2021年10月29日下午14:00-17:15，南开大学法学院闫尔宝教授应中国政法大学诉讼法学研究院的邀请，作了《行政协议案件的审理逻辑》的主题演讲，行政诉讼法学研究所高家伟教授主持，中国社会科学院大学法学院伏创宇副教授、桂林电子科技大学政策法规办贾媛媛教授、浙江大学光华法学院查云飞讲师、中国政法大学民商经济法学院娄宇教授、中国政法大学法学院胡斌讲师、中国政法大学诉讼法学研究院陈锦波副研究员先后评论发言。讲座全程采取腾讯视频会议方式，近100名同行和同学在线旁听。中国政法大学法学院硕士生王一然同学任会务秘书。
闫尔宝教授结合“安吉展鹏金属精密铸造厂诉安吉县人民政府搬迁行政协议案”（2019年最高人民法院行政协议参考案例第6号）和2019年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，从案例和规范两个层面对行政协议审理方式的实践作了简要描述，提出了重新审视行政协议审理逻辑的理论命题，以行为之诉（客观的行政行为合法性审查之诉）与关系之诉（主观的行政协议权利义务关系保护之诉）的概念区分及其相互关系为理论分析框架，对我国行政协议案件的审判实践进行了细致的检讨，主张在系统总结现有行政审判实践经验的基础上，面向我国法治政府建设和行政审判方式改革的未来趋势，逐步转变现有行政协议案件审理的思路，建构起一套更加契合行政协议作为一种新型公共行政活动方式的特殊属性的行政诉讼类型及其审理规则。
关于行为之诉与关系之诉的概念及其作为理论分析框架的含义，闫尔宝教授指出，行政诉讼法上的“行为之诉”针对的行政机关依法行使公权力单方面作出的行政决定行为，法律关系地位的不平等性、意思表示的单方性以及行为效力的公定性是行政决定行为的本质特征。与此不同，关系之诉针对的主要是行政机关与行政相对人以平等与合意为基础实施的建立公法上权利义务关系的双方法律行为，平等性、合意性、约定性是行政协议关系的本质特征。通过这一对范畴及其主次关系安排的分析，可以诊断现有法律规范的漏洞，提炼行政审判实践中的宝贵经验，为建构新的行政协议案件审理思路和逻辑奠定良好的基础。
为此，闫尔宝教授指出，从法律规范的层面上来看，2014年《行政诉讼法》将行政协议案件纳入受案范围，但在审判方式上却沿袭了1989年《行政诉讼法》以行政行为合法性审查为中心的做法，使得现有行政诉讼审理方式不甚契合行政协议案件的本质属性。2020年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》在一定程度回应了彰显行政协议审判方式特殊性的紧迫需要，但在合约性审查与合法性审查的关系安排上仍然存在不少模糊之处，在举证责任分配、效力规则等方面也存在不少漏洞。在行政审判实践的层面上，行政法官在行政协议的民事属性与行政属性之间、以及行政行为的合法性审查方式与行政协议的合约性审查方式之间，克服了行政协议规则体系不健全的重重困难，摸索出了不少契合行政协议本质属性的行政审判方式宝贵经验，亟待理论上的总结和提升。“安吉展鹏金属精密铸造厂诉安吉县人民政府搬迁行政协议案”是这方面的一则典型案例。法官在案例中将民事合同法原理与依法行政原则结合起来，明确地区分了无效与可撤销的概念在民事合同法与行政协议法中的不同含义，巧妙地化解了公共利益维护与公民权益保护之间的平衡难题，一方面督促行政机关遵循依法行政原则的要求，另一方面保护了行政协议相对人一方的合法权益，力求行政协议作为一种行政活动方式的合意性与合法性的统一。通过对规范与案例两个层面的分析，闫尔宝教授认为关系之诉的模式契合行政协议案件的本质属性，行为之诉应当在关系之诉的主导框架内予以兼顾，即关系之诉下的行为之诉模式。
对关系之诉与行为之诉的含义及其主次地位安排，伏创宇副教授、查云飞讲师、娄宇教授、胡斌讲师、陈锦波副研究员先后从不同的角度回应。查云飞讲师从中国与德国国情对比的角度指出，在我国实行以行为之诉为主、关系之诉为辅与以合法性审查为主、合约性审查为辅的模式更契合行政机关强势地位的实际情况。胡斌讲师对此表示肯定，结合公平竞争权第三人提起撤销诉讼的例子指出，在行政机关占据很大优势地位的情况下，一味地突出关系审的因素，并不利于相对人合法权益的保护；总体而言，行为之诉与关系之诉之间是相互包容的，而不是非此即彼的。陈锦波副研究员认为，在当前行政机关占据优势地位的情况下，行为审的重要性是不可忽视的。
娄宇教授和伏创宇副教授从概念法学方法论的高度指出，在行为之诉与关系之诉的概念背后蕴含着一个更为前提和基础的公共利益概念。借用经济学上的公共产品具有非竞争性与非排他性的概念，可以用来作为行政协议上的公共利益的认定标准，对此范围的事项采取行政协议的方式顺理成章；因此，把握住了公共利益的概念，也就把握住了行为之诉与关系之诉之间的区别。伏创宇副教授进而指出，在关系之诉与行为之诉的背后折射着主观法与客观法的区分原理以及法律价值追求的偏好问题。娄宇教授结合医疗服务协议性质认定的难题指出，在改革开放的大背景下，行政协议的性质认定和公共利益等不确定法律概念的解释在实践层面主要是公共政策的选择问题。
关于缔约行为是否具有独立审查的意义，闫尔宝教授持否定的立场，认为缔约行为是程序性、阶段性、准备性的活动，法律上的效果归属于行政协议文本的合法性与有效性判断，本身不具有独立审查的地位。对此，伏创宇副教授、陈锦波副研究员、胡斌讲师先后提出了比较明确的质疑，认为从行政机关的强势地位约束以及加强相对人保护的角度出发，缔约行为的合法性与有效性是具有单独审查的必要性的。闫尔宝教授赞成弱化行政机关强势地位、适当向行政相对人倾斜的观点，指出本案二审法院之所以将缔约行为与协议文本区分开来，对行政机关缔约行为的合法性单独进行审查，是为了对行政协议的全过程履行司法监督的职能。
有关缔约行为是否具有单独审查意义的争论带出了行政协议无效与可撤销的概念界定及其效力规则建构的基础理论命题。贾媛媛教授凭着多年的基层行政审判经验和深厚的学术积累，敏锐地洞察到了一审二审两级法院富有中国特色的创造性智慧，指出：法院在面对本案征收补偿协议的效力难题时，一方面根据依法行政原则指出了缔约行为在主体资格方面存在的严重明显的违法性，但另一方面援用民事合同法上的可撤销规则，认定区政府的事后追认行为消除了协议主体资格的瑕疵，不影响征收补偿协议的有效性；而且协议已经履行完毕，相对人的合法权益并非受到侵害，因此不予撤销。在这里，一审二审法院在可撤销与无效的概念使用上，在行政法与民法两大法律领域之间来回穿越，彰显出行政协议的无效与可撤销规则与民事合同无效与可撤销规则的显著区别。胡斌讲师从公平竞争人作为第三人提起的可撤销行政诉讼的角度，进一步指出了行政法上行政行为无效与可撤销概念与民事行为的无效与可撤销概念之间的显著区别。闫尔宝教授与娄宇教授都意识到了建立行政协议效力规则的重要性，认为行政协议审判规则的建立需要与行政协议效力规则的建构配套进行。娄宇教授进而从结合医疗服务协议性质界定的难题指出，其实行政协议的概念存在太多的不确定性，本身也是一个不确定的法律概念。在这种情况下，行政协议审判规则和效力规则的建构，需要从比较明确地界定行政协议的概念、梳理其基本类型的原始起点入手。
关于行政机关的单方面变更解除权问题，闫尔宝教授认为应当放弃传统行政特权的观念，借鉴德国行政契约制度强调合意性与平等性保护的实践以及法国逐步加强行政机关变更解除特权约束的趋势，从行政协议关系的双方性、合意性的角度重新认识和限定解除权与变更权。行政机关可以单方面变更或者解除协议，但必须建立在约定的条件下和范围之内并且采取特定的程序和方式，而且不能具有单方面决定的效力；如果相对人不接受，行政机关只能诉诸人民法院，请求法院判决予以变更或者解除，而不能在相对人不接受的情况下直接地变更或者解除行政协议。
高家伟教授感谢闫尔宝教授细致入微的发言、诸位与谈老师的精彩点评以及三个小时坚持在线聆听的同行和同学，希望大家以后有机会再聚。
文/高家伟