诉是相对的。诉讼时效届满后，如果法律规定还有正式的救济程序如“程序的重新进行”或者行政信访制度，之后行政主体作出的行政行为就显然具有可诉性。

行政重复处理行为的救济是个极为复杂的问题。笔者把行政申诉分为法定申诉和非法定申诉。所谓法定申诉就是指法律规范明确规定行政相对人及其利害关系人在救济时效届满后，可以再次向原行政机关或者其他法定机关申诉，要求其对行政行为再次进行处理，行政机关及其他法定机关依照法律规定对原行政行为进行再次处理的申诉，如《公务员法》第十五章第90条至第94条、《行政监察法》第37条、《教师法》第39条等法律规范规定可以提起的申诉。所谓非法定申诉，就是法律没有规定行政相对人及其利害关系人可以在行政救济时效届满后再次提起救济，而行政相对人及其利害关系人仍然提起申诉要求救济。笔者以为，行政重复处理行为的救济应当视具体情形来决定，如果行政重复处理行为是行政相对人及其利害关系人通过法定申诉要求救济的，而行政主体经过法律规定的程序作出的，就具有可诉性，否则就不具有可诉性，即不得对其提起行政救济。笔者之所以这样界定，原因是：（1）防止滥诉，保障行政权威和司法权威。如果把任何行政重复处理行为都归入行政救济的范畴，就真可能会出现所谓“任何一个不遵守救济时限的人都可以通过最简单的方式申请产生重复处理行为并进而再次寻求行政救济，这就使行政救济时限制度毫无存在的必要”的局面，从而导致司法权威和行政权威荡然无存。因此笔者认为，行政主体通过非法定申诉作出的行政重复处理行为不应纳入行政救济的范围，这也是考虑法的安定性的需要。（2）保证个案正义，保护行政相对人及其利害关系人的合法权益。法律既然规定行政相对人及其利害关系人可以再次提起申诉，也就是说法律在寻求法的安定性与法的正当性之间的平衡。行政主体依照法定的行政程序作出的行政重复处理行为就应当纳入行政救济，以防止行政主体通过打着“法律规定”的旗号，侵犯行政相对人及其利害关系人的合法利益。因此，最高人民法院把信访答复排除在法院受理行政案件的范围之外显然不具有合理性。

四、对《若干解释》中有关“行政重复处理行为”的理解

《若干解释》第1条第2款第5项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于人民法院受案范围。那么“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”应当作何理解？该规定是否符合现代行政法的发展趋势？笔者认为若要切实理解“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”，最为关键的是正确理解“驳回当事人对行政行为提起申诉”。首先是对“申诉”内涵的理解，“申诉权”在我国是一项宪法性权利，现行《宪法》第41条规定：中华人民共和国公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”。学界对“申诉权”的定义为：“公民的合法权益，因行政机关或司法机关作出的错误的、违法的决定或判决，或者因国家工作人员的违法失职行为而受到侵害时受害公民有向有关机关申述理由，要求重新处理的权利，它可以分为当事人请求再审的申诉和行政申诉”。[13]“行政申诉是宪法申诉权在行政法上的具体体现，它是指行政相对人及其利害关系人对行政机关作出的行政行为不服，在法定救济期限之后向原行政机关或其上级机关提出申述意见，要求重新处理的行为。

其次是“申诉”的理由，根据行政诉讼的特点，结合二审及再审的审查范围和“程序的重新进行”的理由，笔者认为“申诉”的理由应当包括：（1）原行政行为认定事实不清或者错误，证据不足的；（2）原行政行为适用法律、法规错误的；（3）原行政行为违反法定程序的；（4）作出原行政行为的行政机关人员有不法行为的（行贿受贿、营私舞弊、隐瞒事实真相、包庇陷害他人等）；（5）具有持续效力之行政行为的事实依据事后发生有利于相对人或利害关系人之变更的；（6）发生新事实或发现新证据者，这里的“新事实”、“新证据”应当是在原行政行为作出时就已经存在，只是在事后才发现的事实或证据；（7）作出原行政行为的行政机关越权或滥用职权。

关于“驳回”应当理解为拒绝启动审查程序的意思，“驳回”在行政重复处理行为体现为：（1）是申诉不合法的驳回，如果在法定申诉中行政相对人及其利害关系人申诉程序或者形式不合法，因此行政机关应当驳回其申诉；（2）是申诉无理由的驳回，无论是在法定申诉还是在事实申诉中，如果行政相对人及其利害关系人向行政主体的申诉不具有申诉的理由，行政机关有权驳回。因此，“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”应当理解为行政相对人及其利害关系人向行政机关提起重新处理的申诉，行政机关认为申诉不合法或者申诉无理由，拒绝启动审查程序而作出的“驳回”行政相对人及其利害关系人申诉的行为。同时这里的“申诉”应当是指非法定申诉，根据前文通过非法定申诉作出的重复处理行为才不具有可诉性。

根据目前学界观点，《若干解释》中“驳回当事人对行政行为提起申诉的行政重复处理行为”在实践中的表现形式：（1）驳回当事人对历史遗留问题的行政行为提出申诉的行政重复处理行为，所谓历史遗留问题是指新中国成立以来，《行政诉讼法》颁布实施前的历次政治活动中，或按上级指示涉及公民、法人或其他组织权利义务的政府行为；（2）驳回当事人对已过争诉期限行政行为申诉的行政重复处理行为，所谓已过争诉期限是指超过法律救济期限；（3）驳回当事人对不服行政终局裁决申诉的行政重复处理行为，所谓行政终局裁决是指法律法规规定由行政机关作出的最终裁决的行为，当事人不服的只能向作出最终裁决的机关或其上级机关申诉，不能寻求司法救济。针对上述三种情形，笔者以为在我国目前阶段无疑具有一定的积极作用，如第一种情形。但也有不合理处，如驳回对行政终局裁决提出申诉的行政重复处理行为不可诉的规定，显然不符合现代法治潮流。众所周知，司法最终原则是现代法治国家的重要体现，而上述规定无疑是违反了司法最终原则。再如上述第二种情形，并非所有已过争诉期限的行政重复处理行为的都不可诉，依照前文该情形显然过于绝对，因此缺乏合理性。

五、结语

在我国行政法学界，行政重复处理行为无疑是行政行为理论的新领域，对行政重复处理行为的深入研究具有重要的理论与实践意义。从理论层面看，行政重复处理行为内涵的界定及其表现形式的清晰划分有助于充实行政行为理论的内容及行政行为理论疆域的扩展，进而丰富与深化行政程序法、行政诉讼法等的研究，从而推动行政法学向纵深发展。从实践层面看，行政重复处理行为可诉性的界分有利于保障行政相对人的诉权，进而保障其合法权益，同时有利于明确认定人民法院的受案范围，进而保证人民法院正确、及时地审理行政案件，从而节省司法成本。

注释：

[1]代表性研究成果，可参见赵德关：《试论行政法上的重复处理行为》，载《行政法学研究》2000年第4期；李莉：《论行政重复处理行为》，载《研究生法学》2001年第1期；罗杰、乔宝杰：《试论行政重复处理行为》，载《山东科技大学学报》2003年第5期。

[2]胡建森主编：《行政行为基本范畴研究》，浙江大学出版社2005年版，第586页。

[3]参见赵德关：《试论行政法上的重复处理行为》，载《行政法学研究》2000年第4期，第48页。

[4]见陶莉：《有关“行政重复处理行为”若干问题的研究》，载《浙江大学学报》2004年第2期，第136页。

[5]赵宏：《法治国下的行政行为存续力》，法律出版社2007年版，第202页。

[6]参见傅玲静：《论行政程序之重新进行》，载《月旦法学杂志》2007年第8期（No．147），第106页；（德）哈特穆特·毛雷尔：《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第301页。

[7]（德）汉斯·J．沃尔夫等：《行政法》，高家伟译，商务出版社2007年版，第128页。

[8]详见《最高人民法院公报》2007年第10期。

[9]参见（德）G·平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第109页。

[10]傅玲静：《论行政程序之重新进行》，载《月旦法学杂志》200r7年第8期（No．147），第110页。

[11]参见（德）汉斯·J．沃尔夫等：《行政法》，高家伟译，商务出版社2007年版，第129页。

[12]参见最高人民法院行政审判庭编：《关于执行< 中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释释义》，中国城市出版社2000年版，第8—9页。

[13]魏定仁主编：《宪法学》，北京大学出版社1999年版，第160页。