受课题组委托，中国政法大学诉讼法学研究院讲师鲍文强作“减少审前羁押的实证研究”项目报告。项目围绕审前羁押制度的研究，建立在我国长期对标联合国《公民权利和政治权利国际公约》等国际准则，以及当前犯罪结构变化、完善认罪认罚从宽制度推进、推动依法少捕慎诉慎押工作方法的背景下。自2022年课题获得立项以来，项目组以江苏省宿迁市、广东省珠海市作为实证研究对象，先后起草形成了《人民检察院羁押听证实施细则（专家建议稿）》，组织多场主题培训、学术报告，并赴英国、丹麦、瑞典等国实地考察减少审前羁押的域外经验。欧洲主要国家在审前羁押制度上存在三个共性：一是受犯罪结构变化影响，被审前羁押的绝对人数上呈现上升趋势：二是普遍采用由法官主持、循诉讼化构造的羁押听证决定羁押，并着力保障辩护权、救济权等行使：三是在审前羁押中对运用电子脚环等科技手段持谨慎态度。围绕羁押听证制度的本土实证研究显示，当前实践中的羁押听证制度，尝试建构一种由检察机关主导的诉讼化或准诉讼化的羁押决定机制，从功能上可以分为决策形成机制、过程公开机制、结论说服机制三类。羁押听证制度的进一步完善，有赖于增强公安机关、检察机关以及司法行政机关之间的有效配合，并通过分类遴选、准确邀请等方式实现听证员的实质参与。《刑事诉讼法》再修改过程中，可以考虑确认侦查阶段律师的部分阅卷权，同时完善被追诉方针对羁押决定的救济权利。

全国人大法工委刑法室副主任黄永在与谈评议环节指出，第一，羁押制度与刑事诉讼活动具有不同的制度基础和价值导向，刑事强制措施的目的在于保障诉讼活动顺利进行，诉讼活动则旨在发现、查明并惩治犯罪。需要正确认识惩治犯罪和保障人权之间的关系，重视审前羁押的目的性，事实条件、程序条件的设计不能与案件事实直接挂钩，不能把强制措施特别是羁押措施作为发现案件事实的工具；第二，要明确羁押制度在强制措施体系中的地位，其并非基础性措施，而是例外性、替代性措施。现在对于羁押措施的研究和适用强调如何满足“人身危险性”条件，而忽视决定和执行的程序过程。有必要进一步转变观念，将强制措施制度从“认知性规则”转向“程序性规则”；第三，从法律文本考察的角度来看，中国刑事强制措施制度的理论研究和制度构建是一个持续法治化的过程，并非一蹴而就。在后续理论研究和制度建构过程中，应当进一步加强程序性思维，理顺强制措施制度与保障人权之间的关系，进一步构建羁押决定、执行的程序性规则。

中国人民大学法学院刘计划教授在与谈评议环节发表三方面观点。首先，在立法层面，与域外刑事诉讼法多设专章规制羁押不同，我国《刑事诉讼法》第一编第六章名为“强制措施”，根据干预人身自由的强度由轻到重规定了五种强制措施，供法、检、公根据办案需要依职权选择适用，表现出保障刑事诉讼顺利进行的权力属性，而严格规制逮捕羁押、保障人权价值的权利属性不够彰显。其次，在实践层面，经历次《刑事诉讼法》修改，逮捕条件在不断明确细化，审查程序走向言辞化，增加继续羁押必要性审查制度，并不断丰富取保候审制度，但逮捕适用依然过多，最大实践误区在于有罪推定、构罪即捕，检察机关逮捕决定仅限于交代嫌疑人涉嫌的罪名，并不说明据以逮捕的何种危险性事由，造成逮捕条件的规范功能无以发挥。最后，我国逮捕制度源于苏联，俄罗斯如同绝大多数国家实现了逮捕羁押的司法化改造，逮捕羁押滥用问题得到有效化解。我国相关改革尚不能一蹴而就，在现行由检察机关审查逮捕的框架下，应当缩短拘留期限，实现审查逮捕完全诉讼化，逮捕决定必须说理，并推行羁押必要性审查有效救济等方面的改革。

第一单元研讨由《法学杂志》副主编程绍燕主持。

宿迁市人民检察院党组成员、副检察长刘兆东从三方面对宿迁市试点工作情况进行报告。第一，从羁押听证的启动程序上来看，大多数是依职权启动，当事人或辩护人申请的比例不够高；第二，从听证参与来看，普遍邀请听证人员，主要是检察官、侦查人员、辩护人的当事人，以及社会公众；第三，从听证效果来看，基本实现了创设项目的初衷，加强了检察机关和侦查机关的互信，促进了矛盾纠纷化解，提高了司法公信力。根据试点工作的实施情况，刘兆东副检察长提出了四点建议：第一，建议在听证程序中引入当事人的身边人参与听证；第二，建议增加值班律师的约见制度；第三，建议强化社会调查；第四，建议厘清释明听证结果与实体处理之间关联。

中国政法大学诉讼法学研究院杨宇冠教授围绕报告中有关概念展开了讨论。第一，中国已经签署但仍未批准《公民及政治权利国际公约》，表明中国有意向参加该公约，有义务使自己的活动遵守该公约的规定。第二，审前羁押的目的在于保障诉讼顺利进行，通常包含三个要素，一是保障当事人在开庭的时候到庭；二是防止被告人继续犯罪；三是防止当事人妨碍作证、威胁证人。第三，电子监控的方式有很多种，包括限制当事人活动范围的脚环等，当前我国已经有能力采取电子监控方式替代羁押。第四，羁押听证在国外指的是法官听证，在中国则指检察官听证，这是由检察机关承担批准逮捕责任的现行法律框架所决定。第五，域外保释制度中的人保分为两种，一是由被追诉人熟悉的人进行担保，二是由保释经纪人进行担保，保释经纪人有责任监控被保释人并向司法机关负责，该制度可供我国的取保候审制度参考借鉴。此外对于被取保候审者，需要经常进行复审和听证程序，以判断是否需要变更羁押措施。

最高人民检察院第一检察厅纪丙学主任从司法实践的角度进行了汇报。当前实践中，诉前羁押率（检察机关审查起诉审结的案件中被采取羁押措施的人数占同期审结人数的百分比）从2020年的42.1%下降到2023年的26.8%。近年来，检察机关适应犯罪结构的重大变化，全面准确贯彻宽严相济刑事政策，协同其他政法机关推进认罪认罚从宽制度的全面稳定适用，深化醉驾治理，推进制度机制完善。同时应当看到司法实践中还存在一些问题，如对社会危险性条件的把握还需要进一步提升，侦查、检察、审判对逮捕羁押的标准和认识还需要进一步统一，专业认知和社会认知还存在差异等。针对这些问题，最高检主要从以下几点进行应对和改善：第一，推进完善轻罪治理体系，加强对小额多次盗窃犯罪、掩饰隐瞒犯罪所得罪，非法捕捞水产品罪、非法狩猎罪等轻微犯罪案件入罪标准的研究，探索违法与犯罪梯次治理模式。第二，继续深化社会危险性量化评估试点，探索更加科学、客观的社会危险性评估体系，制定相关的指导意见。第三，继续协同推广电子手环、非羁押码等电子监管手段的应用，完善取保候审制度，扩大取保候审的适用，规范逮捕羁押措施的适用。

全国人大法工委刑法室马曼副处长报告了立法研究过程中的重点问题和研究体会，指出从当前社会和实践情况来看，完善刑事强制措施、减少审前羁押，面临比较有利的条件：第一，无罪推定的理念，包括人权保障理念等相较于以前有一个更加广泛的基础；第二，制度和技术的发展，使得政府部门的社会管控能力得到了增强，一方面表现为办案部门对口供的依赖程度减弱，另一方面表现为公安司法部门为防止再犯罪而进行逮捕的压力减轻；第三，犯罪类型和结构发生了变化，犯罪的轻缓化趋势比较明显，办案机关不一定要采取羁押的措施。当前研究过程中有以下几方面重点问题：一是关于拘留期限的问题，需要理顺拘留和逮捕的关系，强调拘留的临时性；二是关于逮捕制度的完善问题，包括社会危险性评判的标准、径行逮捕的完善、羁押必要性审查制度的完善等；三是关于电子监管包括电子定位措施的适用效果、适用范围等问题；四是关于监视居住的问题，特别是指定居所监视居住的适用问题。

北京师范大学法学院史立梅教授从羁押性质出发，展开探讨，指出审后羁押和审前羁押都是对公民基本权利，即人身自由的剥夺或干预。从行为性质角度出发，羁押唯有经过正当程序，其适用才具备正当性。对于审前羁押的正当程序要求，不应低于对审判程序的正当性要求。羁押制度的修改和完善有两条思路：一条是“回应问题”的思路，即关注实践中迫切需要解决的问题，如逮捕期限、指定居所监视居住等；另一条思路是把《刑事诉讼法》作为一个自治性法律，从法律本身的自洽性角度解决问题。例如，在讨论羁押率的降低时，应综合考虑拘留、逮捕和羁押，它们在本质上都是对人身自由权的剥夺。但倘若如此，则很难得出羁押率下降的结论。这一问题的根源是《刑事诉讼法》欠缺内部的逻辑自洽性，对拘留、逮捕的性质界定并不明确。对此，应理顺拘留逮捕和羁押之间的关系，实现拘留逮捕和羁押的分离，把拘留和逮捕进行相应的改造，把它们从羁押过程中来独立出来，作为公安机关临时采取的到案措施，并规定较短的适用时间，一般不应超过72小时。如需继续对被拘留、逮捕的嫌疑人羁押，则应由中立的司法权主体通过双方参与的听审程序做出决定。对此决定，当事人有权提出异议。羁押决定做出后，决定主体应定期对被羁押人复查，视具体情况及时变更或撤销羁押决定。

北京大学法学院吴洪淇研究员从三个方面分享了对强制措施改革的宏观思考。第一，羁押率下降的背景。羁押率的下降受到疫情和轻罪两个大背景的影响，因此对强制措施的改革效果，需要一个更加谨慎的评估。第二，迄今为止的刑事强制措施改革，属于一种“技术路线+科层管理”的改革路径。值得思考的是：如果仅依赖于技术主义路线或依赖自上而下的职权主义方式推动改革，而没有推动羁押体制的改革以实现诉权对羁押决定权的制约，那么强制措施改革还能走多远？例如，就听证制度而言，如果摒除考核因素，检察机关的听证意愿便会大幅下降，此外公安机关也没有在听证中承担证明责任的积极性。第三，当前取保候审替代性羁押审查制度并没有起到应有作用。取保候审在实践中很难起到具体的制约作用，实用性不大，对此未来的改革还有很多空间去进行修改。

中国政法大学诉讼法学研究院郭烁教授指出，第一，强制措施部分的修改要有体系化思维，强制措施的许多问题之所以成为问题，其原因不仅在于《刑事诉讼法》第六章的不完善。例如，羁押率过高的原因显然是因为有罪供述必须获取，而这可以归结于直接言辞原则的落实难；再如，指定居所监视居住的问题可以溯源至极端随意的指定管辖，以及侦查管辖决定审查起诉管辖进而决定审判管辖的问题，而《刑事诉讼法》中并无关于侦查管辖和审查起诉管辖的规定。第二，羁押问题的重要侧面是羁押期限和办案期限不分。只要是审前羁押的，进入审判程序后，法院在办案期间往往会一直关押。加诸《刑事诉讼法》没有强制的羁押复审制度，这也加剧了长期羁押的问题。第三，如果希望我国的《刑事诉讼法》能够与国际对话，那么至少应该尽可能实现与联合国刑事司法准则，尤其是ICCPR的对接。例如，在修改《刑事诉讼法》时，可以考虑专门增加关于强制措施适用原则一节，其内容包括被不迟疑地带见司法官原则、适用强制措施的比例原则、被错误羁押之后的经济补偿原则等。

在自由发言环节，宿迁市沭阳县检察院第一检察部张涛主任从实务层面简要汇报了羁押听证的实践情况。张涛指出根据中国政法大学项目安排和宿迁市检察院工作部署，沭阳县检察院开展了多维度的实证研究，第一坚持捕诉结合，丰富听证类型，在听证过程中涵盖了拒不供述、如实供述批捕、从审查逮捕到捕后侦查等各类情形。第二坚持简普结合，探索最优流程。第三坚持难易结合，注重找准案件的焦点和听证时机。实践中也反映出一些需要注意的问题，一是听证程序工作量较大，可能影响适用。二是要加强必要性审查，开展真正实质性审查。三是听证员缺乏专业性，可能影响听证的质量。四是应当加强听证软硬件保障。

第二单元研讨由中国政法大学诉讼法学研究院罗海敏教授主持。

珠海市人民检察院第一检察部主任崔少波介绍了珠海市检察机关在降低诉前羁押率、提升逮捕案件质量以及捕后不起诉及轻刑率等方面取得的成效。他强调审前羁押改革仍需关注思想认识转变、工作机制完善和法律制度建设等问题，并分享了珠海检察机关的经验办法。一是统一检察机关与侦查机关、法院的思想认识，会同侦查机关加强类案协商和个案引导，统一常见罪名类案逮捕标准和证据要求，有效降低案件提捕率；加强同法院的沟通，对能够保证诉讼程序推进、不具有逮捕必要性的案件由检察机关直诉，案件判决前确需采取逮捕强制措施的，由法院直接逮捕，避免在审判阶段出现不必要的逮捕。二是加强检察院一体办案优势。针对基层院办理的团伙犯罪、涉众型犯罪及新型案件，由市级院统筹指导；对基层院办理重罪批捕案件，由市院同步介入侦查。三是加强工作机制建设。会同侦查机关建立重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议机制；检察机关内部制定《加强常见犯罪审查逮捕工作指导》《逮捕案件社会危险性评估意见》《重罪刑事案件同步提前介入办法》等系列工作机制。

中国政法大学刑事司法学院副院长郭志媛教授以审前羁押制度改革的基本思路为主题进行发言，指出一要贯彻审前释放为原则、羁押为例外的国际准则。在推行国际准则的过程中，要注意对轻罪、重罪案件的审前羁押率不宜做统一要求：重罪的诉前羁押率可能相对更高，而例如职务犯罪等特定种类犯罪的审前羁押率可能高于一般犯罪，但并不影响对最终总体情况的评价。二要完善羁押决定程序的规则，推行人道待遇标准，包括确保中立性的主体作出决定、对决定过程进行诉讼改造以及保障听证程序的合理运作。当前实践中检察听证、羁押听证存在异化，需回归听证的本质。三要加强非羁押强制措施的程序性保障功能，对于被释放的嫌疑人，可以合理设置释放的附加条件，例如现代电子监控措施的适用。四是在羁押决定作出后，须保障被羁押人、被保释人的人权。

中国社会科学院法学研究所研究员董坤从修法维度针对逮捕的事前、事中和事后三个方面展开发言。一是逮捕事前的问题涉及逮捕的适用条件。2012年《刑事诉讼法》将逮捕方式从一般性逮捕扩展到径行逮捕和变更性逮捕，然而径行逮捕的适用过于僵化和机械，缺乏一定的弹性。以曾经故意犯罪、可能判处徒刑以上刑罚的径行逮捕为例，随着犯罪圈的逐渐扩大，轻罪案件日益增多，实践中出现了犯罪嫌疑人实施过失犯罪，但其曾经有醉驾的故意犯罪而必须逮捕的情形。这种情形的逮捕有时并不必要，宜通过修法就径行逮捕的条件作出修改，适度增加裁量的空间。二是关于逮捕事中，目前律师在审查逮捕环节虽有提出意见的权利，但刑诉法没有规定辩护律师相关的知情权，即律师并不知道案件何时报捕到检察院，公安机关在报捕时以及检察院接到报捕案件时均不通知律师，导致律师无法知晓案件已经报捕检察院，相关的提出意见权以及未来可能拥有的阅卷权便无从谈起，故有必要增加公安机关报捕时通知辩护律师的“诉讼关照”义务。三是逮捕后的救济问题。公安机关对检察院未批捕的决定可以复议复核，但对于犯罪嫌疑人及辩护律师而言，对于批捕决定有错误的情形没有相应的救济权利，这一权利不同于后续羁押后申请变更强制措施的权利，故有必要补充强化。

北京市盈科律师事务所高级合伙人艾静从实务角度分享两方面典型问题并提出改革建议。一是长期的审前羁押导致罪责刑不适应，无罪案件久拖不决。二是监检衔接中强制措施衔接存在模糊无序问题。为此，应从三个方面予以完善：首先，保证律师获得通知的权利。在强制措施发生变更时，相应机关应当通知律师以便行使相关诉讼权利。其次，应当给予律师在羁押听证前的阅卷权，同时从阅卷时间到阅卷范围，都应当实现相应保障。最后，应当给予律师在羁押听证中的调查取证权，这是实现控辩平等对抗的应有之义。

中国人民大学法学院副教授杜磊以审前羁押制度改革的逻辑转换为主题进行发言。首先，从审前羁押率下降的成因路径进行分析，指出审前羁押率的下降主要依赖于侦查机关的支持和配合。例如疫情期间，侦查机关较少申请逮捕对审前羁押率下降有重要作用；当社会恢复正常生活后，难免出现审前羁押率的反弹。因此，在降低审前羁押率的改革路径上，主要体现为动员侦查机关在减少申请逮捕问题上进行合作：一是检察机关提前介入侦查，由检察机关和公安机关协商是否提请逮捕。通过这种机制，尽量避免没有逮捕的必要案件再提请检察院逮捕；二是和侦查机关形成合意，对于醉驾等轻微刑事案件，公安机关原则上不再提请逮捕，采用刑拘直诉方式进行。但是，过去以侦检合作降低审前羁押率的做法受制于各种因素的制约。比如，侦查机关的积极性问题，当侦查机关不配合时，这种路径就很难发挥作用；又如，检察机关本身在降低审前羁押率的积极性上，也不可持续。总的来说，过去的降低审前羁押率路径并非是可持续化的路径，因此需要进行逻辑转换，从侦检合作降低审前羁押率的逻辑转向权利制约权力的逻辑。为此，需要强化被追诉人一方在审查批捕环节中的参与程度，加大侦查机关提请批捕上的责任负担。比如，侦查机关提请逮捕时必须送达逮捕的申请和理由，被追诉人一方有权对羁押的根据阅卷，羁押听证，羁押决定理由公开等。从比较法来看，欧洲一些国家以及我国台湾地区都通过立法赋予了辩护律师批捕阶段的阅卷权。域外研究显示，这可以大大降低侦查机关提请逮捕的案件数。这种阅卷权的范围是提请逮捕的根据，而不是所有卷宗，阅卷的形式可以是书面卷宗，也可以是其他任意形式。应该说，赋予辩护方提请批捕阶段的阅卷权，将是辩护权的重大发展，如果在立法上得到明确，也将成为此次刑事诉讼法修改的重大亮点。

中国政法大学诉讼法学研究院博士后王瑞剑对德国审前羁押制度进行了介绍。从实践层面来看，德国近三年进入刑事程序的每年80万人左右，被审前羁押的不到3万人，占比约为3%。在羁押事由上，最常见的是逃跑或有逃跑风险，占比超过90%。在羁押期限上，3个月到6个月最为常见，一年以上较少。就规范层面来看，审前羁押需要满足三项条件，紧迫嫌疑、羁押事由和合比例性。羁押事由是德国学界研究的重点，包括逃跑、隐匿证据、严重罪行以及再犯风险四种。在程序方面，德国并没有前置的羁押听证，而是由法官直接发布羁押令状。在逮捕后，犯罪嫌疑人会被立即带到法官面前进行第一次询问，由法官是否继续执行羁押。在羁押过程中，存在两种救济手段，一是依申请，可随时提起，包括申诉和宪法诉愿，二是依法官职权，在羁押达到6个月、开启主审程序时和作出判决时，必须强制进行审查。针对审前羁押中的电子化问题，在德国通行实践中，电子监控并不常见，特别是在作为羁押替代性措施方面，受到德国学界的广泛质疑。