作者：王士如（上海财经大学法学院教授）

来源：《政法论坛》2009年第1期

【摘要】：税收法定主义作为税收立法的首要原则，界限国家权力与公民权利之间的分配关系，体现税收领域的宪政精神，是税收立法合法性和合宪性的基础，决定税收立法的根本方向。以税收法定主义作为切入点，在我国宪法中确立税收法定主义原则，明确税收立法权，规范税收授权立法是中国宪政建设中完善中国税收立法的可行之道。

【关键词】：税收立法  税收宪政  税收法定主义

一、税收与税收宪政

（一）税收的内涵

关于税收的概念与本质，可谓众说纷纭。西方国家较为流行“公需说”、[1]“交换说”[2]等观点。我国学者受马克思主义国家学说的影响，将税收视为国家出现之后的产物，特别强调将国家征税权界定为一种凌驾于私有财产权之上的政治权力，故税收被理解为一种强制性的义务{1}（P．5）。近年来，我国有学者从公共财政论的角度进行理解，认为：“税收是国家为实现其公共职能而凭借其政治权力，依法强制、无偿地取得财政收入的一种活动或手段。”{2}（P．10）也有学者从社会需要论的角度，将税收界定为：“为了满足一般的社会共同需要，凭借其政治权力，按照国家法律规定的标准，强制地、无偿地取得财政收入的一种分配关系。在这种分配关系中，其权利主体是国家，客体是人民创造的国民收入和积累的社会财富，分配的目的是为了满足一般的社会共同需要。”{3}（P．1）不论对税收从何种角度予以定义，税收的外在表现形式均是对纳税人财产的无偿强制“剥夺”，是国家权力对私人财产的一种“侵犯”。从税收的产生历史来看，税收实质上是一个公民与政府签订的一个契约，国家对私有财产权与纳税人独立人格的承认是税收的前提条件。

1．税收的本质：一种公共产品的契约

社会契约论认为，国家的产生缘于原始状态下人们之间相互缔结的契约。国家产生后，公民与国家缔结了一个规定彼此之间权利与义务的契约——宪法，其中关于税收的法律规定便是公民与国家之间的税收契约。具体讲，公民向政府支付费用来享用公共产品，政府则收取费用为公民提供公共产品。这种利用税收提供的公共产品，就是政府与公民之间税收契约的客体。对公民来说，税收有失有得，牺牲的是自己的一部分财产权，获得的是公共产品的享用及其相应的补偿性权利，如税收监督权。对国家而言，税收是一种经济特权，凭借政治权力参与产权的分配，但必须为公民提供相当的公共产品。因此，税收在本质上是一个关于公共产品的契约，

税法制度就是税收契约的签订，是公民愿意且必须支付的公共产品价格的确定，也是公民对政府税收特权的授予与承认，税收的取得与支出的决定权在于公民而不是政府。公民作为公共产品享用的主体，有权决定与选择公共产品，也有权选择与决定税种与税额。政府作为公共产品的提供者，则必须根据公民利益决定公共产品的提供，使公共产品的品种与供应量正确地反映公民的意志和公共需要。这种契约精神贯穿于整个税收活动。“契约精神来自商品经济（或市场经济）所派生的契约关系及其内在原则，是基于商品交换关系的一般要求而发生的一种平等、自由和人权的民主精神”{4}。

2．税收的前提：对私有财产权和纳税人权利的承认

如前所述，税收是国家凭借政治权力参与财产分配的一种形式，也就是说，只有当社会上存在着私有制，国家将一部分属于私人所有的财产转变为国家所有的时候，才有必要运用税收这种分配形式，税收也才因此产生。由此可见，国家征税意味着对不属于国家所有的、国家不能直接支配使用的部分纳税人财产，以征税的方式转变为国家所有。它表明：纳税人独立于国家，纳税人的财产先于国家而存在；税收的前提是国家对公民私有财产权与纳税人独立人格的承认。需要指出的是，国家通过征税合法的“掠夺与侵犯”公民的私有财产是必需的，是私有财产为获得公共安全而支付的一种成本。一定意义上讲，税收是一种权利和利益的交换，纳税人将属于自己的部分财产让渡给国家，从而获得国家提供的公共服务，正是纳税人与国家的这种契约关系，使纳税人的独立人格得到了承认。

（二）税收的宪政解读

尽管中外学者对宪政的理解存在诸多不同，大多数学者都将民主精神、权力制约、权利保障等要素作为宪政的应有之义。税收宪政是渗透人民主权、有限政府以及人权保障等宪政精神的有机体。私有财产权的承认与纳税人人格的独立，意味着国家征税应该征得被征者的同意，这是税收宪政的基础。对私有财产的“合法剥夺”以及对纳税人权利的保护，体现限制国家权力和保护公民权利的宪政基本要求，是税收宪政的核心内容。

1．税收与民主

公共权力合法性必须置于人民的“同意”是人民主权的基本含义。以纳税人为本位，“纳税必经人民同意”是“主权在民”思想在税收领域中的具体体现。政府征税与用税须以“人民同意”为原则，“未经人民自己或其代表同意，绝不该对人民的财产征税”{5}（P．90）“如果任何人凭借自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无需取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。因为，如果另一个人可以有权随意取走我的东西，那么我还享有什么财产权呢？”{5}（P．89）。纳税人以缴纳税款的形式让渡自己的财产权利，形成国家税权，一切权力包括国家税权均来源于人民，因而也归属于人民。纳税人是税收的受益人，也是税收事项的最终决定者，并有权对政府的征税行为，对自己纳税的具体流向进行监督。纳税人的法定权利具体体现在税收享用权、税收决定权、税收监督权等方面。

就税收上的民主性而言，每个人都有权参与到对自己东西的分配过程中，即“把每一个人自己的东西分配给每一个人”{6}（P．193）。所以，人民或其代表，在关于税收法律的制定过程中是不可或缺的，他们必然要参与到税收立法中，参与到决定自己权利义务的规则制定中，人民同意税收法律的过程，就是税收立法中民主发挥作用的过程，这是纳税人主权者地位的最高表现。

2．税收与控权

现代国家政府收入越来越多地依赖于税，由于国家征税权处于强势，以及国家征税权不断扩张的内驱力，极容易造成对纳税人权利的肆意侵犯。为使政府对公民财产的“剥夺”限制在合法合理的范围之内，必须对征税权的行使进行积极的规范和控制，以防范超越规范的限度而对纳税人利益造成损害。税收中的控权意味着“政府受制于宪法，是一种有限政府”{7}（P．11），“权力的分立以避免权力集中和专制的危险”{7}（P．16）。在制约国家权力的诸种方式中，税收宪政的实际操作体现于对政府赋税权力的控制上。将国家税权置于宪法、法律的有效制约之下，避免国家权力侵犯纳税人权利与自由，这是税收宪政对国家的具体要求。

国家的税收权力包括税收立法权和税收征收权，从宪政国家法律的控权属性出发，国家权力与公民权利的统一是通过若干层次的权力分立来实现的，这一宪政逻辑在税收领域的体现为对税权进行横向和纵向的划分，以权力分立制衡来达到促进公共权力实现其社会价值的目的。纵向的划分是中央的税收权限和地方税收权限的划分。横向的划分是建立在权力三分基础上的税收立法权由代议机关行使，税收征管权由行政机关行使，税收纠纷裁判权则由司法机关行使。税收宪政框架下的公权配置，首先应关注税收立法权与征管权的配置，通过对税收立法权和税收征收权来源及行使范围的界定，实现对国家税收权力的规范和对公民税收负担的合理分配，体现“制约权力，保障人权”的宪政精髓。

3．税收与人权

人权从某种意义上讲，是人民对国家或政府权力享用的结果，是国家或政府权力的“民享”。[3]税收是人民为了满足自己的利益而与国家所作的关于权利与利益的等价交换，国家享有征税的权力，人民享有交易的决定权与选择权，作为同意权的延伸，人民还享有税款使用的监督权。所以，税收与纳税人的权利同生，纳税人在与国家权力的妥协中关注自己的权利，税收宪政的全部意义是维护纳税人的权利。“税法并非征税之法，而是保障纳税人基本权利的权利立法”{8}（P．34）。

纳税人除享有国家给予的有关公共福利待遇外，还应享有以下方面的基本权利：一是知情权。纳税人有咨询与获取有关纳税信息、资料的权利；二是确实权。这一权利是指纳税人应纳的税款必须是确定的，不得随意变更，纳税人完税的日期、方法、数额等应当清楚明白；三是公正权。税收平等原则要求税收普遍地、公正地对待一切纳税人。纳税人如果认为自己受到了不公正的对待，可以申请行政复议甚至讼诉，以维护自己的合法权益；四是依法纳税权。依法纳税的权利包含两方面的含义：一是纳税人只依据税法纳税，有权拒绝税法规定之外的任何纳税要求，这是税收法定主义原则的直接体现；二是在不违反税法的前提下，纳税人还可以享有税收筹划权，即有筹划交税的权利，可以在法律允许的范围内少交税或不交税{4}。

二、税收立法中的税收法定主义

（一）税收法定主义是宪政的应有之意

税收立法的宪政精神，即税收法定主义。就其字面含义，税收法定主义是指税法主体的权利义务必须有法律加以规定，税法的各类构成要素皆必须且只能由法律予以明确规定；征纳主体的权利义务只以法律规定为依据{10}。换言之，征税事项均应以法律明确规定，若无法律规定，国家不得向人民征税，人民亦无纳税义务。被西方税法学界视为现代税法最高原则的税收法定主义，一直作为税法领域的“帝王条款”受到推崇，更有学者将其与法无明文规定不处罚的“罪刑法定主义”并称为现代法治的两大枢纽。[4]其课税要素法定、课税要素明确和依法稽征等内容成为应有之意。 1．课税要素法定 所谓课税要素法定，是指课税要素的全部内容，包括税种、征税主体、纳税主体、征税对象、计税依据、税率、税收优惠等，都必须由最高立法机关制定的法律规定。此内容规制了税收立法权的行使，明确国家征税权力来源于纳税人的授权{10}。按照分权理论，税收立法权应当由国家立法机关行使，税收法定主义通过课税法定要素要求税收的设立、开征、停征以及税法的构成要素都必须由法律明确规定，强调国家立法机关对税收立法的独占性。另一方面，课税要素法定意味着，通过国家立法权的行使对征税权进行控制，从而限制国家恣意设定税收权力而导致对纳税人权益的侵害。

2．课税要素明确

所谓课税要素明确，是指有关创设税收权利义务的规范在内容、宗旨、范围方面必须确定，从而使纳税义务人可以预测其税收负担{11}（P．589）。依此原则，税收的法律规定必须确定，它意味着税收立法权对税收征收权的限制，体现对纳税人财产权的保护。由于政府财政的需求，税收征收权往往有一种无限扩大的倾向，如果对其不加以控制，势必会导致政府征税的无限膨胀和纳税人负担的无限加重{10}。以法律的形式对国家税收权力的占有、分配、行使和遵守做出明确的规定，限制和规范税收征收活动中的自由裁量权的行使，可以避免税收征收公权力的滥用，为纳税人的税收负担提供可预测性，使纳税人的财产能够在合法合理的限度内被征收，最终保证纳税人的经济利益。

3．程序法定

所谓程序法定，是指有关税收行为必须遵循一定的法定程序，尤其是征税权的行使必须按法定程序进行，未经法定程序，税务机关不得自行决定开征、停征，也不得随意减税、免税或补退等。这一内容为税收管理、确定、征收、执行、检查、处罚、救济和立法等一系列税收活动设定了严格的程序规范，使得税收征收权必须在法定的框架内行使，进而从程序上保证了依法治税的实现。再者，要求政府行使税收征收权必须按照法定的程序进行，就限制了税收征收权的肆意滥用，从程序上防止了因滥用征收权而导致对纳税人财产的过度剥夺。

（二）税收法定主义是税收立法的首要原则

税收法定主义的理论逐渐形成并发展为一项宪法原则，被世界大多数国家明确写入宪法，[5]成为税收立法合法性和合宪性的基础。

1．税收法定主义是税收立法合法性的基础

公权力合法性的要义在于它的正当性。有的学者将其归结为三方面：（1）这种权力存在的必然性和必要性；（2）这种权力取得的途径和使用的范围必须是正当的；（3）这一权力必须服务于公共的目的，不能成为执政者谋取私利的手段{12}。税收法定主义正是从这三方面奠定了税收立法的合法性基础。

第一，税收立法权存在的必要性。税收立法权是国家税收权力的一个重要组成部分，国家作为一个主体，要完成其特定的职能，必然需要足够强大的财力支持，税收是国家取得收入的最主要、最有力的途径，国家税收权力是现代国家最重要的政治权力之一，能有效地保证国家有足够的财政收入维持国家的正常运转，并为公众提供必需的社会公共产品，从而促进整个社会政治、经济和文化的协调发展，而必要的征税需要必要的税收立法进行规范，将税收法定主义作为税收立法的首要原则是对税收立法权存在必要性的认可和肯定。

第二，税收立法权本源的正当性。税收立法的实质是各方利益协调的过程，尤其是国家的财政需要和公民私人财产利益相协调的过程，税收法定主义较好的解决了这一矛盾。税收法定主义在承认税收立法权存在必要性的前提下，通过“国民同意”和“无代议士不纳税”的原则对税收立法权的本源和范围予以界定，它明确的指出了税收立法权源于纳税人的“同意”，在纳税人“同意”基础上进行的税收立法使税收合法化，即纳税人是在自身同意的基础上遵守经由“同意”而创制的税收法律规范。可见，将税收法定主义作为税收立法的首要原则，从根本上解决了税收立法权的本源问题。

第三，税收立法权行使的正当性。税收立法权是国家税收权力的创制权，其行使的正当性在于有无法定依据、是否依据法定程序，而税收法定主义解决了这一问题。首先，课税要素法定为税收立法权的行使提供了法定依据。按照课税要素法定原则，税收立法权由公民所选出的代表公民利益的国家立法机关独占和行使，其他任何机关和个人都无权占有和行使此权力。其次，程序法定为税收立法权的行使设定了法定程序的要求。按照程序法定原则，税收立法权的行使必须符合和遵从一定的法律规定的程序。由此可见，将税收法定主义作为税收立法的首要原则，解决了税收立法权行使的正当性问题。

2．税收法定主义是税收立法合宪性的基础

合法性解决权力的正当性问题，合宪性是从宪政层面考量权力的行使是否合乎宪法精神。课税是对公民宪法上财产所有权的“剥夺”，直接涉及到国家和公民的财产利益，只有依据宪法进行的课税才能称为“合法剥夺”，没有宪法依据进行的课税是非法的，因此，税收立法不同于别的立法，它与宪政有着天然的联系，必须具有合宪性。

税收法定主义为税收立法提供了宪法依据。按照法律的位阶性，民法等私法与税法在同一位阶，因此，一般民法等私法上所谓的保护公民的私有财产权，是保护公民缴纳税款之后的财产权，这个意义上的财产权和税收没有本质的联系。宪法意义上的保护公民的财产权是保护国家征税之前的公民财产权，“所谓‘私有财产不受侵犯’，首先应指私有财产不受非法赋税的侵犯，是指要制约针对财产权的第一次攫取，即赋税。”{13}然而，作为根本大法的宪法不可能全面的规定具体征税事项，故具体的征税事项必须通过税收立法在税收法律规范中体现出来。只要规范课税行为的税收立法有宪法依据、合乎宪法精神，即具有合宪性。由此，通过宪法确认税收法定主义，并将其作为税收立法的首要原则，就为税收立法提供了合宪性基础。

三、完善中国税收立法的宪政思考

（一）在宪法中确立税收法定主义

宪法是保障公民基本权利的根本大法，税收作为国家取得财政收入的重要手段，关系到国家和纳税人双方的利益得失，应当由宪法来规定其基本事项。这也是世界绝大多数国家将税收法定规定在宪法中的根本原因。我国现行宪法是否揭示了税收法定主义的原则，国内学界存在肯定和否定两种不同的观点{14}（P．107）。笔者认为我国目前还未在宪法中确立税收法定主义原则，因为：其一，我国宪法只规定了公民的法定纳税义务，并未提及纳税主体的权利，显然不符合税收法定主义的意旨；其二，税收法定主义要求征纳主体的权利义务应由最高立法机关制定的法律加以规定，宪法第56条中的“法律”一词，不能作狭义的理解，应作广义的解释。宪法中税收法定主义的缺失，令我国的税收立法缺乏最高原则的指导，导致了我国税收立法实践与税收法定主义背道而驰，并引发了诸多问题。

对于如何在宪法中明确税收法定主义，学者们提出了两种截然不同的观点。一种观点认为：可以通过宪法修正案的方式，在宪法中专章对财税制度进行规定，补充体现税收法定主义的条款{15}{16}。另一种观点则主张：在原来宪法第56条的基础上增加两款，分别为：“税收的开征、听征与减税、免税等事项必须要依法律的规定进行；没有法律依据，任何人不得被要求缴纳税收”；“税收制度必须公平、合理”{10}。笔者认为，修改宪法是一项重大的工作，我国的修宪也有着非常严格的程序，[6]故没有足够的理由，是不能对宪法进行大范围的修改补充的。应在原有条文的基础上增加几款内容，将税收法定主义明确写入宪法，进而使税收立法专有权有明确的宪法依据。此外，宪法中单方面的规定公民的纳税义务不符合宪政精神的要求，也不符合税收法律关系主体权利义务相统一的治税理念。“宪政精神不承认任何独立于权力与自由之外的自在的义务，如果有的话，那肯定是统治者强加给人民的义务，是要求人民承担的对统治者的义务。这类的义务越多，给公民剩下的自由就越少。”{17}因此，应考虑将纳税人的权利也明确的写入宪法中，至少应规定其享有的立法与监督两项基本权利{18}（P．206）。

（二）制定《税收基本法》

《税收基本法》是税收法律体系中的母法，是统领、约束、指导、协调各单行税收法律、法规、规章的基本税收法律{19}，作为税收法律体系中支柱的《税收基本法》应规定税收领域最基本、最重要的问题，即“税收立法的原则、税收执法的原则、税法解释的原则、税务机构的组织及其权利义务、税收管辖权、中央与地方立法权的划分等等。”“缺少了这些方面的法律，无论对税收立法还是税收执法，都会产生极为不利的影响。”{19}我国《税收基本法》的缺位，造成了宪法与其他单行税收法律间衔接的一个空当，使一些有关税收征纳中的基本问题缺乏明确的法律依据，有悖于税收法定主义中的课税要素法定，无法达到税收法定主义的要求。

制定《税收基本法》能够解决我国税收立法中基本制度缺位的问题。“《税收基本法》中的关于税收的基本原则和基本制度的规定，是其他单行税收法律、法规的基础和立法基石。”{20}（P．137）《税收基本法》是全国人大颁布的法律，其效力在其他税收法律规范之上，可以统率下位法。具体而言，一方面可以弥补税收基本制度上的空缺；另一方面，可以使下位法与《税收基本法》相抵触的部分无效。{20}（P．137）“制定《税收基本法》，可以对税收法律体系起到整合的作用，使其结构更为合理，从而提升税收法律体系的效力。”{21}对于《税收基本法》中应当明确规定哪些问题，笔者不赞同“以现行的《税收征管法》为基础起草《税收基本法》”{22}的主张，《税收征管法》中虽然有一些税收基本原则的规定，但是从整体上讲其仍是一部程序法。以《税收征管法》为基础起草《税收基本法》，势必降低基本法的效力和权威，影响税收法律体系的健全。《税收基本法》应当贯彻宪法中的税收法定主义原则，以征纳双方的权利义务为调整范围，进一步明确规定税收领域的基本实质问题，例如：税收立法的原则、税收立法权的划分、征纳主体之间的关系及权利义务、税收法律关系的设立、变更和终止、税法的执行权限等。以弥补宪法与其他税收法律规范之间的空当，在秉承宪法精神的基础上，更好地辅助宪法统帅其他税收法律规范。

（三）明确税收立法权的归属

税收法定主义中的“法定”指的是立法机关制定的法律，税收法定主义中的“课税要素法定原则”要求全部的课税要素必须且只能由法律（狭义的法律）加以规定，立法机关必须严格保留课税要素的立法权，因为与课税要素法定原则直接联系着的是“议会保留原则”或称“法律保留原则”{23}。由立法机关保留制定法律以及在法律中规定课税要素的权力，要求我国的税收立法权归于全国人大及其常委会所有，未经授权的行政机关不得在行政法规中对课税要素作出规定，地方性法规、部委规章及地方性规章等其他法律性文件亦不能擅自规定课税要素。

我国《立法法》虽然规定了税收基本制度由立法机关制定法律加以，但是却没有明确强调立法机关保留税收立法专属权。在我国的税收立法的实践中，行政机关占了主导地位，税收法律规范的效力层级普遍较低，大多以法规、规章的形式出现，这无疑与税收法定主义中的课税要素法定相差甚远。按照税收法定主义的要求，税收立法的专属权归一国最高立法机关所有，行政机关只有在明确的授权下才能进行税收立法，其税收立法是一种辅助性质的，不能处于主导地位。否则，“由行政机关对税收立法给行政机关借其立法侵犯公民的经济利益和行为自由提供了一条不受监督之路，自己立法、自己执法在任何国家都很难做到保障其内容的公正和程序的细致，故而只会导致行政权的膨胀和不受约束”{24}（P．279）。由此，我国的税收立法应在宪法或立法法中明确规定税收立法权专属于立法机关享有。

合理划分中央与地方的税收立法权限也是税收立法的重要问题。我国在税收立法方面一直坚持中央集权，新的治税理念要求以中央集权为主，同时按照“适度集中、合理分权”的原则，一定程度上下放部分地方税的立法权，使中央集中立法与地方适度分权有机统一。具体而言，对于中央税、共享税和全国性地方税，其立法权应当集中于中央，由全国人大及其常委会负责制定法律或授权予国务院制定法规等；对于全国不统一开征的地方零星税种，可以将税收立法下放到省一级的政府，由省级权力机关立法，并由其确定开征或停征与否{25}，报全国人大常委会备案审查作为事后监督，以便地方可以因地制宜开展税收征收活动，促进地方经济的发展。同时，备案审查有利于中央对地方税收立法权实施监督，从而能较好地实现不同层级税收法律规范之间的相互协调。

（四）规范授权立法

规范授权立法是税收法定主义中课税要素原则的必然要求。随着市场经济的不断深入，授权立法发展很快，学者普遍认为，在税法领域，议会在授权行政机关制定相关的从属性法规时，在授权的法律中必须就授权的内容、目的及范围等做出具体的规定，使人民可以从法律本身预测其税收负担{11}。还有的学者认为：从课税要素法定主义的宗旨出发，授权立法仅限于具体的、个别的事项，一般的、空白的授权是无效的，依据此类授权所制定的行政法规自然亦无效{23}。根据税收法定主义的要求，授权立法应符合下列条件：一是有明确的授权依据；二是授权的内容、目的及范围必须具体明确；三是授权事项限于某些个别具体的事宜。

我国的税收授权立法始于1984年，[7]之后，国务院根据这些授权制定了大量的行政法规、暂行条例等。时至今日，已经打破了立法机关对行政机关税收权力的制衡。根据税收法定主义的要旨，规范授权立法的关键在于加强对授权立法的监督和控制，使之处于法律的补充地位和从属地位，“既不失职，也不越权。”{26}（P．194）为此，应注意以下问题：

一是坚持“法律保留”原则。“法律保留”原则旨在限制立法机关的授权自由，课以其咎法律保留范围内的特定事务，无论如何必须亲自以法律规定的义务，不得授权由行政机关决定{27}（P．29）。我国《立法法》在税收立法方面规定的法律保留事项并不具体，故有必要在《税收基本法》中明确规定哪些重要事项属于法律保留，全国人大及其常委会必须以法律规定，禁止授权，如此方可从根本上防止授权立法成为主导，防止税收法定主义成为形式；

二是严格贯彻授权明确性原则。排除空白的、一般性的和概括的授权，且明确不得转授权，避免给予行政机关不受任何实质限制的自由决定空间，从而防止行政权的滥用，确保税收法定主义不致沦为形式{26}（P．201）。我国《立法法》中第10条规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围”，此可谓确立了授权明确性原则。然笔者认为该原则在《立法法》中的规定尚不完善，应在《税收基本法》中进一步明确其具体内容；

三是加强立法机关对授权立法的监督。我国现有的监督机制多为撤销授权，这种监督方式较单一而且是一种事后监督，监控力度欠缺。鉴于此，有学者指出应通过完善税收行政法规备案制度和批准制度的安排来加强立法机关对授权立法的监督{26}（P．204—205）。笔者认为这是较为有效的两项措施。批准制度是一种有力的立法监控手段，英国、德国等西方国家都是运用严格的批准制度监控税收授权立法的。我国也应当借鉴西方国家批准制度的运用，在《税收基本法》中明确规定国务院应将其依据授权所制定的税收行政法规及时提请全国人大常委会审议批准，经批准后，方可颁布施行。备案制度也是一项重要的立法监控手段，立法机关在接受备案时可以主动对备案的法规进行审查，若发现提交备案的税收授权立法有瑕疵，可以通过相关的程序对税收授权立法进行监督。

注释：

[1]该学说认为人民对“公共物品（或服务）”的需要无法通过“私人生产部门”来满足，只能由政府通过征税来负责提供。税收就是国家提供公共需要所必须承担的共同负担。

[2]该学说认为税收是人民获得国家保护所应付出的代价；国家征税和人民纳税是一种权利和义务的相互交换，通过这种“自愿”进行的交换，不仅社会资源得到充分、有效地利用，而且交换双方的利益会因此而得到满足。

[3]谢维雁：“论宪政的德性”，http：／／ask．lawtime．cn／lunwen／flbybenke／200611—11。

[4]我国台湾学者郑玉波将税收法定主义与罪刑法定主义并举为现代法治的两大枢纽，税收法定主义保障人民财产，罪刑法定主义保障人民人身。参见郑玉波：《民商法问题研究》，第547页。

[5]税收法定主义在各国宪法中主要以下述两种方式规定：第一，在公民的基本权利义务中规定，将公民的纳税义务和税收法定主义结合起来，即公民仅负有法定的纳税义务，不负法律规定以外的纳税义务。第二，在专门的财政章节中规定税收法定。

[6]我国宪法第64条规定：宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1／5以上的全国人大代表提议，并由全国人大代表大会以全体代表的2／3以上的多数通过。

[7]1984年9月18日，第六届全国人大常委会第七次会议通过《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》。该授权法令为：“第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议根据国务院的建议，决定授权国务院在实施国营企利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院的发布试行的以上税收条例草案，不适用于中外合资经营企业和外资企业。”参见曹鸿轩、彭立峰：《我国税收授权立法初探》，载刘剑文主编《财税法论丛》（第四卷），法律出版社2004年版，第186页。

参考文献：

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