作者：林鸿潮（中国政法大学）
来源：《行政法学研究》2009年第1期
一、调查活动概述*
2007年6月至2008年4月，国家社科基金重大项目“法治背景下的社会预警机制和应急管理体系研究”课题组通过问卷调查，辅以半结构性访谈的方式，选择若干地方政府和承担重要应急管理职能的中央政府部门进行了调研。共回收问卷109份，其中有效问卷105份。基本情况如下：
1．调查的范围与对象。调研范围：(1)国家地震局及其下属的监测、科研等事业单位；(2)北京市承担应急管理职能的主要政府部门，包括其应急办、公安局（反恐办）、卫生局、安监局、民政局、财政局、市政管委、法制办等；(3)江西省、吉安市、井冈山市（县级）三级政府及其承担应急管理职责的主要部门。调查单位和调查时机的选择：(1)地震部门始终是我国应急管理领域重要的职责承担者和许多制度创新的源头，课题组在2007年6月到国家地震局调研，正值该局启动《防震减灾法》的修订起草；(2)受2003年SARS影响，北京市是最先致力于再造公共应急管理体系的地方政府，课题组在2007年11月到北京市政府调研时，北京市对08奥运安保工作的筹备正深入进行，并开始考虑制定《突发事件应对法》的地方实施性立法；(3)江西省是2008年特大冰雪凝冻灾害的主要受灾省份，课题组在2008年3月底赴江西，江西对雪灾的总结、反思、恢复、重建工作启动不久。
问卷对象类别及分布情况，见表1。
表1
┌────────────────────────────┬────────────────────┐
│问卷[1]对象 有效问卷数 │问卷 对象 有效问卷数│
├────────────────────────────┼────────────────────┤
│A卷 党委、政府及工作部门负责人（领导干部）22 │C卷 党政机关一般公务人员57 │
│B卷 党政机关的中层干部（处、科、室负责人）26 │ │
└────────────────────────────┴────────────────────┘
2．问卷调查的目的：(1)收集反映我国社会预警和应急管理体系建设现状与问题的重要指标；(2)了解各级党政机关工作人员对当前社会预警和应急管理能力的自我认知和评价；(3)比较不同调查对象在认知和评价结果上的差异，并分析其中隐含的问题。
3．调查的主要事项：A．法律及其实施；B．机构与职权；C．应急物质资源；D．应急人力资源;E．外部关系；F．应急预案建设；G．权利保障、救济与善后；H．问题与对策。
二、对重要指标的统计
A法律及其实施[2]
1．与自身工作关系最密切（或使用最多）的应急法律规范，见表2。
表2
┌──────────────────────────┬──────────────────────────┐
│法律规范的层级 被选择的次数（多选） │法律规范的层级 被选择的次数（多选）│
├──────────────────────────┼──────────────────────────┤
│宪法和法律 30 │地方性法规和地方政府规章 61 │
│行政法规和国务院（或其 │本单位或上级单位颁发的规 │
│ 办公厅）的其它文件 55 │ 范性文件 74 │
│国务院部门规章 45 │其它 9 │
└──────────────────────────┴──────────────────────────┘
从上表可见，位阶越低的规范被调查对象选择得越多（除部门规章外），基本上呈“金字塔”形状。这在一定程度上揭示了：第一，目前的应急立法，尤其是高位阶立法仍严重滞后，行政应急管理过程中只能更多地适用低位阶的规范，被调查对象选择得最多的“本单位或上级单位颁发的规范性文件”甚至够不上严格意义上的法律规范，能否有效、合法地设定应急管理中的权利义务，就值得怀疑；第二，高位阶的应急法律规范在内容上常过于原则、笼统、抽象，需要依赖下位法的所谓“细化”。
2．应急法律规范的主要不足，见表3。
表3
┌─────────────────────────┬───────────────────────────┐
│选项 被选择的次数（多选）│选项 被选择的次数（多选）│
├─────────────────────────┼───────────────────────────┤
│应急机构的设置、职能划分与关系协调 32 │应急力量和应急资源的保障和动员 21 │
│行政紧急权力的授予和保障 13 │应急管理过程中公民权利保障和救济 10 │
│对应急管理过程和管理方式的规范 26 │危机意识的培养和应急能力的训练 26 │
└─────────────────────────┴───────────────────────────┘
从中可见，调查对象对其他选项的选择相对均衡，而对“行政紧急权力的授予和保障”、“应急管理过程中公民权利保障和救济”的选择率明显偏低。可以认为调查对象对应急管理中的“权力—权利”关系，或者说“国家—公民”关系的关心远远不及其他方面。在他们看来，完善应急法律规范的主要目标（至少目前）是提高公共危机应对能力，而不是提高应对公共危机的法治水平。相对于遥远的“法治”目标，将更加现实的“应急”目标摆在第一位，是符合我国应急法制建设当前阶段发展任务的。
B机构与职权。应急管理权力与职责的匹配程度，见表4。
表4
┌────────────────────────────────────┐
│选项 比例 A卷 B卷 C卷 │
├────────────────────────────────────┤
│有权有责，权责统一 38.5% 38.1% 33.3% 41.1% │
│权重责轻 4.8% │
│权轻责重 39.4% 38.1% 44.4% 37.5% │
│有权无责 1% │
│有责无权 14.4% │
│无权无责 1.9% │
└────────────────────────────────────┘
40％的调查对象认为本单位在应急管理中权责匹配，多数认为自己权轻责重，甚至是有责无权，三类调查对象在这一问题上也高度一致。这在一定程度上揭示了现有应急法律在权责配置上的某些缺失。尽管在《突发事件应对法》颁布之前，“属地管理”原则就已经得到了足够的强调，但迄今为止，应急法上的那些“充分”授权仍然只属于高级别的行政机关，高位协调、靠前指挥的做法依旧备受推崇，事发地政府在第一时间的紧急处置权还是受到小心翼翼的控制，许多熟悉应急处置事务的单位也未能获得必要授权。从提高效率的角度来看，与其在法律中固守自上而下的层层权力保留，不如在充分放权的同时从条件、范围、程序、程度诸方面加强对紧急权力的控制，将紧急权配置的模式由当前的“对上集权、对下限权”转变为“对下放权、同时控权”，更为适当。
D应急人力资源
1．近年来参加应急专项培训的频率，见表5。
表5
┌────────────────────────┬─────────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├────────────────────────┼─────────────────────────┤
│平均每年超过两次 6.8% │平均每年不足一次 35% │
│平均每年一次左右 27.2% │从未参加 31.1% │
└────────────────────────┴─────────────────────────┘
2．应急专项培训的主要内容，见表60
表6
┌─────────────────────────┬────────────────────────┐
│培训内容 被选择的次数（多选）│培训内容 被选择的次数（多选）│
├─────────────────────────┼────────────────────────┤
│安全知识 32 │ 后勤保障 16 │
│技能训练 28 │ 其它 18 │
│法律法规 47 │ │
└─────────────────────────┴────────────────────────┘
从调查可见，能经常参加应急培训（至少每年一次）的公务人员仅占1/3左右，与法律所要求的实现全部定期培训存在巨大差距。培训内容当中，安全知识和法律法规一类的知识型——甚至是常识型培训占了极大比例，而技能型、实务型的培训次数反而偏少。对行政机关工作人员进行应急培训的主要目的，在于提高应急管理水平和应急处置能力，而不是满足于一般性地增强风险意识、掌握避险常识、熟悉法律法规。所反映出来的培训内容现有结构，能否真正有助于实现上述目的，值得怀疑。
3．参加应急演习的情况，见表7。
表7
┌─────────────────────┬───────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├─────────────────────┼───────────────────────┤
│曾组织且本人曾参加 41.6% │没有组织 18.8% │
│曾组织但本人未参加 33.7% │不知道有没有组织 5.9% │
└─────────────────────┴───────────────────────┘
应急演习与应急培训的情况类似，参加过演习的人仅四成左右。这一比例还只是曾加参加演习，而不是定期参加或经常参加演习的人数。在本单位曾组织应急演习的情况下，竟有接近半数的调查对象“本人未参加”，这也从一个侧面说明这些演习，往往是规模不大、层次不高。据问卷，国家地震局的应急能力建设在同类的专业部门中一直处于前列；北京市则无论是经济社会发达程度，还是应急系统的发展，在全国均属领先；江西省均属中游。综合而言，调研单位的应急系统建设水准在全国应处中上位置，其在应急培训和演练方面的表现尚且如此，可以想见全国的平均水平更加不容乐观。
E外部关系
1．与其他单位的资源共享，见表8。
表8
┌──────────────────────────┬────────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├──────────────────────────┼────────────────────────┤
│与其它单位资源互享 55.4% │主要是其它单位向本单位提供共享资源 10.9% │
│主要是本单位向其它单位提供共享资源 25.7% │不与其它单位共享资源 7.9% │
└──────────────────────────┴────────────────────────┘
2．最重要的外部合作力量，见表9。
表9
┌─────────────────────────┬─────────────────────────┐
│外部力量 被选择的次数（多选）│外部力量 被选择的次数（多选） │
├─────────────────────────┼─────────────────────────┤
│军队 25 │群众志愿者 15 │
│基层自治组织 35 │专家 21 │
│其它企事业单位 27 │ │
└─────────────────────────┴─────────────────────────┘
3．与科研机构（专家）的合作，见表10。
表10
┌─────────────────────┬───────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├─────────────────────┼───────────────────┤
│经常开展（接受） 29.4% │偶尔开展（接受） 38.2% │
│在发生特定事件之后开展（接受） 25.5% │ 6.9% │
└─────────────────────┴───────────────────┘
调查对象普遍反映在社会预警和应急管理工作中，能与其他单位实现一定方式的资源共享，这说明长期形成的“条条分割”痼疾有所改善，各部门协调联动的理念得到了一定程度的重视。政府外部的应急力量——基层群众组织和企事业单位被认为是最重要的合作力量，是有组织的社会资源。但当前的应急体制却未能充分挖掘其潜能。
在平常的公共管理中，基层群众组织和若干经营公共事业的企事业单位常以“被授权组织”的面目承担一定的社会管理职能。而现有法律所确立的应急体制，则强调各种社会资源在应急处置过程中向政府的集中与服从，平常的“被授权组织”此时再也没有“被授权”。
平常状态下的“二元化”管理与应急处置中的“一元化”集权之间的矛盾，使各种社会资源——尤其是这些组织化的社会资源的行动和作用在突发事件应对中受到极大限制。对于另一个重要的外部资源科研机构（专家），认为其处于相对次要的位置，实践中能与之开展合作的单位也不足1/3。因此，对科研机构在应急管理领域的鼓励和扶持，以及专家（组）在各级党政机关应急决策和指挥机构中的地位，还需从法律上进一步明确。
4．开展或接受应急宣传和教育，见表11。
表11
┌────────────────────────┬────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├────────────────────────┼────────────────┤
│经常开展（接受） 29.4% │偶尔开展（接受） 38.2% │
│在发生特定事件之后开展（接受） 25.5% │从未开展（接受） 6.9% │
└────────────────────────┴────────────────┘
5．开展应急宣传和教育的形式，见表12。
表12
┌─────────────────────────┬─────────────────────────┐
│宣传和教育形式 被选择的次数（多选）│宣传和教育形式 被选择的次数（多选）│
├─────────────────────────┼─────────────────────────┤
│电视广播 41 │电子网络 34 │
│报纸杂志 34 │其它 37 │
│政府公告 31 │ │
└─────────────────────────┴─────────────────────────┘
从开展（接受）应急宣教的形式上来看，调查对象的选择结果分布均匀，并无某种单一的宣教形式占据明显优势。渠道丰富、媒介多样的宣教方式有助于将各种应急知识点滴渗透于人们的日常生活当中，通过时间的积累逐步提升人们的风险意识、乃至忧患意识，并对民众的心理和社会文化氛围有所改造。但是，某种形式相对固定、时间与场所相对集中、有助于宣传的经常化，是必不可少的。据调查，只有不足三成的调查对象认为本单位经常开展（接受）应急宣教。更多的是突发事件之后的“马后炮”式的宣传教育。汶川地震后，将“5.12”确定为国家“防灾日”的呼声一度高涨，应引起重视。“防灾日”的确定除本身就具有宣传号召作用之外，在这一天，政府还可以组织公众进行应急演练，学校可以集中开展安全教育，媒体进行防灾减灾的公益性宣传。如此一来，应急宣教、培训、演练等活动不但可以在时间、空间上被集成为一体，其效果也可能因此而放大。
F应急预案建设。预案编制的主要依据，见表13。
表13
┌─────────────────────────┬─────────────────────────┐
│主要依据 被选择的次数（多选）│主要依据 被选择的次数（多选）│
├─────────────────────────┼─────────────────────────┤
│有关法律的规定 63 │类似的其它预案 20 │
│政府文件 29 │实践经验 22 │
│理论研究成果 6 │ │
└─────────────────────────┴─────────────────────────┘
调查对象对“有关法律的规定”和“政府文件”两项的选择合计高达65.7%，说明将应急预案看作执行法律规定和政府文件的具体工作方案，体现了对预案属性的正确把握；同时也揭示了目前预案编制质量普遍不高的一个重要原因，即预案编制者往往只满足于对法律法规和上级文件的简单梳理、排列组合甚至重复、抄袭，缺少对实践经验与教训的总结提炼，以及与同类预案的比对，从而使应急预案丧失了作为一种具体工作方案应当具备的可操作性。调查结果的另外一面也恰恰印证了这一点，调查对象显然并未把同类预案和实践经验看作是编制本单位预案的主要依据，至于在编制过程中对理论研究成果的采纳，更加乏人问津。
H问题与对策
1．应急管理领域中的突出问题，见表14。
2．对上述问题的改善措施及其效果，见表15。
在有关应急管理领域最突出问题（限选三项）的调查结果中，成为首选项的“财力投入有限”和成为次选项的“技术装备落后”，都属于应急物质资源的范畴，“人力资源不足”选择度也颇高。这也基本反映了当前应急准备和保障方面的现实。这绝非政府财力有限所能简单解释——因为突发事件发生后所产生的财政开支比应急准备所需要的资金多得多，根源还在于法律上对应急准备的保障措施缺少明确、细致、有强制力的措施。与此同时，应急法制和机构体制等深层次的问题也受到了较多关注，反映出应急管理过程中执法依据的不足和执法主体的混乱乃至缺失，这已经成为削弱突发事件应对效果和制约公共应急管理制度发展的根本原因。应急法的任务无非就是通过法律明确各项应急管理的目标和这些目标的执行者。所谓“工欲善其事，必先利其器”，而比“利其器”更为根本的，还得弄清楚要“善”的到底是什么“事”，以及谁是这里的“工”。通过完善法律再造我国应急管理的组织体制并清晰界定其职责，才是迅速提升我国政府应急管理能力的根本途径。另一项调查结果表明，绝大多数人认为本单位已对存在的问题采取了对策并取得一定效果。这虽然表明了各级行政机关有所作为，但事实上上述问题绝非执法机关通过自身努力所能个别解决，其根本对策还需从法律层面上着眼。
表14
┌───────────────────────────────────┐
│问题 被选择的次数（多选） A卷 B卷 C卷 │
├───────────────────────────────────┤
│法律制度不够完善 30 8 7 15 │
│组织机构不够健全 30 7 7 16 │
│职责目标不够明确 19 4 8 7 │
│领导重视不够 5 0 2 3 │
│财力投人有限 50 12 12 26 │
│人力资源不足 24 6 7 11 │
│技术装备落后 33 9 11 13 │
│沟通协作不畅 17 0 3 14 │
│危机意识淡薄 23 6 4 13 │
│培训演习过少 18 3 4 11 │
│社会支持不足 25 1 2 22 │
└───────────────────────────────────┘
表15
┌───────────────────┬───────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├───────────────────┼───────────────┤
│采取对策并取得良好效果 17% │采取对策但效果不佳 13% │
│采取对策并取得一定效果 68% │没有采取对策 2% │
└───────────────────┴───────────────┘
三、对应急能力的自我认知和评价
A法律及其实施
1．应急法律规范的完善程度，见表16。
表16
┌─────────────────────┬───────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├─────────────────────┼───────────────────────┤
│认为应急法律规范很完善和比较完善 55.3% │认为应急法律规范不太完善和很不完善 44.7% │
└─────────────────────┴───────────────────────┘
2．应急管理类法律规范目前的实施状况，见表17。
表17
┌─────────────────────────┬───────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├─────────────────────────┼───────────────────┤
│认为完全得到实施或基本得到实施 61.6% │部分得到实施或没有得到实施 38.4% │
└─────────────────────────┴───────────────────┘
应急法律规范的不完善，是立法者和理论界的高度共识。超过一半的调查对象认为法律很完善或比较完善，这从反面说明许多行政机关工作人员对现有应急法律规范的体系、内容及发展目标缺乏基本把握，对应急法制建设现状缺乏清醒认识。超过六成的人认为现有应急法律已完全实施或基本实施。而对其他一些具体指标，如应急培训、演练、宣教等方面的反映，却截然相反。这种“抽象肯定、具体否定”，说明对应急法律的体系内容不甚把握，也说明法律对许多应急管理目标的规定还不够明确、不够清晰。
B机构与职权
职权的明确程度，见表18。
表18
┌─────────────────────────┬────────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├─────────────────────────┼────────────────────────┤
│职能明确，与其它单位沟通协调顺畅 31.6% │不太明确，与其它单位的职能有所交叉 26.5% │
│职能明确，但与其它单位沟通协调不顺畅 41.8% │很不明确，与其它单位的职能重复严重 0 │
└─────────────────────────┴────────────────────────┘
1．工作机构的设置能否满足需要，见表19。
表19
┌─────────────────────────┬────────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├─────────────────────────┼────────────────────────┤
│认为工作机构健全或基本健全 93.1% │认为工作机构不健全或冗余 6.9% │
└─────────────────────────┴────────────────────────┘
2．责任追究制度的完善程度，见表20。
表20
┌─────────────────────────┬────────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├─────────────────────────┼────────────────────────┤
│认为责任追究制度很完善或比较完善 73% │认为责任追究制度不完善或没有制度 27% │
└─────────────────────────┴────────────────────────┘
多数认为本单位的应急管理职权是清晰明确的，但56.9%的人认为与其他单位沟通协调不畅。另有26.5%的人认为本单位职权不明，与其他单位有交叉。另一项调查中，90%以上的人认为本单位的危机管理的工作机构基本健全。而在突出问题的调查中，许多人选择了“组织机构不够健全”。可见这里所指并非机构缺失，而是机构职能不明，以及相互间沟通协同等问题。因此，有关在各级政府设立实权化的应急管理日常机构以集中行使一部分应急管理职能并协调其他部门应急职能行使的建议，值得决策者考虑。对应急管理的责任追究制度，73%的人持肯定的评价，基本反映客观事实。
C应急物质资源
1．物资储备的充足度，见表21。
表21
┌─────────────────────────┬────────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├─────────────────────────┼────────────────────────┤
│比较充足 10.3% │比较缺乏 30.8% │
│特殊情况下不足 48.7% │严重不足 10.3% │
└─────────────────────────┴────────────────────────┘
2．应急资金充足度，见表22。
表22
┌──────────────────────────┬───────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├──────────────────────────┼───────────────────────┤
│比较充足 11% │比较缺乏 37% │
│特殊情况下不足 35% │严重不足 17% │
└──────────────────────────┴───────────────────────┘
3．应急设备设施的技术和性能，见表23。
表23
┌─────────────────────────┬────────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├─────────────────────────┼────────────────────────┤
│很先进 1% │一般 53.4% │
│比较先进 34% │很落后 11.7% │
└─────────────────────────┴────────────────────────┘
D应急人力资源。工作人员的充足度，见表24。
表24
┌─────────────────────────┬────────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├─────────────────────────┼────────────────────────┤
│比较充足 4.6% │比较缺乏 35.9% │
│特殊情况下不足 37.9% │严重不足 11.7% │
└─────────────────────────┴────────────────────────┘
对于本单位应急物资储备、应急资金和应急工作人员的充足度，超过七成的人都选择“比较缺乏”或“在特殊情况下不足”。“特殊情况”，无非就是发生突发事件的情况，而物资、资金和人员的用途正是用于应对突发事件，因此，所谓“特殊情况下”不足正是最关键的不足。其原因自然有诸多方面，但仍然说明需在法律上明确、细致、强制性地规定应急准备的保障措施。至于应急设备设施的技术和性能，约2/3的人认为一般或落后，这已经为2008年初的南方雪灾和“5. 12"汶川地震所印证。
F应急预案建设
1．预案的完备程度，见表25。
表25
┌────────────────────────┬────────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├────────────────────────┼────────────────────────┤
│很完备或比较完备 47.6% │一般或不完备 52.4% │
└────────────────────────┴────────────────────────┘
2．预案的可操作性，见表26:
表26
┌────────────────────────┬────────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├────────────────────────┼────────────────────────┤
│可操作性较强 38.1% │可操作性较差 10.5% │
│可操作性一般 51.4% │ │
└────────────────────────┴────────────────────────┘
3．预案是否经过实践或演习检验，见表27。
表27
┌─────────────────────────────────────────────────┐
│选项 比例 A卷 B卷 C卷 │
├─────────────────────────────────────────────────┤
│全部或多数经过检验 52.4% 52.4% 53.8% 51.7% │
│少数或没有经过检验 47.6% 47.6% 46.2% 48.3% │
└─────────────────────────────────────────────────┘
4．是否对预案的内容进行更新，见表28。
表28
┌─────────────────────────┬─────────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├─────────────────────────┼─────────────────────────┤
│定期经常更新 10% │偶尔有所更新 40% │
│不定期经常更新 43% │从未更新 7% │
└─────────────────────────┴─────────────────────────┘
对于预案的完备程度、预案的检验和更新，持肯定和否定者各一半。六成以上的人对预案的可操作性作否定评价。
2003年来，按“横向到边、纵向到底”的原则，应急预案在数量和覆盖率上已大大提高，预案“盲区”不断缩小，但预案质量仍亟待提高。衡量预案体系的四个标准——全（覆盖全面）、细（可操作性）、练（经过演练）、改（经常更新）中，只实现了“全”，其他的还未实现。在数量全覆盖的基础上，实现预案的可操作性并在法律上完善预案演练、更新等管理制度，是新一轮发展的方向。
G权利保障、救济与善后
1．应急管理中政府信息公开的透明度和及时性，见表29。
表29
┌─────────────────────────┬─────────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├─────────────────────────┼─────────────────────────┤
│很好 12.4% │一般 32.4% │
│较好 51.4% │较差 3.8% │
└─────────────────────────┴─────────────────────────┘
2．权利克减程序的完善程度，见表30。
表30
┌─────────────────────────┬─────────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├─────────────────────────┼─────────────────────────┤
│存在完善的程序 12.3% │程序不完善 31.6% │
│存在基本可行的程序 54.4% │没有程序 1.8% │
└─────────────────────────┴─────────────────────────┘
3．赔偿和补偿机制的完善程度，见表31。
表31
┌─────────────────────────┬─────────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├─────────────────────────┼─────────────────────────┤
│比较完善 16.2% │很不完善 34.3% │
│基本完善 47.5% │没有 │
└─────────────────────────┴─────────────────────────┘
4．总结、评估、反馈的制度的建立和实施，见表32。
表32
┌─────────────────────────┬─────────────────────────┐
│选项 比例 │选项 比例 │
├─────────────────────────┼─────────────────────────┤
│建立了相关制度并开展此类工作 56.9% │没有相关制度但有时开展此类工作 16.7% │
│存在相关制度但未开展此类工作 19.6% │没有相关制度也未曾开展此类工作 6.9% │
└─────────────────────────┴─────────────────────────┘
SARS和松花江污染等事件后，信息公开、权利保护等工作有明显改善，总结、评估工作也渐成常态。但还应进一步健全新闻发布等机制，就赔偿、补偿、抚慰、总结、评估等做出细致的法律规定。
四、对不同群体的比较
A法律及其实施。不同群体对应急法律规范完善程度的评价，见表33。[3]
表33
┌─────────────────────────┬─────────────────────────┐
│问卷 肯定评价的例[3]│问卷 肯定评价的例[3]│
├─────────────────────────┼─────────────────────────┤
│A卷 72.7% │B卷与C卷 50.6% │
└─────────────────────────┴─────────────────────────┘
B机构与职权。不同群体对责任追究制度的评价，见表34。
表34
┌────────────────────────┬────────────────────────┐
│问卷 肯定评价的比例│问卷 肯定评价的比例│
├────────────────────────┼────────────────────────┤
│A卷 86.4% │B卷与C卷 69.2% │
└────────────────────────┴────────────────────────┘
G权利保障、救济与善后。不同群体对信息公开透明度和及时性的评价，见表35。
表35
┌────────────────────────┬────────────────────────┐
│问卷 肯定评价的比例│问卷 肯定评价的比例│
├────────────────────────┼────────────────────────┤
│A卷 77.3% │B卷与C卷 60.2% │
└────────────────────────┴────────────────────────┘
图1: A卷与（B卷＋C卷）对若干问题评价的对比
调查表明，领导干部（A卷）对应急管理中某些问题的肯定评价率明显高于中层以下的工作人员（B卷和C卷），其差异度约17～22个百分点，可谓悬殊。这些问题包括应急法律规范的完善程度、本单位责任追究制度的完善程度，以及信息公开的透明度和及时性等。这说明许多领导干部对当前情况似乎过于乐观，因此，其促进制度变革或推动制度进一步落实的动力也就小得多。因此，应促进各级领导干部克服自满怠惰情绪，更牢固地树立危机意识；同时，有关机关应当更加深入倾听身处应急管理工作第一线的中下层行政公务人员的意见，并充分注意到其与领导干部意见的差别。
D应急人力资源
1．不同群体曾参加应急培训的比例，见表36。
表36
┌────────────────────────┬────────────────────────┐
│问卷 曾参加应急培训的比例 │问卷 曾参加应急培训的比例│
├────────────────────────┼────────────────────────┤
│A卷 85.7% │C卷 60.7% │
│B卷 73.1% │ │
└────────────────────────┴────────────────────────┘
2．不同群体曾参加应急演习的比例，见表37。
表37
┌────────────────────────┬────────────────────────┐
│问卷 曾参加应急演习的比例 │问卷 曾参加应急演习的比例│
├────────────────────────┼────────────────────────┤
│A卷 52.4% │C卷 33.9% │
│B卷 50% │ │
└────────────────────────┴────────────────────────┘
图2: A卷、B卷、C卷若干数据的对比
调查结果表明，行政层级越低的人，从未参加应急培训和应急演练的比例就越高。这说明目前培训、演习的资源主要集中在上层，相当比例的一般公务人员未能获得参加培训、演练的机会，而这些人身处应急管理的一线岗位，恰恰最需要熟悉、掌握应急管理的各项知识和技能，并增加实践经验。毫无疑问，参加应急培训和演练的机会，绝不应当被行政机关习惯性地当做一种“稀缺资源”自上而下地层层分配。恰恰相反，参加培训和演练的人在一般情况下，只能是中下层的公务人员，而领导干部更多地应当以培训组织者和演练指挥者的身份出现。
本项调查的另外一个结果表明，高达44.6％的一般工作人员表示，在本单位曾经组织的应急演习中本人没有参加。接近半数的一般工作人员居然未曾参加本单位组织的应急演习，此类演习的性质、规模、效果如何，也值得反思。
注释：
[1]三类调查对象所填写的问卷内容是相同的，但在问卷开头设计了筛选题，由填写人选择其职务、身份。
[2]文中对数据的讨论和分析，均以前列调查事项为序，不再另行排序。
[3]肯定评价表示认为某指标很好或比较好，下同。