为了推进我国刑事诉讼法的修改，繁荣检察理论研究，特别是促进检察理论研究同立法、公诉实务相结合，2005年10月29日至30日，中国政法大学诉讼法学研究中心同河南省人民检察院、国家检察官学院河南分院在河南省郑州联合举办了“刑事起诉与不起诉”制度理论研讨会。共有102名代表参加了此次研讨会。这些代表包括来自我国全国人大法工委、最高人民检察院、北京市人民检察院、河南省人民检察院、河南省教育厅、河南省各市以及基层人民检察院的领导、专家和实务工作者；来自中国人民大学、中国政法大学、清华大学、复旦大学、上海交通大学、河南省内高校、中国社会科学院法学研究所等政法院校及科研机构的专家、学者，以及来自检察日报、法制日报、河南日报、今日安报和大河报等媒体的代表。
在研讨会的开幕式上，中国政法大学诉讼法学研究中心主任樊崇义教授、中国政法大学张保生副校长以及最高人民检察院、河南省教育厅、河南省人民检察院的领导分别致词、讲话。本次研讨会坚持了“百花齐放、百家争鸣”、以及党的十六届五中全会提出“自主创新”的方针，会议期间与会专家、学者和实务工作者热情高、精神集中、发言踊跃、积极思维、思想解放、畅所欲言。代表们结合我国当前刑事诉讼法修改的背景和我国民主与法治的进程，围绕着“公诉理念”、“不起诉制度的构建与完善”、“暂缓起诉制度”等议题展开了充分的讨论，其中对许多基本理论和程序问题各抒己见、相互交锋，最后专家、学者们作了精辟且高屋建瓴的点评，特别是中国政法大学诉讼法学研究中心主任樊崇义教授所做的研讨会总结，非常深刻，具有很强的理论性、实践性和指导性。通过举办此次“刑事起诉与不起诉”制度理论研讨会，实务部门的工作者普遍认为开阔了视野、提高了认识、转变了观念，尤其是对自己承担的起诉与不起诉工作进行了理性的思考和总结。研讨会的这些成果不仅对实践工作有指导作用，更重要的是对我国刑事诉讼法的修改起到了献计献策和积极推动的作用。本次研讨会举办得非常成功，成果丰硕，达到了预期的目的。会议围绕着以下几个方面的问题展开了深入的讨论并就有些问题达成了共识。
一、 公诉理念的认识问题
刑事公诉理念是指导我国起诉与不起诉工作的总的指导思想和原则。代表们对公诉理念进行了研讨和再认识，并对公诉理念从以下几个层面和角度加以概括：
1.一般性的公诉理念，其中包括：法律至上的理念、平等思想理念、程序正义的理念、人权保障的理念、法律监督理念、公证效力的理念、强化证据理念。
2.特有的公诉理念，涉及到三个层面的理念，第一个理念是公共利益考量；第二个理念是检察官的客观义务；第三个理念是无罪推定原则在起诉阶段的应用。
3.隐形原则的公讼理念。即起诉与不起诉所适用的政策指导和方法论。其中包括公诉理念的绝对性，即有罪必诉；相对性，即可诉可不诉的案件由检察官自由裁量；有限性，即附条件的不起诉。这些概括被认为是指导起诉与不起诉工作的具有哲学意义的方法论。有学者认为，刑事公诉理念即立法和执法总的指导思想和原则，还应结合我国特有的在起诉阶段一贯坚持的 “区别对待”和“分化瓦解”的刑事政策。
二、“起诉法定”与“起诉便宜”原则的定位和相互关系问题
世界各国在公诉问题上的基本立场，分为起诉法定主义与起诉便宜主义两种。在“起诉法定”与“起诉便宜”原则的关系问题上，有的学者认为起诉便宜主义是在实行起诉法定主义的基础上的深化和发展，以便更符合刑事诉讼的目的，适应刑事政策的要求，重在合目的性、合理性。二者不是两个绝对分离的原则，更不是对立的，是一个问题的两个方面。起诉法定和起诉便宜原则是检察机关的应有的职责和职权，不是可有可无。代表们一致认为只有把二者有机地结合起来，才能对不起诉制度进行正确的定位和定性，进而才能正确适用不起诉裁量权。要把对不起诉制度的认识上升到同提起公诉同等重要的地位，要“用足法律”、“用足政策”，巧妙地、科学地运用起诉与不起诉制度以实现公诉权的立法价值。那种把“不起诉”看作可有可无，甚至当成负担，严格控制，把不起诉与提起公诉对立起来，不愿适用的做法是没有根据的，也是不合理的。
三、 认清了我国不起诉制度的现状、问题和意义
我国不起诉制度现状与存在问题：一是我国自从1996年刑诉法修改后，检察机关对不起诉制度的态度基本是采取严格控制的做法，究其原因是害怕影响“严打”、影响社会治安，因此在一些地方采取了下指标、搞统计、搞评比、搞检查、搞“回头看”等措施制约不起诉的适用，到目前为止，与其他英美法系和大陆法系的一些国家相比，我国的不起诉率极低。与会代表认为，1996年刑事诉讼法修改已将近10年头了，对不起诉制度的适用应该有所松动，要从理论上解决不起诉与严打、社会治安的关系问题。二是关于相对不起诉的运用问题。相对不起诉的标准和条件难以把握，以致有人运用不起诉大搞人情案、金钱案、关系案、“台阶”案。这虽然是另外一个层面的问题（检察官的廉政问题），但却影响了不起诉制度的建设和发展。因此，本次会议的重大收获在于认清了我国不起诉制度的现状、问题以及改革这项制度的意义。
与会代表认为构建和完善我国不起诉制度具有以下重要意义：第一，构建和完善不起诉制度是转型时期，科学发展观在公诉制度中的运用，更是国家对检察权在新的历史时期的科学考量。在新的历史时期检察官应该不失时机地转变认识、更新观念，把起诉工作中“一元化”的惩罚观转变成多元化；从目的刑罚论转向教育刑罚论，以充分体现人本思想和教育刑罚的理念。第二，构建和完善不起诉制度顺应了世界各国“非刑罚化、非诉讼化、轻刑化”发展的趋势。会议代表认为，尽管受我国经济和社会发展的局限，我国不起诉制度应当坚定不移地朝着这一世界发展的方向努力。第三，构建和完善不起诉制度解决了刑事犯罪居高不下与诉讼资源有限之间矛盾的客观需要。检察官、法官的超负荷运转；监狱、看守所人满为患问题，不单单是人力、物力投入方面的问题，更重要的是应从制度层面上加以解决。第四，要从政治意义上考虑构建和完善不起诉制度。这是建设和谐社会所必需的，与执政党和国家的政权建设密切相关，要用科学的世界观和方法论来解决犯罪问题。
四、 对构建不起诉制度提出了一系列开拓性、创新性的改革意见
与会的专家、学者和实务部门的检察官，通过对我国不起诉制度的现状与问题的认识和讨论，对如何科学构建我国不起诉制度提出了大量的具有开拓性和创新性的改革意见。第一，扩大不起诉的范围，应从立法上对“不需要判处刑罚或者免除刑罚的”、以及“犯罪情节轻微”加以准确和具体的规定，在立法体例上尽量采取列举的方法，关于轻微犯罪问题或以法定刑期或以罪名的形式加以明确的规定。我国刑事诉讼法142条“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的，人们检察院可以作出不起诉决定”的规定，其实质赋予了检察官一定的自由裁量的权力，检察官应当根据社会公共利益以及被告人、被害人双方利益的平衡进行裁量。立法应明确赋予检察官“自由裁量”的权力。第二，合理地扩大自诉案件的范围。对自然人的轻微犯罪，在不危害公共利益的前提下，应扩大自诉案件的范围，让当事人双方有机会自行和解，避免公权力的强制介入，既能保持社会的安定与和谐，又有利于节约司法资源；第三，量化相对不起诉的标准。即轻罪的标准问题。有的代表建议可限制在可能判处有期徒刑三年以下者，只要符合不起诉条件的，由检察机关依法裁量作出不起诉的决定。个别代表还提出了可能判处五年以下有期徒刑的标准。第四，刑事和解程序与刑事调解。有学者认为我国可以仿效俄罗斯新的刑事诉讼法典，建立刑事和解程序，更好地化解控辩矛盾，提高司法效率，并吸收民事诉讼的做法，增设刑事和解程序；第五，关于证据不足不起诉的问题。实务部门的同志普遍认为难以界定证据不足的标准及其适用，它涉及到证明标准的问题。有学者建议用“中止诉讼”代替证据不足不起诉，检察院在审查起诉时，如果认为公安机关移送审查起诉的案件证据不足，达不到起诉条件的，应当决定中止诉讼活动，从而使刑事诉讼的进程发生阻断。对此会议代表很受启发，这样可以防止侦检不分，相互推诿责任，值得理论界和实务部门进行深入研究。同时也提出了刑事诉讼法140条证据不足不起诉的存废问题以及构建的意见和做法；第六，暂缓起诉问题。一些代表从正面提出了暂缓起诉的概念、适用的范围、考验期以及由谁来考验，特别是对暂缓起诉的定性、标准、条件进行了界定和设计。一些代表认为暂缓起诉涉及到考验期和由谁来考察等较为复杂的程序问题，特别是鉴于我国在市场经济培育过程中，基层政权建设所出现的新情况和新问题在缓诉期间难以进行管理，因此建议将暂缓起诉改为附条件的不起诉，立法应明确规定其适用条件。附条件不起诉适用于未成年人犯罪、偶犯、初犯、过失犯罪以及特殊身份者的犯罪等可能判处五年有期徒刑的犯罪案件。第七，完善不起诉制度的同时还应当保障被害人的利益。有学者认为，近三年，英国检察机关建立的被害人联络室，将案件的进程及时通报被害人，听取被害人的要求。这对我们在构建不起诉制度时如何保障被害人权利具有借鉴意义。我们在加强被告人人权保障的同时，不能忽视被害人的权利保障，应该实现原告和被告之间的平衡并增加被害人保护的配套措施。对此又提出了三个新问题，一是不起诉不服如何转化为起诉问题；二是赔偿被害人损失的问题；三是引导被告人和被害人双方进行恢复性司法问题，即如何加强和解和调解，以防止矛盾激化。
另外，此次研讨会收到了来自专家、学者和检察实务部门工作者的论文共计62篇，其中不少论文观点新、立意强，理论和实践价值较高，受到了专家的好评。这些论文所阐述的观点不仅将对我国“刑事起诉与不起诉”制度的深入研究起到积极的推动作用，而且论文中的一些科学合理的立法建议和对策，对我国刑事诉讼法的修改工作会产生重大的影响和推动作用。
中国政法大学诉讼法学研究中心
2005年11月7日