作者：黄容全（广东省珠海市高级检察官）

文章来源：《中国司法》2008年12期

检察制度起源于十三世纪的英国和法国。当今世界上有三种类型的检察制度,其中,以英国、美国为代表的英美法系检察制度,以德国、法国为代表的大陆法系的检察制度,以中国为代表的社会主义国家的检察制度。其中英美法系和大陆法系的检察制度都属于资本主义国家的检察制度。资本主义国家奉行“三权分立”原则,从行政机关制约审判机关活动的需要出发,其检察机关大都隶属于行政机关,受政府法制部门的领导和监督。检察机关的主要权力是起诉刑事犯罪案件,追究犯罪,以公益代表人的身份参加民事、行政诉讼。社会主义国家的检察机关从属于最高国家权力机关,与行政机关、审判机关并列,并独立行使职权,除提起刑事诉讼、出庭支持公诉外,还享有广泛的法律监督权。

随着“一国两制”政策在香港和澳门的实现,加之台湾地区新领导人今年五月执政后,承诺与大陆直接“三通”,两岸四地人民的交往会更加紧密,涉及的法律问题也会更加复杂,需要我们更多地了解和熟悉香港、澳门和台湾地区的法律制度,特别是检察制度的异同,对今后的司法协助、个案协查和检察改革的进一步深化都将作有积极的推动作用。

一、香港的检察制度

检察制度为大陆法系国家所特有,香港属英美法系地区,自然也不可能实行独立的检察制度。一些英美法系国家,没有设立专门的检察机关,那么,在刑事案件中代表国家追诉犯罪的公诉人就不是司法机关,而属于行政机关。香港地区即为这一类型。《香港特别行政区基本法》第63条规定:“香港特别行政区律政司主管刑事检察工作,不受任何干涉。”这个规定实际上是保留了香港原有的刑事检察制度。可见,律政司是香港的检察机关,独立行使检察权[i]。

香港律政司在港英统治时代称律政署, 1997年7月1日回归祖国后改称律政司。在香港特别行政区政府的部门中,律政司承担的重要任务之一就是刑事检控,而承担该任务的是刑事检控科。刑事检控科由刑事检控专员掌控,在原讼法庭及区域法院审理的案件,大部分均由该科的政府律师负责检控。另外,由裁判官审理的案件,倘属重要的案件或涉及艰深的法律论点,该科的政府律师也会出庭。至于由裁判官审理的案件,则大部分是由法庭检控主任负责检控。在刑事检控科任职的律师非常多,目前大约有110名律师。香港在各法院审判的大部分刑事案件,刑事检控科的检察官都要以公诉人的身份或以政府的名义出庭起诉。

香港的律政司作为检察机关,除了要全权负责刑事案件的检控之外,在所有起诉政府的民事诉讼(含行政诉讼)中均以被告身份参与诉讼,在法庭上代表政府。作为公众利益的维护者,它可以申请司法审查,以维护公众的合法权益;它还可代表公众利益出庭参与审理涉及重大公益的案件。它还将涉嫌藐视法庭的情况告知法庭,协助法庭工作。香港的检控工作是由律政司司长全权负责。应否对某宗案件或某类案件提出检控,是由律政司司长及其提出检控者决定。律政司司长是特别行政区政府和行政长官的法律顾问。总之,律政司除无审判权之外,几乎肩负所有重要的法律事宜。

香港的律政司并不是一个专门从事刑事检控工作的机构。首先,律政司除负责刑事检控任务外,作为政府的一个部门,它还承担着草拟法律、司法行政、民事代理、法律改革等很多的职能,刑事检控只是其重要工作之一。其次,在香港对于刑事检控任务的承担,律政司也并非唯一。实际上,简易层次的检控工作大多涉及简单的案件,可由香港的警务处、廉政公署或其他调查机关处理,无须律政司司长特别介入,而且所有案件均在裁判法院经由高级法庭主任代律政司司长审阅。负责刑事检察工作的香港律政司在组织设置上,与澳门特别行政区检察院和内地的人民检察院最大的区别是,前者属于行政机关,后者都是独立于政府的司法机关。

二、澳门的检察制度

大陆法系国家的司法体制中,除法院之外,还专设检察院。澳门在澳葡政府统治时期,实施的检察制度只设有隶属于葡萄牙共和国总检察长公署的澳门检察官公署,由助理总检察长1人和检察长1人、检察官6人组成[ii]。随着澳门于1999年12月20日回归祖国,根据《澳门特别行政区基本法》的规定,澳门特别行政区实行高度自治,享有独立的检察权和终审权。在这制度规划下,澳门特别行政区设有两个独立的司法机关,分别是行使审判权的法院和行使检察权的检察院。

澳门特别行政区检察院属于司法机关,它与特别行政区政府、立法会没有组织上的隶属关系。它与我国最高人民检察院的最大区别在于,特别行政区检察院检察长由行政长官提名,报中央人民政府任命,检察官由行政长官任命。同样,行政长官也有权建议中央人民政府免除检察长的职务,或由其直接对检察官依法免职。由此看出,澳门特别行政区检察院受行政长官的指挥与监督。

《澳门特别行政区基本法》第90条规定:“检察院独立行使法律赋予的检察权职能,不受任何干涉。”在履行职能时,检察院司法官只须遵守法律的规定,而无须听从任何当局或任何人的命令。检察院的四项主要权限分别为: (1)领导刑事侦查,确保刑事诉讼；(2)在法庭上代表澳门特别行政区；(3)监督法律实施；(4)维护合法权益。澳门检察院人员主要包括三部分:检察官、检察辅助人员和行政人员。目前,澳门检察院共有检察官29人,包括检察长1人、助理检察长6人和检察官22人,他们主要负责对刑事案件进行调查与起诉,在各级法院代表检察院出庭,依法参与刑事、民事及行政诉讼。同时,检察院分别有一位助理检察长和两位检察官以派任方式,出任澳门司法警察局局长和澳门廉政公署助理廉政专员(分别兼任反贪局及行政申诉局局长)。

澳门检察院创立了“一院建制、三级派任”(“一院建制”是指在检察院的机构设置上,不设立对应于三级法院的三级检察院,而采用单一组织架构,即只设立一个检察院的方式。“三级派任”是指澳门检察院基本承袭了澳门原有检察体制中的派任制度,由三个职级不同的检察官,包括检察长、助理检察长、检察官,分别在澳门的三级法院担任检察院的代表,参与司法诉讼。)新的司法架构模式。根据这一模式,分别设立了以下办事处: (1)在终审法院,设立驻终审法院办事处,由检察长代表检察院,必要时由助理检察长协助检察长工作；(2)在中级法院,设立驻中级法院办事处,由助理检察长代表检察院；(3)在第一审法院,包括初级法院和行政法院,分别设立了驻初级法院办事处、驻行政法院办事处,由检察官代表检察院,案情严重、复杂或涉及重大公共利益时,也可由助理检察长在第一审法院代表检察院；(4)独立运作的刑事诉讼办事处,由检察官领导及监督警方进行刑事侦查、提起刑事诉讼[iii]。

三、台湾地区的检察制度

目前,台湾地区检察机关的组织体系是设最高法院检察署、高等法院检察署和地方法院检察署,均隶属于“行政院”所属的“法务部”。1980年实行审检分隶制,但仍实行各级检察机关仍相应设于各级法院之中。台湾地区在“宪法”上并未就检察机关设有规定,仅在“法院组织法”第五章中设“检察机关”的专章,并于第58条至第66条规定有关检察署的配置、组织,检察官的职权、人事、职等及检察总长、检察长的指挥介入、移转等司法行政监督等事项,另就检察官的任用、训练、进修、保障及给与等具体内容,则制定《司法人员人事条例》,详为规范。1980年6月29日台湾公布的“法务部组织法”规定,“法务部”主管台湾检察、监所、司法保护之行政事务及“行政院”之法律事务,故台湾检察机关系隶属于“法务部”,而配置于各级法院及分院(“法院组织法”第58条) ,以实施侦查、提起公诉、实行公诉及指挥刑事裁判之执行,为其最主要的职权,其职权性质上属司法行政事项的范围,因此有人认为台湾的检察机关为司法行政机关,属广义的司法机关。“法务部长”作为检察官最高监督长官,不得干涉检察官就个案所为的司法判断。

台湾检察制度自1980年7月1日起,采行审检分立制,单独设置检察机关,一改1927年以来、曾争议多时的仅在高等法院和地方法院配置检察官。同时,分立的检察机关和审判机关,在司法行政监督上,也一改台湾自1896年出现检察制度以来,几乎一直维持的检、审隶属同一司法行政机关,而使其进一步“分隶”。按之前仅在1947年行宪后最高法院隶属“司法院”、最高法院检察署隶属“行政院”,系分隶状态。自1980年7月1日起,高等法院以下各级法院改隶“司法院”,高等法院以下各级法院所配置的检察官,加以机关化,正式命名为法院检察处,与最高法院检察署一同受新设的“法务部”为司法行政监督。为实施审检分隶而于1980年6月29日修正公布的“法院组织法”,将各级检察机关,而非检察官,配置在各级法院,以建立检察机关的完整体系。亦即第一级为地方法院(分院)检察处,置检察官若干人,以一人为首席检察官。第二级为高等法院(分院)检察处,置检察官若干人,以一人为首席检察官。第三级为最高法院检察署,置检察官若干人,以一人为检察长。各检察机关检察官名额在6人以上者,得分组办事,每组以一人为主任检察官(旧法所无的职称) ,监督各该组事务。主任检察官互为代理,事务较繁的检察处,首席检察官得指定主任检察官一人,襄助处理有关事务。检察机关之所以称“配置于”法院,系因检察官执行职务的区域,以其所配置法院的管辖区域为标准,故其并非法院的附属机关,检察官仍对于法院独立行使其职权。1989年12月22日台湾再次修正“法院组织法”,规定各级法院及分院各配置检察署,改掉已使用近十年的检察处旧名称。第一级及第二级检察机关首长名称,也从原来的首席检察官,更名为检察长；第三级检察机关,即最高法院检察署的首长,亦更名为检察总长。此制度一直沿用至今。

据中新社香港2008年1月13日电,台北消息:台湾“立法院”1月13日三读通过“法院组织法”部分条文修正案,引进类似“独立检察官”制度,在最高法院检察署设特别侦查组,职司下列案件: (1)涉及“总统”、“副总统”、“五院院长”(“行政院”、“立法院”、“司法院、”“监察院”、“考试院”)、“部会首长”或上将级军职人员的贪渎案件；(2)选务机关、政党或候选人于“总统”、“副总统”或“立法委员”选举时,涉嫌全台性舞弊事件或妨害选举案件；(3)特殊重大贪渎、经济犯罪、危害社会秩序及经检察总长指定的案件。法案明定,“立法院”得于上述第一、第二类案件侦查终结后,决议要求检察总长赴“立法院”报告。此外,特侦组由6名以上、15名以下检察官组成,由检察总长指定一人为主任；特侦组检察官、检察事务官及其它人员,则由检察总长自各级法院检察署中调用,不受辖区限制。另外,最高法院检察署检察总长将由现行“总统”直接任命,改为由“总统”提名,经“立法院”同意任命之,任期四年,不得连任。

四、中国内地的检察制度

根据《宪法》第129条和第131条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》也进一步明确了人民检察院是国家的司法机关。

根据《宪法》和《人民检察院组织法》的规定,中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门检察院。最高人民检察院是最高检察机关,地方各级人民检察院分为:省、自治区、直辖市人民检察院；省、自治区、直辖市人民检察院分院,自治州和省辖市人民检察院；县、市、自治县和市辖区人民检察院。省和县一级人民检察院,根据工作需要,提请本级人民代表大会常务委员会批准,可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院,作为派出机构。专门检察院包括军事检察院,铁路运输检察院等,其设置、组织和职权由全国人大常委会以法律规定。人民检察院实行双重领导体制,即各级人民检察院要受本级人民代表大会及其常务委员会的领导,并向其报告工作；最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院工作。

人民检察院其职权主要有以下四个方面: (1)对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件,行使检察权。(2)对于法律规定属于其直接受理的刑事案件(贪污贿赂等国家工作人员的职务犯罪、渎职侵权等国家机关工作人员的职务犯罪)行使检察权。(3)对于侦查机关(包括公安机关、国家安全机关、海关缉私机关、监狱侦查机关和检察院内部的侦查机关)的侦查活动是否合法实行监督；对侦查机关侦查的案件进行审查、决定是否逮捕、起诉或不起诉。(4)对刑事案件提起公诉,并出庭支持公诉(适用简易程序的案件除外)；对人民法院的审判工作是否合法,实行监督。(5)对刑事判决和裁定的执行及监狱、看守所、劳动改造机关和劳动教养机关的活动是否合法实行监督。

人民检察院检察官实行等级制,级别分为四等十二级。即首席大检察官、大检察官、高级检察官和检察官。其中:最高人民检察院检察长为首席大检察官,大检察官为二级,高级检察官为四级,检察官为五级。

五、两岸四地检察制度的异同

上述香港、澳门、台湾地区和中国内地的检察制度,由于法域不同,各自设置的检察机关就不相同。香港属英美法系,澳门和台湾属大陆法系,而中国内地属社会主义国家法系。两岸四地的检察机关都有一个共同点,那就是代表本地

区、国家以公诉人的身份,向法庭提起刑事诉讼,追究犯罪。不同点主要有:

1、法律地位不同。香港的检察机关,即香港律政司不是司法机关,而是行政机关；台湾的检察机关,属于司法行政机关；澳门检察院和中国内地的检察院属于司法机关。中国内地的检察机关是国家的法律监督机关。

2、不是所有的检察机关都有侦查权。香港律政司就没有权对职务犯罪行使侦查权,而行使该权利的只能是香港廉政公署；澳门的检察院也不直接对职务犯罪行使侦查权,只是领导刑事侦查,职务犯罪的侦查权由澳门廉政公署行使；台湾的检察机关和中国内地的检察院就可以直接对职务犯罪行使侦查权。

3、检察机关首长的产生方式不同。香港律政司司长、澳门检察院检察长分别由特别行政区行政长官提名,并报中央人民政府任命；台湾检察机关的检察总长,由“总统”提名,经“立法院”任命；中国内地检察院的检察长,由本级人民代表大会选举产生,并对其报告工作,接受其监督。

无论是英美法系、大陆法系,还是社会主义国家法系,都是统治阶级为了维护本地区、国家的法治环境而根据其意志和本地区、国家的实际制定出若干的法律,来规范人们的行为。各地区、各国的检察制度也是根据各地区、各国的法律状况而设置。香港、澳门、台湾与中国内地的检察制度虽在设置、职能、性质等诸多方面不同,两岸四地司法合作还存在很多问题,如内地的司法人员到香港、澳门金融机构查询资金往来情况、嫌犯引渡等；涉台的有关法律问题目前还有待解决,等等。但随着两岸四地参与国际司法合作的空间,相互间不断地交往、沟通,存在的司法合作障碍会逐渐消除,两岸四地的民众在一个中国的原则下,求大同、存小异,为中华民族的司法合作会寻求出一条解决司法障碍的最佳途径。