作者：孙祥壮 最高人民法院

文章来源：《法律适用》2008年第4期

【摘要】2008年4月1日，新修订的《民事诉讼法》正式实施。本次修正案主要针对再审和执行有新的突破，这两个方面也是我国法院适用新修订的法律可能会遇到问题的地方。本刊为此约请最高法院有关法官和民事诉讼法专家，针对这两个领域中可能出现的疑难问题进行解释、梳理。本刊今后还将密切关注新修订的《民事诉讼法》实施情况，请广大法官踊跃来稿。

2008年4月1日起新修订的《民事诉讼法》正式施行。这一立法修正，涉及到审判监督程序的条文虽然仅为7条，但其施行后对当事人行使申请再审权利、检察机关实施法律监督、人民法院内部审判资源重新配置和审判该类案件行为等产生的影响，将是业已完成的诸项司法改革任务中影响最为深远的之一。笔者试图通过本文，首先对民事审判监督制度的改革进程作一个比较全面的扫描，然后对本次立法修正的重要理念突破和主要修正内容作简要解读，最后提出立法修正后相关配套司法解释应完成的任务。

一、民事审判监督程序修改的进程回顾

多年来，最高人民法院审判监督庭一直致力于研究对当事人申请再审进行诉权化改造的办法，积极探索建立符合我国国情的民事再审之诉的可行性和制度模式。主要可分为下述三阶段。

（一）准备阶段

审判监督改革是《人民法院第一个五年改革纲要》确定的一项重要改革内容。该纲要关于审判监督改革的任务包括深化审判方式改革，即全面实行审监分立；加强制度建设，健全监督机制，即完善并强化审判监督工作机制。2001年9月，最高人民法院在重庆召开的全国法院审判监督工作座谈会上（这也是审监系统第一次全国性会议），明确提出审判监督改革的总体目标，即通过规范、完善申诉和再审工作，将无限申诉变为有限申诉，将无限再审变为有限再审，既维护公民的申诉权，又维护法院裁判的权威性和稳定性，逐步建立有中国特色的现代审判监督机制。为此，改革的重点为：一是确定“依法纠错”原则；二是规范当事人的申诉权利；三是合理界定发起再审的理由；四是明确再审的时限和次数；五是规范再审审理方式和审理范围。在此期间，最高人民法院还开展审监改革论文与再审裁判文书评选活动，并就立审分立、审监分立模式，一级法院再审一次等进行了探索。

（二）启动阶段

由于我国改革开放以及经济社会转型，新情况新问题不断出现，也由于1991年《民事诉讼法》审判监督程序中对申请再审事由、审查程序等规定不够具体明确，影响和制约了审判监督职能的发挥。一些申诉得不到及时处理，有的被长期搁置，形成了“申诉难”的局面，涉诉信访严峻形势前所未有。为此，党中央高度重视解决人民群众反映强烈的“申诉难”问题，并将民事再审制度改革作为司法体制改革的重要任务之一。在2004年底下发的中央21号文件中明确：为切实解决当事人申诉难问题，完善民事、行政案件再审制度，规定民事、行政案件当事人有权自裁判生效之日起一定期限内，依法定事由，向原审人民法院的上一级人民法院申请再审。至此，改革现行的民事、行政案件审判监督制度，已经成为中央司法体制改革方案中确定的任务之一，也成为人民法院落实中央指示精神的重点改革项目之一。2005年，最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要》指出：“改革民事、行政案件审判监督制度，保护当事人合法权利，维护司法既判力。探索建立再审之诉制度，明确申请再审的条件和期限、案件管辖、再审程序等事项，从制度上保证当事人能够平等行使诉讼权利。”

（三）立法磋商阶段

在2005年较为充分调查研究的基础上，最高人民法院开始着手起草《关于保障当事人申请再审权利、维护司法公正的决定（送审稿）》（以下简称《决定》）。经过广泛的征求意见，最高法院于2005年10月25日向第十届全国人民代表大会常务委员会报告关于加强审判工作监督情况时，也提出了修改诉讼法、做出《决定》的建议。全国人大常委会审议意见表示“我们应当高度重视，通过调整立法规划和立法计划加强这方面的立法工作”。

在探索审监改革过程中，最高人民法院先后部署广东和江苏两省进行改革试点工作，在联合国开发计划署的资助下召开“民事再审理论与实务国际研讨会”和赴法国、德国进行民事再审制度考察，在中西部部分省份召开由当地高院、中院相关调研骨干参加的民事再审制度改革调研片会，及时召开改革试点情况汇报会，掌握第一手的实证数据，为破解民事再审程序立法和司法中的有关难题，进行了有益的理论准备和经验积累。在技术沟通层面上，最高人民法院就再审案件管辖、再审事由、再审条件、再审是否中止原裁判执行以及是否规定不得再审和再再审情形等问题，多次反馈各地司法实践中形成的经验和要求。全国人大常委会法工委部分采纳最高人民法院意见，对审判监督程序中意见反映集中、修改条件比较成熟的几个重要问题，以《民事诉讼法》修正案形式进行了修改。

二、本次立法修正的重要理念突破和主要修正内容

（一）理念突破

1．确立再审之诉的理念。“再审之诉”伴随着1991年《民事诉讼法》的实施而生，[1]并于近年逐渐成为民事再审制度改革取向的主流话语。虽然“再审之诉”的含义在不同的场合或表述中也许有微妙差异，但一般说来，其大体的意思就是应赋予当事人针对生效裁判而寻求救济的部分行动以“诉权”或“诉讼权利”性质，既给以充分的程序保障，又要求当事人承担相应的义务。[2]诉权或诉讼权利作为一种法律承认和保障的利益，只有现实地交由当事人依法行使，才能真正畅通当事人申请再审的渠道；保护申请再审权利的行使，并不排斥规范当事人的申请再审行为，维护二审终审制度有效性。本次《民事诉讼法》修改，在1991年《民事诉讼法》业已确立“申请再审”的基础上，进一步推进将当事人申请再审诉权化改造的立法意图，明晰化、法定化旧有再审事由，使“确有错误”进一步转化为当事人可以客观把握的打开再审程序之门的“钥匙”。在本次立法修改过程中，借鉴两大法系尤其是大陆法系国家如德国、日本等的法治发展经验，以当事人行使再审之诉为发动民事再审程序的主渠道的理念，正式确立。

2．确立再审程序“三阶”架构的理念。对再审之诉的程序应当采取何种结构，理论界有“一阶构说”、“二阶构说”和“三阶构说”之分。“一阶构说”是将整个再审过程视为一个程序，没有进行阶段性划分；“二阶构说”则把整个再审程序划分为对再审事由的审查和对原诉的再审审理两个相对独立的阶段；“三阶构说”则将再审程序分为对当事人再审申请进行形式审查，决定是否立案受理的阶段以及对当事人再审事由是否成立的审查、对原诉进行再审审理三个阶段。修改前的《民事诉讼法》审判监督程序中仅就管辖法院、发动主体及再审事由、申请再审期限及决定再审后的审理程序作了原则性规定，对如何处理当事人申请再审，没有相关程序规定。最高人民法院相关司法解释也没有进一步规范这些问题。本次立法修正，根植司法实践，确立民事再审程序“三阶”架构理念。通过增加第180条和第181条内容，对立案受理阶段和再审事由审查阶段分别予以明确，加之重排后的《民事诉讼法》第186条对修改前《民事诉讼法》第184条的沿袭，确认了目前人民法院审理当事人申请再审案件的受案、事由审查、再审审理等三个相对独立的程序阶段。

3．确立申请再审与信访申诉相界分的理念。信访、申诉、申请再审这些概念，在目前政治经济及社会文化条件下，内涵十分复杂，三个概念有重叠部分。比如，全国每年近600万件一、二审生效裁判中，究竟多少裁判被申请再审，至今没有数据说清楚，每年近400万件（次）的来信来访也不能说明哪些是反映法院工作中存在问题的，哪些是反映执行不力的，哪些是反映少数干警违法违纪的；哪些是在原审提出的同时又向上一级甚至向上上级提出的。而且在每年20余万件被当作申请再审或申诉审查的案件中，也无法分清哪些是过问案件，哪些是因申请再审而启动审查的。本次立法修改，确立申请再审与信访申诉相界分的理念。申诉一般指公民依照宪法享有的一项民主权利，申请再审是对宪法规定的申诉权在诉讼法中的具体落实和特定化。修正后的《民事诉讼法》在第180条中第一次以立法形式提出了“再审申请书”概念，意味着当事人提出申请再审至少在形式意义上应当提交载明双方当事人、原生效裁判文书案号、具体再审事由、再审请求和理由等内容的书状，对于难以获得有效信息的“来信来访”，当事人应当补正或改正。此外，第181条规定应当以民事裁定书形式及时回复该再审申请书，表明对待当事人的申请再审，展示的是裁判结果。

（二）主要修正内容

1．明确向上一级人民法院申请再审。原《民事诉讼法》规定，当事人提出申请再审可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出。这一具有灵活性的申请再审管辖制度虽然给予当事人和上下级人民法院较大的自主性，但是经过10余年司法实践证明，由于立法上对申请再审管辖规定双重共同管辖权的同时，没有确立管辖冲突解决规则，造成了现实中申请再审管辖的混乱局面：一方面，原审法院与上一级法院之间存在着不明确的分工而可能产生推诿；另一方面，当事人往往同时向数个法院申请再审。这种当事人申请再审的无序状态，造成了多头申诉、反复申诉、重复立案现象，极大地浪费了司法资源，影响了社会安定秩序，也造成了当事人讼累。

虽然域外立法例特别是大陆法系代表性国家关于再审管辖制度的规定，对再审之诉基本采取以原审法院管辖为原则，但由于我国采取二审终审制民事诉讼模式，缺乏欧美各主要法治国家最高法院作为第三审法院处理统一法律适用的制度期。

安排，又由于中华法制文化传统以及我国现阶段社会公众的法治意识等因素，因而再审事由中既包括事实错误和程序错误问题，又包括法律适用错误。明确规定申请再审可以向上一级人民法院提出，既可以消除当事人和社会大众对原审法院管辖申请再审案件公正性的顾虑，客观上也增强了再审程序的权威性和公正性，又在一定程度上发挥统一法律适用的功能，符合诉讼管辖程序正义规则及我国现阶段国情的需要。

2．再审事由明晰化、法定化。在民事诉讼中，既判力主要是指经过一定的程序保障，得出发生法律效力的裁判，在一般情形之下不应变动，进而促进社会生活秩序的回复或形成。既判力通过裁判终局性达成，不容许轻易地加以改变，并不意味着没有例外。相反，再审制度的存在，在一定意义上说是反向划定既判力作用的边界。这一边界的确定，各国主要是通过设立法定再审事由进行的。民事再审事由，也称为申请再审事由，是指法院审查应否启动民事再审程序的理由或根据，被视为打开再审程序之门的钥匙。[3]在大陆法系的民事诉讼理论中，民事再审事由也被认为是原裁判存在重大瑕疵以及作为判决基础的资料存在异常缺陷，正是因为原裁判存在着无法治愈的瑕疵，所以才导致通过再审，宣告原裁判的无效。[4]本次立法修正，结合我国目前的政治、经济、文化和法治发展水平等现实国情以及审判实践，针对民事诉讼中容易发生错误的因素与环节，兼顾传统和借鉴各国先进立法例，遵循宽严适度原则，将应当再审的情形予以列举。通过将修改前的《民事诉讼法》第179条规定的5项事由变为现在13项再加一款，对修改前过于笼统、简约、操作性不太强的事由加以进一步明晰化、具体化，增强客观性，使受到错误裁判损害的当事人更加明确在什么情况下可以提起申请再审。

3．规定再审事由的审查程序和审查期限。修改前《民事诉讼法》未对申请再审的审查程序和审查期限作出规定，意味着人民法院审查当事人申请再审的案件，是按照习惯做法进行，法律上也没有明确的时间限制。这不仅使程序的设立不科学、不严谨，也是造成一些申请再审案件久拖不决，导致当事人不满并长期申诉、缠诉的一个重要因素。为提高司法效率，减少涉法上访现象，完善申请再审审查程序，切实保障当事人的合法权益，在本次《民事诉讼法》修改中，通过第181条增加了人民法院对当事人申请再审一般应当在3个月内审查完毕的规定，明确了审查程序和审查期限。当然，当事人提交再审申请书后，人民法院需要进行必要的形式审查，在符合条件的情况下应当受理。若由于当事人未提供符合要件的再审申请书等材料，需要补正或改正，导致人民法院没有及时立案受理的，则不存在开始起算审查期限的问题；对需要调取原审卷宗、等待当事人补充材料的合理期限，应当扣除。至于在何种特殊情形下，由院长批准可以延长审理期限或延长次数，留待司法实践中继续探索、总结和确定。

4．延长特殊再审事由的申请再审期间。从有关国家的立法例来看，申请再审期间一般是规定一个相对较短的相对期间（一般为1个月或2个月）和一个较长的绝对期间（一般为5年）。相对期间从当事人知道或应当知道再审事由时起算，以催促当事人及时行使诉讼权利；绝对期间为除斥期间，一旦经过则没有救济途径，牺牲个案公正而维护程序安定和社会生活秩序的稳定。修正前的《民事诉讼法》，仅仅规定当事人的申请再审，应当在原审判决、裁定发生法律效力后2年内提出。而实践中，确实有一些案件，申请再审事由出现在2年申请再审期间之后，如果一律不允许这类案件由当事人提出申请再审，则不利于当事人合法权益的保护。在本次《民事诉讼法》修改中，考虑到2年申请再审期间的规定已经实施多年，已为社会所接受，相对我国目前的国情也比较合理；又考虑到如果缩短2年的申请再审期间，容易造成对当事人申请再审权利进行限制的印象，可能不被社会大众和当事人所接受。因此，《民事诉讼法》第184条在保留原第182条2年申请再审期间的规定，同时规定，2年后据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更，以及发现审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，自知道或者应当知道之日起3个月内提出”。也就是说，对超过2年申请再审期间仍给予一定宽限期间的例外情形仅为两种事由，其他再审事由应当严守2年期间设置，实质上是强化了2年申请再审期间为除斥期间的性质，体现了经过法律赋权之后，当事人未及时行使权利应当责任自负的立法意图。当然，这两类事由是否根本不受绝对期间限制，还需今后作进一步研究论证。

5．明确检察机关抗诉的三点内容。《民事诉讼法》从三方面修改了检察机关法律监督的规定。一是将人民检察院的抗诉事由进一步具体化。修改前的《民事诉讼法》第185条规定了人民检察院可以因4种情形而提出抗诉，对于检察院提出抗诉的案件，人民法院应该再审。本次修改《民事诉讼法》，将人民检察院可以提请抗诉的4项情形具体划分为13项，加上另外一款规定，使当事人申请再审事由和人民检察院提出抗诉的事由一致起来。二是明确规定“上级抗”原则和接受抗诉的人民法院。即对生效民事判决、裁定的抗诉原则上实行“上级抗”，与上级人民检察院同级的人民法院接受抗诉。只有最高人民检察院对最高人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权向最高人民法院提出抗诉。三是明确规定抗诉案件的裁定进人再审的期限。修改后的《民事诉讼法》第186条规定，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起30日内作出再审裁定。避免了人民检察院虽然提起抗诉，但是由于没有期间的规定，抗诉进人再审程序时间会拖得比较长。

不过，在立法修改过程中，有些学者和部门提出，民事诉讼是平等主体之间的纠纷，诉讼主体应平等地参与诉讼活动，检察机关不应轻易介入一方，抗诉范围应当逐步限制在涉及国家利益和社会公共利益等之内。笔者认为这种观点有一定合理性，可以留待继续研究和探讨。

三、相关配套司法解释的重要任务

从上文论述可知，本次《民事诉讼法》修改，力图完善审判监督程序中的一些重要问题，以达到切实保障当事人申请再审权利、进一步规范民事再审程序的目标。但是，也由于本次修订属于局部修正，依然存有从整体架构到具体细节需要完善之处，[5]因此相关配套司法解释的任务将很重大。笔者认为，主要应解决的问题如下。

（一）是否应当进一步明确法院依职权再审的范围

本次修正案并没有涉及到法院依职权再审条款，只是试图进一步畅通当事人申请再审渠道而减少公权力的干预，试图充分赋予当事人依法行使权利而进一步规范其他形式的申述。欲达到的实际效果是缩减公权力对民事诉讼的参与。考虑到民事诉讼的当事人主义走向以及少数地方法院的外界压力，因此有必要将法院依职权再审的范围限制于违反国家利益、重大社会公共利益等特殊情形，或者向这个方向引导。

（二）原审法院的审查权和再审权

修正的《民事诉讼法》第178条在表述上采用“可以”向上一级人民法院申请再审，实务理解中就有不少人提出，在当事人坚持向原审法院申请再审时，原审法院在释明向上一级法院的前提下，是否有对该申请再审案件的审查权？一种观点认为，应当理解为立法上赋予了当事人的这种选择权，这是尊重当事人申请再审权利和方便当事人诉讼的需要。至于原审法院审查后，认为原判决、裁定存在第179条列举的事时，原审法院是依照第181条第2款的规定，由于不存在再审权而报请上一级法院再审，还是依照第177条依职权再审进行，需要进一步论证、明确。另一种观点认为，申请再审管辖“上提一级”的本意就是应当向上一级人民法院提出申请再审，“可以”一词的指向是申请再审权利是否行使，故原审法院不存在审查权。从立法机关目前的态度看，倾向于后一种观点。

（三）申请再审的受理条件

再审程序的“三阶构说”在我国的首要重大意义，就是在受理诉讼权利的申请再审时如何有效地分流出属于民主权利的信访申诉。除了在人民法院立案受理部门的形式要件审查之外，是否存在再审事由的审查以及确认具有再审事由后的再审，在德、日等典型大陆法系国家民事诉讼法中均为明确的阶段。[6]然而，“三阶构说”对我国尤为重要的是，在法院受理的人口之处是按照一定的申请再审要素——也即受理条件，对信访申诉以及滥用申请再审权的行为进行合理的分流。因此，至少包括当事人指明的法定事由、符合要素的再审申请书状、符合申请再审期限等条件的申请再审受理审查，将是非常重要的第一阶段，甚至可以说，它在一定程度上决定着民事再审制度改革的成败，而绝不是可有可无的。

（四）再审事由的定义和把握

再审事由可以被视为再审制度的脊柱。终局判决一旦确定，若还能进行争议的话，将影响维持法的和平，但是若对于判决存有重大瑕疵，还承认其既判力并依国家司法权加以保护的话，则违反正义之举。[7]再审事由就是法定的这类“重大错误”，非因存在列举的事由，不能重开判决。本次立法修正对再审事由进行了列举的尝试，但由于种种原因，一些概念如“新的证据”、“基本事实”、“主要证据”、“剥夺辩论权利”等等，均需要进一步从司法实践把握层面作解释，否则将仍然出现当事人与法院判断“错案”标准的偏差。

（五）径行裁定、调卷审查以及询问当事人

申请再审诉权化改造的一个重要方面，就是在办理申请再审案件中引入“直接言词原则”，以法律形式加以固定。在各地司法实践中，一些地方采用“听证”方式了解案情。然而，“听证”并非民事诉讼法上的概念。因此，如何细化《民事诉讼法》第180条的“询问”，使之成为查明一些复杂申请再审案件事实的实用方式，很有价值。当然，人民法院径行裁定再审或裁定驳回再审申请、调取原审卷宗审查、询问一方或双方当事人等几种审查方式，需要一并作符合现实国情的设计。

（六）案外人异议之诉

案外人认为原判决、裁定错误且相关时，可以依照审判监督程序办理，是在执行程序的204条中所作的规定。“依照审判监督程序办理”具体如何办理，无论是理论界还是司法实务界均存在不同认识，法国与日本等国的民事诉讼法也存在不同的立法例。笔者认为，案外人申请再审区别于当事人申请再审有二：一是案外人申请再审仅为撤销之诉而无变更之诉；二是案外人申请再审的事由一般不适用列举的事由而仅为不可分的诉的利益。因此，建立具有我国特色的案外人异议之诉时，需要在制度上考虑当事人的上诉权以及可诉利益的相关性。

（七）本院再审、指令再审与指定再审

本次修正一个突破在于赋予同级法院之间可依上级法院指定进行改判或维持，也就是说上级法院的指定意味着授权作出裁判。为了区分交原审法院再审以及与原审法院同级的其他法院再审，可以将交原审法院同级的其他法院再审的，称为指定再审，交原审法院再审的，依然沿用指令再审。不过，指令再审与指定再审如何较好地用于有效依法纠错，需要考虑《民事诉讼法》的“两便”原则以及不宜指令再审的情形，两者准用的具体审理程序也需要进一步明确。

（八）避免滥用申请再审权

将当事人申请再审进行诉权化改造，畅通申请再审的渠道，需要考虑避免有些当事人滥用申请再审权，避免无理缠诉，以维护经济社会秩序的迅速恢复，防止对方当事人已经通过正当裁判确定的合法权益被不当行使申请再审权而遭受危害。因此，应当努力争取规制以相同再审事由重复申请再审的情形。另外，申请再审“上提一级”管辖，使得申请再审与上诉一样取得了移审的效果。但是，由于申请再审没有诉讼费用经济杠杆的控制，可能会造成不服的当事人（通常情况下为败诉一方）更愿意采用作为非常规程序的再审程序，而规避上诉费用的预交。故如何设计相关条款或争取修改诉讼费用缴纳有关办法，避免在上诉期内知道相关再审事由而不首先选择常规程序的上诉，是非常迫切需要解决的问题。

从上述分析可知，《民事诉讼法》修正后面临着种种问题和困难。当然，这也预示着《民事诉讼法》要作适应社会变迁的未来全面修订，依然任重道远。

【注释】[1]周道鸾：《民事诉讼法教程》，法律出版社1992年版，第307页。

[2]王亚新：“‘再审之诉’的再辩析”，载《法商研究》第2006年第4期。

[3]张卫平：“民事再审事由研究”，载《法学研究》2000年第5期。

[4]（日）高桥宏志：《重点讲义民事诉讼法》，张卫平、许可译，法律出版社2007年版，第471页。

[5]王亚新：“民事审判监督制度整体的程序设计一以《民事诉讼法修正案》为出发点”，载《中国法学》2007年第5期。

[6]（德）汉斯·约阿希姆·穆泽拉克：《德国民事诉讼法基础教程》，周翠译，中国政法大学出版社2005年版，第336—337页。

[7]（日）中村英郎：《重点讲义民事诉讼法》，陈刚等译，法律出版社2001年版，第283页。