作者：戢浩飞（湖北省政府法制办公室）

来源：中国宪政网

  【摘要】：行政复议决定书作为法律文书的一种，是社会了解行政复议活动、评判复议制度的重要窗口。令人遗憾的是，我国现行的行政复议决定书缺乏分析论证、法律适用欠缺、制作过于简单。如何结合行政复议的实际，反思其不足，改进行政复议决定书尤为必要

 【关键词】：行政复议决定书 价值 缺陷剖析 

 行政复议决定书是行政复议机关根据当事人的申请，依法对下级行政机关的具体行政行为进行审查后作出决定的行政复议文书①。长期以来，我国的行政复议决定书的制作过于简单、叙述事实过多、法律分析过少②。这种状况没有深层次反映出行政复议的特点与规律，从而使行政复议决定书的法律效果与社会效果大打折扣。如何完善行政复议决定书的制作，使之充分体现行政复议的特点，充分发挥行政复议的功能，这是摆在我们面前的现实问题。令人遗憾的是，无论是理论界还是实务界对此项制度的研究热情不高，关注程度不够。本文试图以此为切入点，就行政复议决定书的有关问题谈几点粗浅看法。

一、研究行政复议决定书的价值

在很多人看来，行政复议决定书所具有的意义不外乎是给当事人一个公正的说法。其实不然，行政复议决定书除了对当事人之外，它对办案人员、复议制度都存在这样或那样的影响。特别是在行政复议制度面临困境③的背景下思考行政复议决定书的价值，我们会发现行政复议决定书可能是解决行政复议制度困境的一把钥匙。因而，研究行政复议决定书不仅仅是技术层面的事情，更关系到行政复议制度的深层次的思考。

（一）对当事人的价值。对当事人来讲，行政复议决定书与其权益直接相关，是当事人参与行政复议所期待的官方处理结论，是其据以维护权利或保障公正的法律依据。如果当事人的行政复议请求在行政复议决定书得到展现，复议决定书中认定的事实和证据比较充分，当事人就能够理解决定结果。那么对当事人而言，复议决定书在说服当事人、平息行政纠纷方面具有积极意义。如果当事人不认同决定书，则会继续寻求法定救济，行政纠纷仍然客观存在。值得注意的是，行政复议决定书对行政复议的代理人同样具有意义。一般来说，当事人的复议请求，证据的收集、提交等都是在代理人的指导或直接参与下进行的。如果行政复议决定书中引用了当事人提交的相关证据、支持了其复议请求，则显示了代理人在行政复议中所起的作用，反映了代理人职业水平的高低。

（二）对办案人员的价值。作为专业的办案人员而言，行政复议决定书无疑是其职业劳动的体现，展示了其智慧与成果，展现着鲜活的法律灵魂。办案人员主要通过制作复议决定书体现其理论水平和实践经验，展现其专业性的劳动。复议决定书相当于一篇严谨的论文，它把办案人员的思考和推理完整地记录下来。同时复议决定书也是评价办案人员办案质量优劣的重要途径。办案质量是行政复议工作的生命线，而高质量地制作每一份决定书是我们提高复议公信力的出发点和落脚点。

（三）对复议制度的价值。“行政复议，具有把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部的功能，它是一条不可偏废的重要渠道，引领社会通向公平正义和谐。”④ 复议制度的权威和公信力不在于我们去构建宏大的制度语系，而是更深刻地蕴含在复议的细节之中，展现于统一、规范、严谨的复议文书中。如何来体现行政复议的功能当然离不开行政复议决定书这一重要载体。行政复议决定书的合理制作不仅仅记录了复议监督权的运用，更彰显了复议制度的公正性，通过复议决定书向社会宣示法律的神圣、公正和理性。从这个意义上讲，复议决定书是社会了解行政复议活动、评判复议制度的重要窗口，是复议宣示正义的重要桥梁。一份好的行政复议决定书就是行政复议机关通过行政复议程序，恰当处理和解决行政争议的深动展现。

二、现行行政复议决定书缺陷剖析

由于现行的复议决定文书样式规定过于简单，因此各地的行政复议决定书可谓五花八门，缺乏基本的分析与论证。从技术和法理的角度来分析，目前行政复议决定书主要存在以下突出问题：

第一，对事实的认定缺乏分析，证据规则不强。就现行的复议决定书而言，大多数复议机关对案件事实的认定是采用叙述性的行文风格，复议决定书由“经审理查明……”引出对事实的认定，在叙述的过程中没有对认定事实的原因作具体的交待，只在案件事实叙述完毕后加上“上述事实有下列证据证明”，然后就是简单地罗列相关的证据。至于哪些证据证明什么样的案件事实，哪些案件事实是由几组证据推导出来的等问题从决定书中无从知晓。正如学者所言：“证据是法律程序的灵魂，离开证据的证明作用，任何精巧的法律程序都将会变得毫无意义。” ⑤ 只有事实，泛泛而谈，没有证据分析，使得复议决定书的说服力大大降低，给人的印象是，证据的引用过于笼统，缺乏证据规则，事实的认定比较武断。

第二，法律适用的欠缺，行政法条款不清。现行的复议决定书在法律适用部分普遍存在明显的缺陷，即只适用行政复议法的相关条款，对有关行政法条款的适用没有涉及。这是当前行政复议决定书的一个通病，“对法律适用经常闪烁其词、高深莫测，如象‘根据有关规定’、‘按照国家法律’……云云，究系何法何条何款如坠云雾。”⑥比如，在认定事实之后通常是“本机关认为，被申请人作出的××行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。根据《行政复议法》第二十八条第×款第×项的规定，本复议机关决定……”行政复议决定书仅仅简单地交代依据复议法的条款，而未阐明该行为所依据的相关行政法条款。有很少一部分行政复议决定书即使提到行政法，但也只是笼统地表述为根据××行政法规定，没有援引相关的具体条款。这种现象严重影响了行政复议案件的办理质量，没有体现决定书的合法性与正当性。

第三，说明理由的缺失，法律推理不充分。现行的复议决定书的理由部分极为薄弱，从已有的事实结论、法律依据如何能推导出案件实体问题的处理结果，没有详细说明和论证。几乎在各个环节都缺乏理由说明，突出地表现在对采信或不采信的证据不加说明、对为什么作出有关事实结论不解释、对法律的适用不阐明、对为什么作出相关的复议决定不论证。难能可贵的是有极少量的复议决定书进行了说明理由，但理由的阐述既不全面，也不深入，缺乏逻辑分析论证，缺乏说服力。在行政复议实践中，复议决定的合法性、公正性来源于决定是建立在分析论证的基础上，基于一定的法律根据和事实而得出必然的结论。正如波斯纳所说的，“多数法律问题却还是以三段论方式解决的”。⑦没有充分理由的阐述，没有法律推理的支撑，行政复议决定不是法定意义上的法律文书。

以上问题的存在产生了极其严重的后果。首先，复议制度的公正性受到挑战。当事人之所以选择行政复议其本身就是想通过行政复议来维护自己的合法权益，讨一个公正的说法。如果行政复议决定书过于简单，在当事人看来，行政复议就是“官官相护”，是“糊涂人断糊涂案”，复议决定没有考虑当事人的感受，没有解决实际问题。因此当事人对复议制度的功能产生不信任感。从这个意义上说，行政复议只是在原有行政程序的基础上增添了一道多余的程序，增加了一次徒劳的成本。其次，复议工作的专业化受到质疑。行政复议以行使行政监督权为主要职能，复议人员需要具备基本的法律职业意识、法律职业技能。简单化的决定书意味着行政复议工作成了谁都能做好的工作，只要是法制机构的工作人员都能胜任行政复议工作。因而行政复议办案人员与普通工作人员等同化，这就直接影响到行政复议队伍职业化的建设。

三、行政复议决定书的合理化建议

行政复议决定书的规范化是今后相当长时期行政复议制度建设的一项重要任务。目前的当务之急是从实际情况出发，循序渐进地推进现行行政复议决定书的合理化建设。本文拟就此谈谈初步想法。

（一）遵循证据规则，让事实有据可依

一份公正的复议决定书，首先要对事实进行认定，但不是简单地罗列案件事实，而是通过一系列的证据和证据规则来对证据进行认定、论证。证据在法学界被视为诉讼的脊梁，是构筑诉讼大厦最为可靠的基石。行政复议制度作为一种司法化的制度，至少是一种准司法性行为。⑧ 从本质上讲，行政复议证据与行政诉讼证据具有同一性。因此，在我国行政复议证据制度尚不完备的情况下，在行政复议过程中借鉴《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，参照行政诉讼证据的种类、举证责任的分担、举证的具体要求、质证规则等进行证据认定实有必要。认证是认定事实的重要依据。在推行行政复议听证制度的基础上，复议机关应当对当事人提供的每一份证据进行认定，就证据的客观性、关联性和合法性进行分析，说明采信或不采信的理由。

（二）明确法律适用，阐明法律依据

 行政复议审理的对象是行政机关依据有关行政程序法和实体法作出的具体行政行为，复议机关要审查其合法性，不仅要依据行政复议法行使决定权，还要依据有关行政程序法和实体法审查具体行政行为是否符合法定程序，适用法律、法规是否正确。在民主法治国家，公权力的行使被严格限制在法律的框架内，具体行政行为的作出必须存在有效的法律依据，否则该行为就是违法的或无效的。如果在行政复议决定书中不说明具体行政行为所依据的法律依据，案件当事人和公众就无从判断决定的合法性。行政复议决定书作为司法文书的一种，应当精确地适用法律，因而在行政复议决定书中，“本机关认为，被申请人作出的××行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。……”的部分不仅要适用行政复议法第二十八条的相关规定，而且必须适用相关的行政法的具体条款。

 (三)强化论证色彩，展现逻辑推理

法律论证是法律推理不可缺少的环节。复议办案人员办理案件的过程实际上就是运用法律方法进行法律推理的过程。复议机关在作出复议决定时，应当向当事人说明法律依据和事实状态，展现通过相关法律和事实状态进行推理或裁量而作出决定的过程，从而表明理由与最终决定的内在联系。不同的个案，论证说明的内容也不尽相同。论证应当清楚、充分、准确，能够在事实与法律上说服利害关系人和公众，做到以理服人，这是最基本要求。正如学者所说，“单纯的法律论证，因其清晰明确，难以质疑，从而几乎是最好、最有效的抵挡外部法律异议甚至‘不予理解的抗议’的话语屏障，而且，因其能够不折不扣地表现法院是在‘依法裁判’，从而也是最佳的保持法院裁判正当性的社会认同的话语运作。”⑨论证要有理有据。这里的“理”指的是法理，法理是分析判断的理论基础，是复议办案人员长期的经验的积累，是法学知识、法学素养的沉淀。这里的“据”是法律依据。在分析法理的同时还应当指明援引的法律条款，通过具体的条款论证具体行政行为的合法与否。只有这样，才能清楚地阐述复议决定的各种实质要点，才能让当事人对复议决定有正确的认识。

注释：

①  国务院法制办行政复议司：《行政复议典型案例评析与办案规则及文书范本》，人民日报出版社2008年版，第70页，

②  参见国务院法制办公室《关于印发< 行政复议法律文书（试行）格式>的通知》（国法函［2000］31号）、《关于印发< 行政复议法律文书示范文本>的通知》（国法函［2008］196号）中《行政复议决定书》部分，文书试行格式和示范文本都比较简单，偏于事实叙述，缺少法律分析。

③  即行政复议制度面临的主要问题，这种状况在很多从事行政复议实务工作的人士和学者的笔下得到印证，参见青锋、张越：《当前行政复议工作存在的问题》，载《行政法学研究》，2003年第1期，第71页；章志远：《行政复议困境的解决之道》，载《中共长春市委党校学报》，2008年第1期，第78页。

④  李立：《引领社会通向公平正义和谐——行政复议工作座谈会综述》，载《法制日报》，2006年12月5日，第7版。

⑤  章剑生：《行政程序法基本理论》，法律出版社2003年版，第231页。

⑥  田平安：《民事审判改革探略》，载《现代法学》，1996年第4期，第25页。

⑦  [美]理查德·A·波斯纳：《法理学问题》，朱苏力译，中国政法大学出版社2002年版，第54页。

⑧  关于行政复议的性质，目前理论界和实务界分歧较大。这里我们对其性质姑且不论，不可否认的是在行政复议实践中，复议办案过程实质上带有极强的司法性，因而我们的立论前提是行政复议制度接近于行政诉讼，行政复议至少是一种准司法性的行为。

⑨  刘星：《司法中的法律论证资源辨析：在“充分”上追问——基于一份终审裁定书》，载《法制与社会发展》，2005年第1期，第127页。