文章来源：《北大法律评论》第5卷第2辑（法律出版社2004年版）

内容摘要：传统行政法的关注点在于行政机关的自由裁量权，这妨碍了我们领会私人参与治理的范围。尽管法学家很久以来就承认私人与公共机构之间的某些约定形式，比如院外游说和讼争，在行政机关行为占据统治地位的领域中非政府主体仍处于边缘地位。私人主体以多种方式参与管制和行政过程的各个方面。由于越来越多地行使本属于“公共职能”的内容，其在治理中的作用在广为传播的民营化面前显得更加重要。本文为私人在治理中的作用作了解说，认为管制与行政过程具有公私互动的特征。文章提出了一个作为管制制度（regulatory regime）产物的治理概念，在这种管制制度中，责任是共同承担的，而非截然区分“公共”与“私人”主体。尽管现在行政法必须引导其自身去回应私人的活动，学者们应抵制简单地将其当成公共机构加以约束的冲动。对于治理中私人作用更深入的理解将有助于澄清不同管制制度——传统的与非传统的、正式的与非正式的——带来的行政法必须予以回应的危险。将治理视为一项共同事业允许我们将产生公法价值（负责任、理性、中立）的机制与决策者是公还是私的性质区分开。这反过来有助于将私人团体置于更加现实和平衡的情境。私人主体不仅仅是使传统行政法中负责任问题加剧之理性、自利的寻租者；它们也是能够为行政的功效和合法性贡献一己之力的管制资源。

目 次

一、导言

二、公私安排的例证

A．民营化/承包

B．共同制定标准

C．“自我管制”

I．自愿的自我管制

II．授权进行的自我管制

D．传统的命令与控制：共同贯彻执行

三、约束私人主体

四、走向混合行政的观念

五、结论：行政法的新趋

一、导言

使行政权符合民主政治的要求久为美国行政法学者关注。在美国的权力分立体制下，独立管制机构居于一个前提不够充足的地位。因为在国会、一元化行政机关（unitary executive）和司法机关之间进行分权的宪法没有为其规定片言只字，[1]它们成了“无头的第四部门”。[2]尽管这些机构并不直接向选民负责，其在执行委任给它们的任务时，行使着巨大的裁量权；即使是最明确的法律也留下了相当的解释和裁量的空间。因为美国民主制度要求政府当局的行为应当向全体选民负责，[3]行政法主要是围绕提供负责任（accountability）的需要进行组织的，而这一点是通过被设计来约束行政机关行为的各种机制间接实现的，包括立法监督、行政监督和司法审查[4]。然而，行政机关无限制的裁量权仍是行政国家正当性永恒的威胁。[5]它体现了行政法中可被称为传统民主难题的内容。[6]

在本文中，我认为解决这一民主难题的持续努力掩盖了一种现象，这一现象对民主制度来说可能具有更重要的意义：非政府主体在行政职权运作中的作用。将全部精力集中于行政机关的裁量权使我们无法充分领会私人参与治理的范围。尽管法学家一直承认私人与公共机构之间的某些约定形式，比如院外游说和讼争，但在行政机关行为占据统治地位的研究领域，非政府主体依然处于边缘地位。然而，非政府主体参与了管制和行政过程的所有阶段，有时候承担或分担了我们认为是或应当为公共主体所保留的作用。就法律学术研究所讨论的程度而言，私人主体在行政过程中的参与被设想为委托问题，或是作为公共选择理论的例证。[7]行政过程的模式，不管是多元论（pluralist）、市民共和主义（civic republican）还是“专家统治论”（expertocratic），仍主要集中在作为决策者的行政机关身上。[8]

实际上，许多私人主体参与治理的方式很少为公众知晓，为政治家接受或是为法学家认真剖析。[9]个人、私人企业、金融机构、公益组织、国内外标准制定机构、专业协会、工会、商业网络、咨询委员会、专家小组、自我管制组织和非营利团体的贡献使行政法无法将全部精力集中于行政机关的裁量权。[10]个人在有影响的政府部门任职；“专家”私人委员会行使着重要的认证权；私人生产团体制定规章，设定价格以约束异议者；私人团体可以与其他利益团体一道和行政机关就制定规章进行协商；非营利和营利组织缔约以提供各种政府服务，行使从收集垃圾到经营监狱的公共职能；个人和组织作为“私人检察总长”（private attorneys in general）指控违反法律的行为；贸易协会制定并执行实际上可以成为管制标准的行业规范；私人标准设定组织制定健康和安全标准，这些标准为行政机关当然采纳。也许把当代治理描述为“混合行政”（mixed administration）体制最为合适。[11]在该体制中私人和公共主体共同承担管理和提供服务的责任。在文章的第二部分，我给出了这种现象的例证。

行政法对行政机关的强调，使得对治理的共同性予以恰当的法律和制度回应难以想像。[12]当行政机关实际上是更丰富的公共和私人活动的制度环境的一部分时，将有误导政治和学术努力的危险，误导对行政机关施加与以往相比效果更加微弱的控制。许多学者认为，私人主体加剧了负责任的匮乏，以致使行政裁量权问题成堆。和行政官员一样的是，私人主体不是选举产生的。然而，和行政机关不一样的是，它们通常并不被指望为公益服务，也不受职业道德和公共服务制度规范的制约，上述规范会起到抑制追求纯粹自身利益或屈从狭隘个人利益的作用。

另外，相对来说，私人主体还不受立法、行政和司法的监督。在私人主体不断行使传统的公共职能，却又摆脱了通常与公权力行使相伴的严格审查的情况下，私人的参与的确会引起对责任问题的关注，而使不受制约的行政裁量权问题相形见绌。这样看来，私人主体没有引起新的民主问题；只是使传统的问题更糟糕而已，因为它们比独立行政机构更不负责任。另外，私人主体也会威胁到其他公法价值，这些价值可以说和负责任一样重要。它们参与治理可能会削弱行政法对公共主体决策应具备的特征的要求，比如公开、公正、参与、一贯性、合理性和不偏私。

只有在这样一个广泛民营化和政府职能对外承包（contracting out）的时代，关注私人主体如何危及公法价值才得以强化。为了防止越来越多的私人活动带来的威胁，一些学者建议我们将适用于行政机关的监督机制和程序控制延伸至私人主体，实际上把它们当作“公共的”来对待。我在第三部分讨论了这一观点。我认为在没有仔细考虑私人主体带来的利弊的情况下，应该抵制像对待行政机关那样对其予以限制的冲动。重要的是，私人主体往往已经受其他很大程度未被行政法认可的责任机制制约。私人决策者的内部程序规则、市场压力、服从非正式规范、第三方监督和行政机关强制执行的潜在威胁会促使私人主体为其工作情况负责，即使对于那些看来是自愿的自我管制制度也不例外。尽管这些责任形式可能无法满足传统行政法对选举产生的机构的负责任要求，它们仍会在某种特定管制制度的正当化或使其可接受中扮演重要角色。[13]在我们能对可选择的责任机制是否可以适当地替代或补充传统的监督形式做出评断之前，至少，我们必须承认它们的存在。

进一步理解私人在治理中的作用，将有助于明了私人主体带来的危险，明确行政法可用以回应的传统与非传统的责任机制。将治理视为一项共同的事业，将允许我们把产出负责任的机制和决策者之公或私的性质区分开。反过来这有助于将私人团体置于更加实际和平衡的情境。私人主体并不仅仅是加剧行政法上传统民主难题的理性、自利的寻租者；它们也是能够为行政功效与正当性贡献一己之力的管制资源。

在第四部分中，通过提出一个行政法的研究日程，包括更深入研究行政中公私主体的相互依赖，我进行了总结。推测为什么不管私人主体的作用如何普遍，行政法行政机关的中心地位仍然如此牢不可破。强调了提出一套国家在共同治理中的作用的理论之必要性，提出一套与之相伴的司法审查理论之必要性。最后，我引进管制制度（regulation regimes）的概念以取代目前治理中已被概念化的“公”、“私”作用。

二、公私安排的例证

提供私人参与治理的例证，是迈向理解行政法必须予以回应的相互依赖关系的范围和复杂性的第一步。在这一节中，我简要地描述了许多公私安排，作为共同行使“公共”职能或履行管制责任的“混合”行政概念的例证。然而，下文的说明是启发性的而不是包罗万象的。除了辨别许多公私安排之外，我也说明了为什么它们带来负责任的问题，为什么私人作用易于引起非常多的关注。

部分由于经验工作的缺乏，这些说明只是初步的。尽管很久以来提供公共服务就是一项依靠公共资助的私人供应商的共同事业，只是最近私人主体才进入到更为传统的公共职能领域，比如监禁。广泛地将此种或其他公共职能承包出去，引出了厘定治理中公私作用的分野以及确保负责任的适当机制的重要问题。

法学家们仍不得不仔细审视在标准之设定、实施和执行中公私合作的意义。例如，指令进行的自我管制，股东在行政机关的监督之下规划并执行管制方案的一种公私安排，对此几乎没有进行过实证研究。[14]传统的命令和控制制度与私人公司自愿的自我管制亦是如此。[15]行政机关提出的倡议，比如旨在使私人团体更直接参与规则和标准制定的管制协商，到目前为止已产生了大量的研究文献，但是这些研究很少考虑更宽泛的、共同管制或连带责任的含义。[16]在再熟悉不过的以行政机关为中心的著作外，人们应竭力寻求细致解析传统的命令与控制管制在强制执行中如何倚重私人的自我报告、协商和行业协作。

私人参与管制（与提供服务相对）的例证主要从我自己的研究领域获取，即环境法和职业健康与安全法，但实际上其他的例子在每一管制情境下都会出现，包括证券管制、农业市场、食物和药品管制以及职业许可。另外，虽然我的说明主要限于联邦和州层面，但人们会发现公私安排在各级政府都起作用。的确，在州和地方层面，公共和私人主体的融合可能尤为复杂。显而易见的是，所有这些安排和关系，不管是一直存在的还是新出现的，都极需实证研究。

A．民营化与承包

治理中公私合作最常见的例子，采取的是行政机关与民营非营利和营利公司签订合同提供社会服务或行使公共职能的形式。[17]广泛的承包，与以出售政府资产为表现形式的民营化一起，是英国和其他自由民主国家公共部门改革运动的核心。在美国，许多社会服务一直都是由政府机构资助，由非政府主体提供。[18]其他服务，比如监狱的运营，传统上是由政府进行的，只是到最近才放给私人主体。[19]

民营化不是一个严密的术语；[20]学者用它来描述迥异的现象，从出售政府资产，到放松管制，到商品和服务供应的承包。[21]在大多数显而易见的“民营化”情形下，可能承包一词更为准确，因为它更好地把握了州行使监督控制的剩余权力。以私人监狱管理为例。尽管有关私人经营监狱的文献称私人监狱的膨胀为“民营化”，我却称它为承包，因为私人监狱的运营和行政机关、法院和立法机关有关，它们可以通过取消授权、合同或者许可进行监控。[22]

拥护私人管理监狱的人主张，像大部分拥护其他民营化情形的人主张的一样，私人管理与政府管理相比有许多优点：监狱将建得更快且更廉价，它们将更有效地运转并且服务将得到改善。到目前为止，对私人监狱的法律评论聚焦的并非服务质量而是两个更基本的问题：将公共权力授予私人主体的合宪性，如果这种授权是合宪的，是否应该像受宪法约束的公共主体那样来对待经营监狱的私人营利公司。[23]授权问题取决于政府和私人主体关系的具体结构。如果政府授出的仅是监狱的经营管理而自己保留规则制定权和裁决权，根据现有判例法，这样的授权很可能会通过合宪性审查。[24]那么为确保授权的合宪性，州立法机关可以为行政机关保留接受、拒绝或者修改私人公司所提出的任何影响囚犯的规则的权力，它也可以规定对私人裁决进行司法审查。

在大多数情况下，发包的公共机构认为它们放弃的只是政策的执行而同时保留了政策的制定权。然而，这种区别是微不足道的。私人监狱的警卫行使着影响犯人最基本自由权利（包括饮食、淋浴、锻炼时间、牢房条件、交通、工作分配、探访）的裁量权。监狱官员在违法行为发生时可以进行裁决，予以惩罚并向假释委员会提出建议。[25]日常管理（私人功能）和最终的规则制定和裁决权（公共职能）之间的区分是无法维系的。即使行政机关保留接受或者拒绝接受私人提出的规则的权力，私人供应者还解释并实施那些规则，赋予它们实际意义，从而模糊了政策的制定和执行功能之间的界限。日常运营的权力赋予私人经营者进行立法和裁决的“政府”权力。

人们可以看到，私人监狱的例子如何说明了与私人参与治理相伴的不负责任的危险。与其他具有私人部门参与历史的职能不同，监禁职能被认为“本质上是政府的”（intrinsically governmental in nature）。[26]因为私人供应者更加远离对选民的直接责任，将传统上属于政府的职能承包出去引起了重要的负责任问题。私人行使政府职能同样会产生私人目标和公共目标之间的利益冲突。这在私人监狱的情形下尤为明显，在这种情形下私人最大化利润的利益会和良好矫正政策的公共利益发生冲突。私人经营者会选择减少工作人员或雇佣不合格的看守以降低成本，对囚犯还有职员的安全问题做出让步。在私人监狱的情形下，私人对违法行为进行裁决并且予以惩罚影响了囚犯的宪法权利。

为回应已观察到的私人经营监狱的危险，多数学者会坚持认为私人监狱应受行政机关、法院和立法机关的监督，同时它们应遵守宪法的限制——通常施加于履行同样职能的行政机关的传统限制。然而，仅仅存在行政监督和遵守传统的程序性要求不足以防止该制度发生大量的危险。这种考虑使一些学者无视私人经营的潜在效率，而完全反对承包监禁职能。

尽管监狱的例子涉及自由利益，因而特别容易引起争论，但即使将一些无关痛痒的公共职能承包亦有可能带来对负责任或诸如参与和公正等其他公法价值丧失的忧虑。几乎每一个承包的例子都带来了这种担忧，包括那些并不涉及自由利益或者不是很明显授予私人主体“制定”政策职能的情形。在一个涉及公共服务的典型契约制度中，行政机关和私人供应者对契约条款进行协商，然后作为消费者的行政机关可能会寻求要么执行合同的条款，要么终止。行政机关和私人供应者之间的契约意图在于细化私人主体执行行政机关决策的条款。[27]一个契约性的机制依靠的是，法院应监督方的行政机关的请求强制执行私法契约，而不是法院应公民私人的请求强制执行行政法的原则。结果是，契约性的机制可能破坏公众参与决策，阻碍契约第三方受益人寻求损害救济的公共途径。私人承包方可能提供低劣的服务，比如伤害消费者或者从事不正当竞争的行为，而全然不必担心赔偿问题。

为使这一点更为具体，我采用阿罗森（Aronson）具有说服力的例子，一个由政府资助的私人供应者违反行政机关——供应者之间契约的规定，使一个病人面临被驱赶出去的情形。[28]不享有合同当事人的利益会阻碍病人诉请执行协议的规定或者赔偿违约造成的损害。即使她能从普通法上胜诉，消费者也可能缺少为自己而起诉的动力或足够的资源。没有了代位责任（vicarious liability），缔约的行政机关会没有监督供应者遵守契约条款的动力。[29]另外，这类契约的条款可能没有很好地公布，这使消费者更难要求强制执行。

契约性的制度必定依靠公私的伙伴关系。在上述例子中，政府主体保持了重要的监督作用，但私人主体行使着关键的“公共”职能。然而，与将服务的供应承包出去相比，当政府承包其强制性管制权时，我们会更担心责任的放弃。毕竟，政府提供商品和服务的原由，传统的解释是市场失灵：或者是市场没有动力提供，或者是这类商品市场有瑕疵（比如自然垄断）。如果政府供应的成本超过了市场失灵的无效，将类似垃圾收集等服务承包出去会使我们感到完全合适。[30]另外，与仅将“执行”承包出去相比，我们更担心行政机关放弃它们“制定”政策的职能。然而，因为制定政策和执行政策之间的区分是模糊的，并且因为私人提供服务亦会损害我们所关心的东西，比如负责任、程序公正和参与，我认为，不论是服务的情形还是管制的情形，都带来了私人参与治理的重要问题。

B．共同制定标准

授权制定标准与将服务的提供承包出去有重要区别，因为它明确允许在执行之外正式授权“制定”政策。尽管这两种职能之间的界限并不明确，评论者倾向于认为，当制定标准的最初责任落到非政府团体时，会产生更大的负责任问题。在美国，因为禁止授权原则（non-delegation doctrine）的存在，授权私人团体制定标准问题重重。[31]然而，在几乎没有监督和程序性的约束限制私人裁量权的情形下，最高法院和许多州法院对授权私人主体制定标准予以了认可。[32]例如，与小麦以及烟草种植者一样，诸如牛奶场主和管理者的私人生产团体设定价格以约束本行业的反对者。其他农产品生产者不仅设定价格，还确立限额和裁决不公正的劳动惯例。[33]

另外，在草草的通告和评论程序之后，行政机关通过采纳私人制定的标准的方式，间接、不十分明显地将标准制定权授出。行政机关采纳私人制定的健康、安全和产品标准已经是很久以来的传统了。[34]许多非政府组织制定了大量直接影响公共健康和安全的标准。这些组织包括行业协会（如汽车工程师协会和美国机械工程师协会）、非营利团体（如美国检测和材料协会）、由制造者、专业人员和政府官员组成的会员组织（如国家防火协会）、贸易协会（如美国石油研究院）。这些私人主体制定了数以千计的行业规则（建筑规则、垂规、火灾规则）和规范设计、材料、流程、安全以及其他产品属性的产品标准。

尽管对公众来说几乎是看不见、摸不着的，这些行业规则和标准产生了巨大的经济和社会影响。其中许多被行政机关通过引用而加以吸收，比如食物和药品管理局（the Food and Drug Administration）、原子管制委员会(the Nuclear Regulatory Commission)、联邦航空局(the Federal Aviation Administration)和职业安全与健康管理局(the Occupation Safety and Health Administration，简称OSHA)。它们还被州和地方政府广泛采纳。[35]在有些情况下，立法机关指示行政官员采纳这些标准，就像OSHA早年那样做的。[36]1995年国家技术转化与促进法（the National Technology Transfer and Advancement Act）要求联邦机构在某些活动中采用自愿一致达成的标准作为实现政策目标的方法，除非适用的那些标准与要适用的法律不一致或者是不切实际。[37]在制定标准中公私之间的合作是实实在在的；的确，行政机关和标准制定组织不可能更加共生（symbiotic）了。例如，美国国家标准协会（the American National Standard Institute，简称ANSI）一度与OSHA订立了工作协议，为标准的发展、公布和应用提供技术支持。作为上述努力的一部分，OSHA的代表反过来参加ANSI的委员会并向其提供信息和研究报告。[38]

尽管有行政当局的正式采纳（formal overlay）并且遵守法定程序，私人制定标准在显而易见是公共制定标准过程中所起的作用，可能会引起对随之而来的管制的正当性的怀疑。标准制定组织一般是专业技术性的、受行业控制并且是保密的。它们通常无法在其技术委员会中完全包容消费者、小企业和劳动者的利益。另外，大公司为确保标准能对它们的产品有所裨益，经常对这些组织施加不适当的影响。[39]毋庸置疑，这些程序集中体现了假公济私（self-dealing）和反竞争行为（anticompetitive behavior）的机会。[40]在此情形下，强烈的私人利益会损害产品或工作场所安全中更大的公共利益。同时，专业技术人员和行业协会可以提高行政机关行使管制职能的能力。

私人团体参与标准制定过程最明显的努力，表现为管制协商的形式，这是一个由联邦立法机关认可的有争议的倡议，并且被许多联邦行政机关用来对以合意为基础的管制进行协商。[41]就像它们的称呼那样，管制-协商（Reg-negs）是由获得正式特许的代表团体进行的，上述团体根据其一致同意的规则在行政机关确立的参数范围内进行协商。大多数管制-协商消耗大量的时间和资源，并需要参与者一方具有丰富的技术知识，没有经验的团体几乎永无可能被邀请参加。假设协商最终达成了协议，以合意为基础的规则仍必须根据美国行政程序法第553节接收传统的通告和评论程序的审查。另外，参与者即使签定了合约，行政机关也没有公布达成的合意的义务。[42]

这种共同的公私活动形式招致了批评，因为它似乎使制定规则变成了明显的利益集团的讨价还价。尽管有通告和评论程序的保障，因为对行政机关会认为有义务公布一项它并不全心全意赞成的合约持怀疑态度，该过程难令人信任。例如，行政官员会做出一项决策，避免对规则的提起诉讼要比坚持更严格的标准要求更为重要[43]。作为替代，它们愿意以严格的标准换取在以合意为基础的协议签订后其将适当参与的、更加顺利的执行。在对管制-协商投入了大量的时间和资源之后，行政机关会希望保住面子，或是它对这项工作的成功如此投入，以至于与其他情形相比会提供更多的私人利益。即使假定行政机关是忠实可靠的，只有少数代表被选出参与管制协商这一事实，对上述程序等于是强者之间讨价还价的观念也起到了一定作用。过多地依靠外人（outsiders），对某些观察者来说意味着行政机关放弃了自己的作用。

然而，即便看起来最为独立的行政机关内部程序，在相当程度上也会依靠外人。例如行政机关经常在标准的制定或批准程序中倚重由科学家或其他专家组成的咨询委员会（advisory panels）。这样的委员会对行政机关的决策施加巨大的非正式影响。它们的活动不限于解决技术争端，根据科学的现状达成全体一致的合意。相反，它们经常卷入重要的政策讨论中。[44]

因为理论上它们不受私人压力影响而且受雇于行政机关，这样的委员会应该不会有什么负责任的问题。的确，正式受雇于联邦机构的咨询委员会必须符合《联邦咨询委员会法》（the Federal Advisory Committee Act）规定的会议公开和均衡代表的要求。[45]然而，不论是在联邦还是州的层面上，经验丰富的咨询委员会成员都会感到利益之间的冲突，容易受外部压力的影响。[46]即使财政披露的要求亦不能阻止利益集团游说委员会的成员、向他们提供有瑕疵的或是自利的技术信息。另外，即使委员会成员披露了存在的利益冲突，他们大多数也面临着将来求职或获得学术资助机会的利益冲突。

总之，制定标准相当程度上有赖于公私的合作。与完全基于行政机关内部的专门知识制定的标准相比，不论行政机关采纳私人制定的标准，还是依靠专家委员会，可以说是保证了更严格的审查。当然，因为私人团体被很好地整合到传统的标准制定程序中，困难在于区分行政机关内部的专门知识和对私人团体的依赖。这些公私安排，无论是正式的还是非正式的，都带来了对公正、独立、利益冲突和假公济私的疑虑，通过纯粹行政机关的监督，或适用规范私人行为的程序规则，这一疑虑仍没有彻底解决。对私人主体（生产者团体、标准制定组织、专家小组）施加更多的限制，是试图使之更加负责任和增进参与的方式之一，但可能要冒损害私人带来的那些特定优点的风险。

C．“自我管制”

I．自愿的自我管制

在行政机关经常采纳并执行私人的标准，就像它们自己的一样的同时，私人标准制定团体亦独立于政府管制行事。这种并列的标准制定可以被称为自愿的自我管制，因为，尽管政府会容忍甚至鼓励它，在自我管制制度下，管制行政机关无须放弃它们自己制定和执行标准的权力。在确立规范某个行业或行为的实际标准时，自愿的自我管制仍会发挥巨大的作用。这部分依赖于政府对自我管制的态度。例如，当自我管制公司在技术上违反了法律或者管制标准，行政机关以有利于该公司的方式行使强制执行裁量权[47]。由于公众几乎没有进入到管制过程的途径，认可上述并列管制的裁量权的广泛行使，有使私人管制变为实际上的政府管制的危险。

自我管制的方案实际上并不完全是自足的。它们要依靠行业内部（纵向上从贸易协会直至成员和供应者；横向上包括所有成员）和行业与拥有影响自我管制举措的权力的公共机构之间的关系网络。[48]以环境管制中典型的自我管制倡议为例，它将环境管理制度和内部的标准制定或目标的连贯，定期审计（有时由公司自己进行，有时由独立的审计人员进行）以及公布环境报告（有时只对管理者，有时对管理者和公众）结合起来。大部分自愿的环境自我管制并不以建立刚性的行为标准自命。相反，它是被设计来教导进行管理改革的，这一改革以对外规范的不断改进为目标。自我管制的确向私人公司提供了一定的利益，包括相对于那些无法达到这样标准的竞争者的市场优势，更低的保险费和贷款利率以及公共关系的改善。

这种并列制度最常引用的一个例子是化工行业的责任管理（Responsible Care）方案。责任管理由规范化工公司如何生产和分配产品，如何与供应商、推销商以及消费者相互作用的一套行业规范组成。因为行业规范没有规定数量化的绩效标准，遵守行业规范只是要求公司承诺遵守管理实践和内部责任机制（比如审计和报告），这些实践和机制是被设计来把对环境的考量和公司决策的各个方面结合起来的，从产品设计到分发和销售[49]。该行业的贸易协会，即化工生产者协会（the Chemical Manufacture’s Association），执行责任管理方案并且有权驱逐不服从的公司成员。该监控机制对外界观察者来说是不透明的，因为公众没有介入CMA审计程序的途径。该协会也从未因不服从而驱逐过任何公司成员。[50]

类似的自我管制机制也出现在国际领域。例如，设在日内瓦的标准组织协会（the Institute foe Standards Organization）已发布了它的14000系列，这是一套环境管理标准，主要建立在ISO早期9000系列采用的全面质量管理标准上。[51]ISO14000认证要求公司评估它们的环境影响，建立实现环境不断改善的管理制度。[52]采取这些标准的公司成为“ISO认证的”公司，这一特征能够产生若干重要的经济效益，包括更低的保险费或贷款利率，能够进入需要ISO认证的市场，在消费者中潜在的市场优势，并且有可能得到国内管制机关的优待。的确，为了在全球市场中竞争，国内公司可能会感受到采纳ISO标准日益增长的压力。[53]

正如责任管理，采纳环境管理制度（EMS）以满足ISO14000的要求并不是承诺实现具体的绩效标准。认证保证的只是某项制度对于实现公司的目标是适当的，但它并不要求公司实现一定水平的环保绩效。ISO认证经常被推荐为国内管制标准的替代标准，除了程序和规划标准之外，它还规定了以技术为基础的对排放物的实体限制。尽管EPA到目前为止拒绝接受ISO认证以替代遵守国内的标准，已有迹象表明其在行使强制执行裁量权时，它愿意优待那些获得ISO认证的公司[54]。

自我管制中的试验似乎正在激增，有的是受到代表特定行业的贸易协会的推动（如责任管理）[55]，有的是由成分多样的商业网络倡导。[56]作为政府管制的替代，这些自愿措施被认为是对环境管制正当性的威胁。首先，如上文所说，大部分自我管制方案强调建立一项管理制度，将环境决策和公司的等级制度结合在一起，而不施加刚性的绩效标准。第二，尽管存在公司遵守它们自己的方案的许多激励，在自我管制中缺少透明度和公众参与使监控非常困难。尽管环境保护的目标可以与私人牟利的动机一致（例如，防止污染和最少浪费的策略减少了公司能源和材料的消耗，因而节省成本的情形），某些时候它们完全背道而驰。至少在有些时候，公司会被诱使仅仅以象征性的方式遵守自我管制，指定审计员，或者所做的不像以后的自我审计报告和环境报告中所说的那样多。

作为公司自愿遵守自我管制方案的回报，即使它们期望获得的不过是行使强制执行裁量权时的优待，环境绩效缺少充分的保证也会很麻烦。尤其当法院不愿审查强制执行裁量权时，频繁地用执行裁量权肯定性地回应自愿管制会损害重要的公法价值。[57]当所认可的自愿方案是在下述情况下采纳的时候尤其如此，即缺少公众参与，仅由没有严格绩效要求保证的环境管理措施组成，并且几乎没有为公共审查提供机会。

II．授权进行的自我管制

授权进行自我管制是行政机关授权或者要求私人主体在行政机关的监督下进行自我管制的制度。授权进行的自我管制必然是一项共同的事业。加利福尼亚合作守法计划(the California Cooperative Compliance Program，简称CCCP)就是这种方法的例证。CCCP是由加利福尼亚的OSHA官员制定的，目的是为了改革行政机关以对抗性的强制执行为基础管理工作场所安全的方式。[58]该方案授权工会和雇主通过集体讨价还价，制定和执行工作场所安全的要求。它有效地将OSHA传统的审查和强制执行作用授予一个劳资联合安全委员会（由分别来自管理方和劳方的两名成员组成）。只要该方案能有效地降低事故率，行政机关保证不会干预。[59]

Rees在其对CCCP的精细研究中，说明了管理方和劳方都有就该安全方案合作的强大动力。公司发现OSHA传统的审查制度代价太高并且不便。另外，随着工人赔偿费用的增长，它们也开始更加关注安全问题。同时，工会也有动力与雇主合作，因为它们感到不断受到来自自由雇佣企业（open shop）竞争的威胁。不过，比这一忧虑更重要的是，在工联主义的建构中缺少“合作的思想基础”（ideology of cooperation），Rees将之归结为历史上制约为其雇主共同建构工会的一系列社会经济因素。[60]

Rees同样把CCCP的成就归于公司内部职业安全专家（professional safety engineer）的权力和独立性。在该方案制定之前的几年中，部分由于《职业安全和健康法》（OSHA Act）的通过，他们就开始产生影响。联邦安全事项的授权提升了他们的组织地位，这使他们后来在CCCP方案中起到关键的作用。工人们信任联合检查委员会是该方案成功的另外一个重要因素。该委员会的设想建立在现存的公司安全方案上，因此并不是全新的，但该委员会第一次赢得了雇员的支持。通过任命富有见识并且受人尊重的雇员进入新的委员会，管理方帮助劳方对新委员会产生了信任。接下来，通过采取明显、迅速的行动回应申诉，委员会证明它是值得雇员信赖的。

另外，劳方和管理方拥有重要的共同准则、习惯做法和经验，促进了在存在巨大对抗可能性的环境下的合作。例如，它们基本同意什么构成“安全问题”（safety problems）。CCCP成功的最后的一个因素是OSHA为每项工作职位指定的守法官（Designated Compliance Officer，即DCO）。DCO被谨慎挑选以保证他们拥有监督和协助遵守的能力。根据Rees的研究，DCO行事灵活，在整个程序中充当的是解决问题的顾问而不仅仅是强制执行的代理人。

尽管CCCP的例子说明了授权进行自我管制能够如何运转良好，它也含蓄地表明了这种合作事业的脆弱性。它们依靠的是在开始时难以预料而且无法培育的若干因素的结合。没有了强有力的工会，管理方就会控制标准制定程序，这反过来又将破坏该方案的安全目标。在安全委员会中没有直接的代表，员工无疑会对该方案持怀疑态度，也不会报告事故。除非职业安全专家能够将工人的赔偿费用转化成可以预防的事故的观念，私人公司甚至没有控制与安全相关的开支的动力。缺少可以动员支持安全预防的“公共”目标的独立职业安全专家这一内部机构的帮助，公司决无可能积极进行改革。要是行政机关的监督更加遥不可及（如果它采取的是OSHA不定期审查的典型模式），私人公司就有可能逃避审查，不负责任。缺少一个善于促进合作的灵活的守法官，该方案有可能完全失败。

D．传统的命令和控制：共同的贯彻执行

在某种重要的意义上，传统的命令和控制制度已经是合作管制（co-regulatory），因为在执行中它倚重私人的参与，尽管这很大程度上还没有进入公众的视野。例如，出于管制方案的作用范围[61]和许可证规划[62]的目的，传统的环境管制在很大程度上依靠管制企业的自我鉴定和自我报告。没有企业的协作，大部分管制方案都会失败。与公共机构相比，私人企业有巨大的信息优势。公司向行政机关提供关于它们目前的绩效，在技术和成本期待可能的情形下它们改进的潜力等信息。这些信息成为制定标准，确定许可条件以及在强制执行程序中设计认可的政令的基础。行政机关完全缺少进行独立调查、适当检查并成功追究所有违反管制实体的必要资源。[63]

因而，至少在环境领域，自我报告是传统强制执行程序的核心。评价企业遵守根据清洁水法（the Clean Water Act）颁发的许可证的基础，一直是企业关于排放物的性质和数量及其控制措施的自我报告。根据清洁空气法（the Clean Air Act）的企业的排放物亦是如此。通常，行政机关甚至并不对企业的自我报告进行初步的核查。而是，行政机关雇人检查企业的设备以确保其符合管制命令的要求。这一做法在环境管制领域是普遍存在的。例如，州和联邦行政机关同样雇人根据巨额资助（Superfund）救济程序设法清理被污染的垃圾场。

在所有这些情形下，行政机关对是否守法具有最终决定权，但通过在相当程度上倚重被管制实体和第三方，实际上使自己远离了监督的第一线。行政机关不断依赖承包人可能会损害行政机关职员有效评估承包人的裁断的能力，即使行政机关保留了对其正式的监督控制。通过在相当程度上对外采购（outsourcing）强制执行的责任，行政机关将面临大量职员失业或者是阻碍现有职员与被管制公司的直接互动以至严重损害其监督能力的风险。另外，通过依靠第三方强制执行，行政机关将面临对强制执行日程安排失控的危险。例如，公民的诉讼会妨碍行政机关的执行优先权，最终破坏私人实体和行政机关之间的合作。[64]几乎所有的联邦环境法律规定了个人和团体起诉行政机关（没有履行羁束性责任）和私人公司（违反法律）的私权（private right）。

和规则制定情形下的管制协商一样，EPA的杰出领导方案（Project XL，以下简称XL方案）明确表现了让股东直接参与许可证规划程序的努力。假如公司达到或超过应予实施的环境标准，[65]XL方案赋予公司在遵守传统管制要求方面一定的灵活性。典型的以公众设施为基础的XL方案（有的是以部门为基础的）会允许公司协商达成协议，详尽约定“优良的”（superior）环境绩效，以换取统一的、以业绩为基础的许可证。在其提出的XL方案被批准后，公司就召集一个股东程序讨论最终方案协议（Final Project Agreement）。股东团体通常包括联邦和州的行政机关、环保组织和社区代表。该协议会授权公司从事传统管制禁止的多介质或跨污染物交易（将污染物从一种介质转成另一种介质，或者是以一种污染物的增加以换取另一种的降低）。该协议会授权公司将具有不同届满期限的多重许可证合并为一个单一的、期限更长的许可证[66]。

XL方案承认在执行过程中被管制的企业和管制行政机关实际上相互依赖。它将传统的双方保持一定距离的（arms-length）许可协商转换成一项直接协作的事业。对股东团体均衡代表的要求和相关机关的参与，意在确保程序能带来足够的负责任。XL方案的批评者以指责协商管制同样的理由来指责XL方案：他们认为该方案允许企业为了有利的交易讨价还价，削弱了环境标准，该标准是通过没有充分公开和代表的程序由法律和管制建立的。他们抱怨围绕最终方案协议的不确定性，认为公司达不到它们允诺的“优良的”环境绩效，多介质和跨污染物的交易会严重破坏希望公司达到的环境标准。

一方面，在执行和监控中对私人主体的广泛依赖，表明私人更广泛参与的趋势（以类似XL方案的形式）是一个重点的问题而不仅是一个范式转换的问题。然而，另一方面，认识到对私人主体的依赖已经非常广泛，丝毫无助于减轻对私人更直接参与执行过程所产生的风险带来的不安。相反，它表明我们对伴随传统的命令和控制制度的负责任问题关注的还不够。换言之，XL方案只不过是使管制程序已经由私人控制这一糟糕的特征更糟而已。

三、约束私人主体

行政法中正在涌现的研究表明，对该领域紧迫的挑战在于确定何时和如何将法律的要求拓展至履行公共职能的私人主体。[67]在这种观点中，民营化和承包破坏了传统行政法将裁量转化为规则的方案。远离政府的趋向给行政法领域带来如此巨大的转变，裁量权的失控肯定不能算是该领域的关键问题。相反，挑战在于确保民营化、承包和其他被用来放权给私人团体的措施，不挫伤行政法力图规定的负责任、程序的连贯性和实体合理性的公法规范。[68]据此看来，继续强调限制行政机关的裁量权，和在泰坦尼克号上把躺椅移来移去没有什么两样。[69]

尽管把焦点集中在私人主体并大胆宣称行政裁量权已不再是该领域的核心问题是值得称赞的，但行政法中正在涌现的有关民营化的研究走得还不够远。首先，私人在管制中的作用要比研究表明的更加广泛和持久。即使传统的命令和控制管制——行政机关指令并且强制执行标准的等级制安排——也带有政府和私人主体之间非正式依赖的重要特征。广泛地将公共职能承包出去，更加倚重自我管制，似乎增加了私人的作用，但是行政的每个方面都深深地并且不可避免地互相依赖。

行政法领域新的民营化研究具有讨论随着私人在行政中作用的增长，司法审查是应该退缩还是应该加强的特征。有的学者认为，私人活动的激增会削弱行政机关和立法机关对公共决策进行控制的能力，这将需要更多的司法监督。[70]法院会选择或者通过扩大国家行为原则（state action doctrine），或者通过将合同中诸如忠诚义务等普通法原则引入公法规范，来对私人主体进行管制。的确，当履行公共职能的私人团体以损害公共利益的方式行事时，存在大量的对之施加程序性要求的先例[71]。尽管相关的普通法原则已被废弃不用，它们很有可能复兴。正如我的同事迈克尔·阿西穆（Michael Asimow） 最近观察到的（尽管是关注而不是赞同），加里福尼亚最高法院最近将正当程序的要求引入一个雇主和一个被控性骚扰的雇员之间的私人契约[72]。这一做法在将来会更为普遍。当然，什么时候应把私人主体视为公共的问题，将不断占用行政法学者的时间。

在上述分析中，学者们毫无疑问会考虑私人参与治理获得的收益，包括专业知识、革新和效率，在多大程度上会因被施加传统的限制而无效，例如遵守法律程序和向选举团体正式负责[73]。私人主体更多地参与行政过程，有助于带来高质量的管制决定并促进其执行。[74]的确，更多参与治理的机会具有独立的、促进民主的价值。我们愿意以某种程度的正式责任换取上述其他收益，这样的情形是存在的。

然而，描述一个路径标准，确定当私人主体行使的可以说是公共的职能从而证明对其施加公法限制的正当性，行政法的任务比这要复杂的多。面对共同治理的现实，行政法学者必须提出新的问题。私人主体在制定后来行政机构引用从而加以吸收的标准时，有任何“涉及公共的”（public-regarding）义务吗？或者行政机关的批准能充分保障负责任吗？[75]与审查为其他目的而行使的强制执行裁量权相比，法院在审查优待自我管制的强制执行裁量权时，是否应更加仔细？行政机关和供应商之间契约的第三方受益人能请求强制执行契约的条款吗？私人团体已经参与标准制定和执行的程度，或是行政机关已经依靠承包人强制执行的程度是否引起了对负责任的关注，而这一关注被我们漫不经心地忽略了？

需要进行的研究要求对不同的管制安排带来的危险（假公济私、利益冲突、保密、不合理、缺乏代表性和程序不规范等等）进行非常具体的分析。在反过来对私人主体施加传统的限制之前，我们需要认真考虑它们是否足可以说是和行政机关一样，从而证明相似对待的正当性。另外，在决定何种限制是适当的之前，我们应该提出是否存在能起到规定负责任并确保遵守其他公法规范作用的其他主体或不同机制。

从另一角度看，通过限制私人主体来回应私人活动的冲动，只是将焦点转移到天平的私人一端，而不是重新定位行政法，将公私制度作为一个新的实体加以研究。承认治理的共同性要求我们更加全面地研究，当我们说管制是“不负责任的”（unaccountable）时，我们指的是什么。传统的对负责任的关注背后的利益是什么，在一个具体的、以牺牲其他东西提供某些收益的决策机制的情形中，我们应如何权衡那些关注。一个决策机制的公众认可度和正当性，部分依赖该机制中的主体在发挥作用时，我们对它们应该如何行为的预期。例如，当私人主体从事宣称是中立的咨询工作时，我们会正当地期待无偏私的决策。然而，在类似管制协商的过程当中，无偏私就不那么重要了，在此处我们期待的是当事人追求自己的利益（不过这会促进问题的解决，有利于公共利益）。[76]在此情形下，我们会高度重视参与和充分的代表，不是中立。当一个私人主体发挥强制执行的作用时，通过独立的监督机制或者是行使私人的诉讼权利，我们期望它以与从事标准制定工作不同的方式行事。在前一种情形，我们担心私人的动机存在损害理性的强制执行工作日程的危险。在后一种情形，我们希望通过确保所有受影响的利益相关人都能够在标准制定委员会中得到代表，将假公济私和反竞争行为降至最小化。

施加严格的法律程序，连同自身向选民负责的选举团体的监督，并不是确保公私安排正当性的唯一方法。一个混合行政体制会依赖大量的非正式负责任机制和非政府主体控制公私安排带来的危险。的确，这种机制包含在本文第二部分的例子中，或者由它们予以表明。有时管制倡议的正当性部分依赖信任和共同的准则。因为私人组织内部强有力的独立专业人员的存在，或行政机关进行管制的威胁，为有效并且可靠的、自身即包括非政府主体的自我管制提供了必要的动力，公私安排会更加负责任。有时管制事业两个最主要的参与者（行政机关和被管制的公司）会依靠独立的第三方制定标准并监督执行。即便是直接政府作用的缺席也并非意味着显而易见是私人的体制可以免于管制或者监督。非正式管制机制可以在没有政府正式参与的情形下产生。[77]

以CCCP方案为例，公私安排的成败不仅依赖正式的授权和正式的监督。有关工作场所安全非正式的规范和习惯做法，以及由此带来的信任，都为项目的成功贡献了一几之力。职业安全专家独立行事以制约管理方的行为并对安全倡议予以支持。安全委员会中强有力的劳方代表同样有助于限制管理方支配合作过程的可能性，另外，不体察塑造管制环境的“本土管制因素”（indigenous regulatory factors），就无法充分理解CCCP方案的成功。[78]这些因素包括促进工联主义建设中合作的思想基础形成的社会经济力量，先前存在的作为启动平台的公司安全方案，由昂贵的工人赔偿制度带来的动力以及职业安全专家运动所起的振奋作用。

责任管理方案的例子说明了非正式机制对自我管制的效果是多么重要，同时提供了一些负责任的保证。对该项目的成功来说，CMA强制执行责任管理方案的正式权力，没有诸如同行的压力和遵守制度规范等非正式惩戒机制重要。实证研究揭示，来自领头羊公司的行政人员迫使行业会议中不服从的同行采纳和遵守行规。行规的公布同样赋予希望在环保工作中起领导作用的专业人员和管理者力量。[79]

责任管理方案展示了自我管制如何为最具创意和最为环保的管制方略的试验提供了契机。大部分设计来处理环境问题的自我管制制度强调技术创新，生活周期评价，基准测试，不断的改善和预防污染。的确，自我管制的支持者主张，这些战略，它们在理论上试图将对环境的关注融进产品开发的每一个阶段（设计、批发和销售）和每一商业关系（公司、供应商、推销商和消费者之间），恰恰因为是由私人公司提出的才欣欣向荣。根据这一观点，私人主体是管制的创新之源——这是一个并不令人吃惊的结论，但即便是真的，该结论会起到利用自我管制努力的作用，而不是因为从根本上讲它们是不负责任的，从而早早地予以抛弃。

可能最重要地是，考虑到这些自我管制倡议的特点所体现的行业自身的内部结构以及自我管制兴起的制度背景，上述例子表明，要概括出自我管制倡议对负责任带来的威胁是非常困难的。责任管理方案一般被认为是自我管制最普遍和最成功的例子。然而，它的成功靠的是化工行业独一无二的特点，包括相对成熟和稳定，公开性不足容易受到批判和它顶层的贸易协会异乎寻常的强大影响。[80]结果是，没有相似的环境、结构和相互关系的荟萃，该方案很难模仿。

当然，通过第三方独立进行或至少由第三方认证的审计程序，责任管理方案的可信度会得到明显提高。反过来，进行监督的管制机关会起到监督独立审计者的作用。对确保私人公司遵守它们自愿的义务来说，第三方认证成为越来越常用的手段，至少在环境领域是这样。例如，EPA的环境领导方案（Environmental Leadership Program）依靠第三方认证，以监督遵守现存的环境管制。独立的第三方自身是由行政机关批准的。[81]

金融机构——贷方和保险公司——同样也是有帮助的第三方管制者。[82]环境管制再次提供了有用的说明。直至最近，贷方面临着承担潜在的、有毒废弃物污染的巨大责任，因为其客户是根据CERCLA对这些有毒废弃物污染负责的团体[83]。暴光的危险促使贷方要求它们的客户更严格地遵守环境管制。同保险公司一起，贷方开发项目以帮助客户采纳环境管理制度，培训雇员。依靠金融机构而不是公共行政机关，最主要的缺点是它们只在自身可能负担的责任范围内约束私人主体。随着风险的减退（如同国会最近修改巨额资助法中贷方责任条款时一样），贷方和保险公司有可能从管制者的角色退却。另外，即使它们确实起到了约束私人公司的积极作用，绩效标准的要求取决于贷方或保险公司对风险的计算，而不是何种程度的绩效将充分保护公共健康。在私人机构确定绩效标准的程序自身不受监督的情况下，依靠私人机构实现上述作用带来了另外的负责任问题。

“信息管制”（informational regulation） [84]的发展同样可以以第三方监控的形式发生作用。在环境管制中，指令进行的披露要求公司监控排放物的数量和性质，并将该信息向公众和（或）公共机构披露。在某些情况下，行政机关命令公司对有毒物质的暴露或其他风险向公众发出警告。[85]在承包服务的情形下，更加透明的投标过程以及行政机关和供应者之间合同条款的更好公布，会帮助上述服务的第三方受益者寻求对违约造成的损害进行救济。[86]然而，在希望了解信息的公众面临高额的交易成本和其他集体行动障碍（组织上的和认识上的）的情况下，缺少另外的补充措施，信息管制无法成为充分的负责任机制。如同这里描述的其他市场措施一样，因为企业可能操纵信息披露的程序，缺少足够监督的信息管制自身可能带来负责任的问题。

上述非正式的、市场或其他责任机制，许多可以同时使用。私人监狱运营所带来的丰富的制度情境表明，除了公共主体（行政机关、立法机关和法院）之外，私人团体和非传统机制会起到有益的监督作用。例如，激起保护其投资的贷款机构和希望最小化风险的保险公司可以作为私人监狱经营者的第三方管制者。作为贷款或者保单的条件之一，例如，它们会要求警卫和官员接受训练或者要求监狱官员制定详尽的管理计划。如同最高法院最近注意到的，在确保私人警卫既不过于温和亦不过于放肆方面，市场力量至少会起到一定的作用[87]。

要求由具备资格的专业人员对监狱进行独立的监控或审计，不论是立法机关还是监督的行政机关，都会推动第三方参与监督。法律或规章可以规定，监狱只能雇佣得到独立培训方案认证的警卫。监狱内的专业人员（如医疗人员）拥有足够的制度权力和独立性从而在维持健康标准中起到关键作用；为使他们不看私人雇主的脸色，这些人员将由州行政机关直接雇佣。通过赋予囚犯人权组织起诉违反法律或合同规定的权利，政府也可以取得它们的支持。

总之，措施和主体混合的体制在最小化公私安排带来的特殊风险的同时，也为其贡献了效率和正当性。由于同样的原因，仅因公共实体（行政机关）对决策过程保留了最终的权力，不会使该程序是可接受的或正当的。例如，当行政机关未经审慎考虑就采纳了私人标准制定组织的安全标准时，我们可以合理地怀疑被行政机关采纳这一单纯的事实能否保证该标准的正当性。正式的法律程序和行政机关的监督会带来充分负责任的表象，但非正式机制和私人实体在正当化公私安排中，起到非常重要的、而却被低估了的作用。

四、走向混合行政的观念

无论在概念上还是在现实中，行政机关是难以被排除的。学术讨论中行政机关的中心地位源自对公法中最基本的理论学说的理解。或许在这些认识中，更基本的是管制权是公权力。这部分源自公法上的国家中间路线（state-centrism）。联邦主义原则很少承认非政府主体的空间，从而从基础上加强了行政法对管制权的理解。联邦主义的学术研究试图假定州和联邦权力是一个零合模式（zero-sum model），在该模式中，联邦和州政府为一定量的管制权进行竞争。[88]在宪法学者中，联邦主义学术研究的关键之争是哪一级政府在法律上享有管制权，在什么情况下最高法院应当介入。与此相对，对法律经济学者来说，核心问题是政府之间权力的哪一种分配方式最能提高效率。[89]但无论从哪一个角度，所考虑的都是公共主体。

有关禁止授权原则的法律以及法律评论，也给人带来了行政机关是唯一合法的公共主体的印象。基于宪法第1条和第5、第14条修正案的正当法律程序，禁止授权原则要求国会在进行授权时规定充分的标准，以此把授予的裁量权限定为执行国会的指令。在当代，至少在联邦法律的层面上来说，禁止授权原则已逐渐衰落。实际上对行政机关的任何授权，不论如何模糊，在上述基础之上都能通过合宪性审查[90]。尽管这样，因为它能够防止国会将重要的政策选择权转移给行政机关[91]，在其著名的案例中（尽管是60年前的），最高法院运用禁止授权原则禁止对私人团体进行授权[92]。

自这些早期的决定之后，尽管许多对私人团体的授权悄然通过了司法审查，然而即使与对公共机构最广泛的授权相比，对私人的授权仍可能更为困扰法院[93]。在未来的案例中，最高法院很有可能宣布对私人的授权无效，如果授予的权力与核心的公共权力密切相关尤其如此。[94]另外，州法院的判决肯定了与授权给公共机关相比，对私人的授权会引起司法更多关注的主张，主要是因为担心私人主体的反竞争行为和假公济私[95]。的确，关于对私人授权的法律评论一般会强调不受限制的私人（与公共相对）裁量权带来的更严重的危险[96]。一个自然的推论是：如今，法院和评论者可能认为由公共机构行使授予的权力，无论怎样不受大政方针的约束，也比由私人行使公共权力正当，因为授权的私人性质必然使其更受怀疑。

第三，公私区分对宪法来说是处于中心地位的，对行政法来说仍是基本的并且有助于使行政机关处于学术研究的中心地位[97]。在宪法中，国家行为原则确定何时私人的行为应受宪法约束。在私人团体行使历史上保留给政府的传统公共职能时，法院认为它们是公共主体。[98]在一些案件中，美国和英联邦法院推定私人主体实际上和公共主体一样行事，从而对其施加程序性的要求[99]。“权力来源”（source of power）或“公共职能”（public function）等原则机制使法院能够将传统上的私人主体定性为公共主体，只要它们行使的是足够重要的传统公共管制职能。这可能是对私人主体施加公法限制新的努力的起点，但是会被证明是极其有限的；因为多种原因，法院似乎不愿超越狭隘的界限运用权力来源或公共职能标准[100]。

不管如何，这种原则革新倚重的是行为到底是公还是私形式主义的、概念上模糊不清的特征。的确，在来自批判法学研究、女权主义法律理论、后现代法律思潮和边缘法学研究（outsider legal scholarship）*的批判退却的情况下，这一划分仍然具有弹性。尽管国家行为原则是出了名的前后不一致且难以合理解释，但不论最高法院还是大多数法律评论者仍诉诸公私自身的区分这一点是毫无疑问的[101]。不管公私之间的界限如何模糊，不管设计一个自圆其说的区分标准是多么困难，大多数学者同意应该对二者有目的地进行区分，宪法约束只应适用于前者。

在行政法中也可以发现类似的对公私区分的贡献。国家主体必须接受立法、行政和司法机制的全面监督，必须遵守所有的宪法要求，包括程序性的正当过程（due process）和联邦行政程序法（APA）的要求，除非国会另有规定[102]。与之相比，私人主体仍相对不受程序性规范的管制，除非它们与行政机关的接触违反了APA的不得单方接触规则[103]，或是违反了诸如《联邦咨询委员会法》（Federal Advisory Committee Act）[104]等法律。

第四，将精力集中在作为潜在治理伙伴的私人主体引起了行政法本能的怀疑。即使大部分对私人的授权通过了宪法审查，对私人团体在管制中起正式作用显著的文化上的抵抗仍然存在，当其行使诸如制定标准这样本质上的公共职能时尤其如此。任何试图正式授予私人主体这种管制权的努力，可能会遭到那些关心私人参与会损害立法机关的意图或以更大的公共利益为代价，满足强大的利益集团要求的可能性的人的坚决反对。试图让股东更直接地参与标准的制定和执行程序的适度努力，[105]已经遭到了激烈的反对，而大量的对这些过程的程序性制约则不被考虑，包括行政机关保留最终的决策权[106]。

与对行政机关的关注进行争论是幼稚的。在严格管制的行业的实践经验的磨练下，并且受公共选择理论的影响，行政法对多元主义泛滥变得很敏感[107]。公共选择理论假定私人利益（不管它们是公司还是“公共利益”组织、工会、贸易协会或消费团体）是以更大的公共利益为代价追求它们自己利益的寻租者[108]。的确，公共选择理论最极端的版本主张完全放弃公共利益的概念。恰恰相反，管制是那些能为立法者提供回报的私人主体和受获得职业安全或其他形式的个人收益驱动的官僚之间进行交易的结果。当然，公共选择理论对行政行为的描述是与其他的解释对立的，比如在行政机关充任中立的专家，或者只有对公共利益进行了相应的深思熟虑之后才做出决定等方面[109]。不过，许多立法和规章是可以用公共选择的术语进行解释的。尽管它给一些评论者的印象是具有腐蚀性后果的对人性持怀疑态度的理论，公共选择是建立在强有力的经济模型的基础上的，并且提出了一个具有强烈吸引力的主题。

不论是否赞成公共选择理论对立法者、行政官员和利益集团的看法，以个体行为假设为特征的公共选择理论，可作为在行政法中占统治地位的相应减少私人参与的观点的例证。即使那些因其过于极端而抵制公共选择解释的人，也一般认为私人团体在治理中起到很小的并且主要是寻租者的作用。然而，考虑到极端公共选择理论解释的弱点，行政法仅仅据此认识私人主体的情形是令人吃惊的[110]。尽管毫无疑问，私人主体追求的是自身的利益，但这并没有把握住它们在治理中无处不在的作用的细微差别。更加完整地描述私人对行政程序的参与，会缓和公共选择对私人团体的看法或者为其增添新的维度。我们应该探索在为公共目标服务中如何利用私人的能力，而不是引导行政法仅仅朝着建立私人参与的壁垒从而使立法者和行政官员不受影响的方向发展。如果不挑战极端公共选择理论解释中对寻租的关注，这将证明难以实现。

所有这些概念和学说的力量——等级制的以政府为中心的联邦主义，禁止授权原则，公私区分，对多元主义泛滥的担忧——都对行政机关是唯一正当的管制主体这一顽固的观念起到了推波助澜的作用。毫无疑问，还存在其他重要的并且是很好的理由说明为什么行政法仍是如此专注于行政机关的裁量权。认识到以行政机关为重心的源远流长，有助于证明为什么说将研究转向共同治理及其意义确实是具有挑战性的。

五、结论：行政法的新趋向

缺少国家在该制度中的作用的规范理论，混合行政的概念将是不完整的。同样重要的是提出一个相应的司法审查规范理论。尽管对这些非常重要的主题进行充分的论述明显超出了本文的范围，我将试着做一些初步的评论。共同治理要求具有一个灵活、便利的政府观念。藉此我想说的是国家必须有能力在混合体制中扮演多重角色：经纪人、沟通者（networker）、监督者、执行者和合伙人等等。任何一种主体的结合形式，只要被证明可以最好地实现利益最大化，并将特定公私安排带来的风险降至最低，国家在混合行政中的首要作用就是促成这种结合形式的介入。在私人监狱的情形下，对立法机关应采取什么措施以促进第三方进行监督和独立认证的建议具有启发性。另外，政府会规定私人起诉供应商违约的权利，资助公共利益集团参与管制协商，促进信息披露，要求私人标准制定组织多样化其委员会成员身份，以及向自我管制程序提供政府“顾问”（consultants）。

共同治理体制中的司法审查，在对公私安排带来的危险加以制约的同时，应该鼓励公私合作。当然，这种一般规定更多地是方向性的推动作用而不是有用的指导原则。正如阿曼（Aman）正确指出的那样，“对这些逐步发展成新行政法的手段来说……法院有必要提供原则的灵活性以容纳新的公私混合体制，不必选择从一个极端走向另一个极端。”[111]至少，法院对管制协商程序的敌意并且继续坚持严格的公私划分，不是这种转变的好兆头。[112]不论用什么标准决定什么时候公私安排应接受司法审查（这是一个值得讨论的问题），审查的内容必将包括对非传统责任机制的调查。与谢弗林尊重（Chevron Deference）相比，这会促使法院考虑更接近前谢弗林尊重的调查，即审查行政行为的多重因素标准。[113]当然，关键的区别在于，接受司法审查的决策机构不再必然是行政机关。另外，作为调查的一部分，当法院审查行政行为时，会考虑并非传统分析正式组成部分的因素，包括非传统的负责任机制的可得性。[114]

尽管发展这些理论是很重要的，但它们是次要的任务。行政法首先必须有效地将其自身重新定位于研究体现当代管制特征的、复杂的公私安排。尽管略有差异，其他学者在过去已发出了赞同的呼声。例如，在一篇评论Edley的《行政法》的文章中，Rose-Ackerman指出，当代管制最重要的问题是经常无法实现公共政策目标，而不是恼人的审查范围的问题。[115]Rose-Ackerman是指明非行政机关主体的研究方向以努力将行政法的研究重点置于“行政管理的实体领域”（substantive realities of administration）的少数法学家之一。[116]她对Edley的功过评价详录如下：

在典型的分权模式中，他的注意力完全集中在政府身上。然而在理解现代行政国的发展时，私人组织和政府之间的交互作用是最重要的。行政机关一般将其许多科学任务承包出去，利用私人组织负责执行方案并且提供服务。就是司法机关也利用那些精通法律的专门学者……打破传统行政法分类的进一步努力，将要求承认私人部门在行使事实认定者、政策制定者和管理者作用中的角色。[117]

在最近另一次更改行政法学者航线的努力中，Rubin建议行政法转向“以治理中的实际问题以及可以解决这些问题的制度……的微观制度分析。”[118] 和Rubin一样，我试图振兴研究不同制度对解决社会问题的可行性方案，但是有一个重大修正[119]。没有理由将微观制度分析仅限于法律程序理论的三个核心机构：法院、立法机关和行政机关。但似乎是事后补记（afterthought），Rubin建议应把私人公司添加到这一名单中。然而，不仅是私人公司，非营利组织、贸易协会、金融机构和大量已经或能够在混合行政制度中起到重要作用的私人主体，都应该成为制度分析的题材。[120]

最后，在没有经过深思熟虑的情况下，行政法学者应抵制像行政机关一样约束私人主体的冲动。我这样说，不仅是因为私人活动带来的诸如专业特长、革新和效率等重要收益会因为施加传统的约束而受到挫折，[121]也不是仅仅因为私人主体经常由它们自己的程序或其他非正式的和正式的机制予以了充分限制，才提出这一观点。相反，是因为用传统方法约束私人主体的冲动会误导出现这种情形，即仍然假定公私主体是有区别的，并且为了对其进行约束，我们能够很容易地把它们的行政角色分开。

的确，实际上所有对私人参与管制或提供服务的法律评论，都假定公私主体之间的区分是明确的。这种针插不透、水泼不进的分隔的镜像是超越现实的。实际上，正如我力图表明的那样，行政是一项以多个不同主体之间（例如，行政机关、私人公司、贷方、保险公司、顾客、非营利组织、第三方强制执行者和专业协会）相互作用为特征的事业。政府和非政府主体是在丰富的制度背景下行事，以彼此互相关联的方式行事，在法律规则、非正式实践和共识的背景下行事。这些公私安排使纯粹公的角色或纯粹私的角色的简单划分无法实现。

然后，最重要地是，对共同治理的研究最终可能瓦解对行政法来说是非常基本的“公”“私”分类的观念。这比仅承认私人主体起到重要的公共作用，或讨论当它们像行政机关一样行事时是否应受到同样的约束前进了非常重要的一步。它亦比在某些场合、某些情形下私人主体可以独立提供充分的负责任并遵守公法规范这一观念走得更远。行政机关和非行政机关主体之间相互作用的程度是如此之深，以至于模糊了两者之间的界限。如果这一说法成立的话，谈论其中一个方面或另一个方面将不再有意义。我们可以用“管制制度”（regulatory regime）的概念取而代之，在该制度中行政机关与私人主体处于动态的互动关系。[122]

由此看来，传统上对控制行政机关裁量权的关注是可堪质疑的。如果我们关心的是负责任（行政法学者也是如此），接下来的问题不是如何使行政机关负责任，而是如何使管制制度负责任——这里我用管制制度指的是决策的程序和制度，行政机关则是该程序和制度的一部分。如果我们关注的是其他诸如不偏私、合理性、参与乃至功效等公法价值，我们必须根据这些制度产出上述产品的能力对之进行评估。这两种方式的分析单元是不同的。我们仍不得不以新的和更有帮助的分析术语来描述公私安排的事实，这不仅体现了理论上的重大失败，也带来了令人振奋的机会。

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* 本文原载Re－crafting the Rule of Law: The Limits of Legal Order 331-369 (edited by David Dyzenhaus, Toronto:Hart Publishing,1999). Reprinted in 52 Administrative L.Rev.813-858 (2000).

** 乔迪.弗里曼（Jody Freeman），加州大学洛杉矶分校法学院教授。弗里曼教授1964年生于加拿大不列颠哥伦比亚省温哥华市，1985年取得斯坦福大学文科学士学位，1989年取得多伦多大学法学学士学位，1991年和1995年分别取得哈佛大学法学硕士、法学博士学位，自1995年毕业起至今在加州大学洛杉矶分校任教。弗里曼教授主要讲授行政法、环境法以及有毒物品侵权（Toxic Tort，即因为有毒物品生产者生产的有毒物品造成损害而对其提起诉讼）。除了学校的授课，弗里曼教授还在国内外多处讲学。她的学术旨趣在于治理中的公私合作。其博士论文的题目为：《新的治理：行政国中的合作过程以及伙伴关系》（The New Governance: Collaborative Processes and Partnerships in the Administrative State）。弗里曼在行政法领域中的著作主要涉及治理理论、争端解决机制、管制改革以及私有化等。她著述颇丰，在法律杂志上发表了多篇论文并有著作问世。她最新的文章是发表在《哈佛法律评论》上的《通过私有化拓展公法规范》（"Extending Public Law Norms Through Privatization"）。弗里曼教授亦是加州大学洛杉矶分校法学院环境法中心科研队伍中的一员。最近她正和Dan Farber以及Roger Findley合作撰写一本环境法的典型案例。弗里曼教授的作品包括：“契约政府（The Contracting State）”、“管制协商和合法化收益（Regulatory Negotiation and the Legitimacy Benefit）”；“公共治理中私人的作用（The Private Role in Public Governance）” 以及“行政国中的合作治理Collaborative Governance in the Administrative State”。在2001年，弗里曼教授被授予美国律师协会行政法与管制实践学会年度奖励基金。除了在加州大学洛杉矶分校任教之外，弗里曼教授还担任美国律师协会行政法委员会争端解决机制分会以及环境法和自然资源分会的副会长。

弗里曼教授在这里要感谢许多同事对其初稿的深刻点评，他们是：Rick Abel， Michael Asimow， David Dyzenhaus， Stephen Gardbaum，Mitu Gulati， Joel Handler， Ken Karst，Lisa Krakow，Gillian Lester，Dan Lowenstein，Tim Malloy，Steve Munzer，Mark Seidenfeld，Seana Shiffrin，David Sklansky，Richand Sternberg，Nancy Staudt和Jonathan Zasloff。错漏之责任由本人自负。并且要感谢Marc Luesebrink出色的研究帮助。

*** 晏坤，本名毕洪海，北京大学法学院2001级硕士研究生。译者翻译此文，目的在于通过引介国外对私人参与公共治理所产生的行政法问题的系统论述，为国内相关课题提供进一步研究的思路和视角。李洪雷和宋华琳两位先生对译文的初稿提出了许多改进和完善的意见，在这里要特别致谢。另外感谢初审编辑在审查稿件的过程中对本文提出的修改意见。当然，和译文有关的一切责任由译者自负。

[1] 宪法本身并没有提到独立行政机构。授予它们权力的根据主要是“负责和必要且适当”（Take Care and Necessary and Proper）条款。宪法第2条第3节要求总统，“负责使法律得到切实的执行。”第1条第8节授权国会“制定所有对执行上述各项权力来说是必要且适当的法律。”第2条第2节规定了“合众国官员”的任命。不过，正如一位学者指出的那样，“自联邦政府初次涉足私人管理活动以来，行政官员制定法律、裁决法律请求或在执行分支之外行事的观念一直困扰着法律理论者。”见Jerry. L. Mashaw, Greed Chaos and Governance (New Haven: Yale University Press, 1997), 第107页。

[2] 在1937年的一份报告中，一个总统委员会称独立管制机构为“无头的第四部门，不负责任的和不协调的权力的杂乱的堆积”。见President’s Commission on Administrative Management, Report Of The Committee With Studies Of Administrative Management In The Federal Government（1937年），第4页。感谢Jonathan Weinberg从Brownlow报告中查出这一引文的出处并与行政法目录订阅者分享之。

[3] 尽管这里不是解释民主理论的地方，做一些界定还是必要的。我使用的民主一词指的是独一无二的美国制度的核心要求：向选民负责。当然，两院制、总统制、两党制的美国制度只是民主制度类型中之一种。诸多被视为民主的政治安排可能还有另外一些特征，这些特征将它们彼此区分开来。任何民主制度的形成都依赖于诸如政党制度的结构，不论是议会制还是总统制的，经济发展水平和社会结构等事物。对大多数政治理论家来说，一个无法满足基本的社会、经济和政治前提条件的制度是不能被称为民主制度的。然而，这些前提条件争论得很激烈。Dahl（达尔）认为，民主一词只应该用来描述这样的理想模型：政治制度的特征之一是完全或几乎完全为全体公民服务的品质。见Robert A. Dahl , Polyarchy (New Haven: Yale University Press, 1971)。当行政法学者讨论“行政机关的裁量权问题”、“行政正当性的缺乏”或将独立管制机构称为“民主”的威胁时，他们通常并不明确表明其所赞成的民主理论。相反，他们指的通常是负责任的必要性。因为不赞成行政机关的行为，直接或间接的负责任使选民，通过投票或类似的方式，惩罚或奖励他们选出的代表。因为行政官员本身并不是选举产生的，他们必须接受那些能对行政机关行为负责的选举官员和确保行政决定与法治相符的司法机关的监督。

[4] 见Kathleen Bawn,”Choosing Strategies to Control Bureaucracy: Statutory Constraints, Oversight, and the Committee system”(1997) 13 Journal of Law, Economics, and Organization 101.同样参见Clinton Executive Order No. 12, 886 要求对“主要规则”（major rules）进行成本效益分析和年度管制效果分析；The Unfunded Mandates Reform Act of 1995, Pub. L. No. 104-4, 1996年U.S.C.C.A.N(109 Stat.)；The Small Business Regulatory Enforcement and Fairness Act, 5 U.S.C.A.§ 801 (West Supp. 1996). 司法审查意味着确保做出的行政决定的合法性。我使用合法性（legality）一词有两层意思：遵守法律程序并且与合理性的实体规范保持一致。在美国行政法中，程序性规则和实体性规则的区分某种程度上是人为的。通常法院会将符合法律程序当作实体合理性的充分体现。然而，在美国的行政程序法中，司法审查授权法院宣布实体上“专断和反复无常”（arbitrary and capricious）的行政行为无效，不管是否符合程序。见Administrative Procedure Act 5 U.S.C.§ 706 (1994).

[5] 有时学者交替使用“正当性”（legitimacy）和“负责任”(accountability)一词。在行政法的语境中，我认为正当性意味着对公众来说行政决定的可接受性，这可能部分源自负责任，但同样也可能源自其他事物。关于进一步的区分，见后注13。

[6] 传统上，行政法学者将行政裁量权视为该领域的最大问题。见Kenneth Culp Davis, Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry (Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1969) （“……核心问题是为了最小化裁量行使带来的非正义应该做什么而现在没有做。”同上，第1页；“裁量是一项必要的政治工具，但是过多的裁量是危险而有害的。”同上，第27页；“显而易见需要的是平衡——裁量既不过多也不不足……现在，在美国，所有各级政府——联邦、州和地方——缺少这种平衡。我们的政府制度充斥着过多的裁量，它需要得到限制、重构与监控。”同上，第216页。）

关于试图适当控制行政机关制定规章的裁量权的文章的例子，见该卷Henry Richardson, Administrative Policy Making: Rule of Law or Bureaucracy. Richardson的文章说明了试图通过限制裁量权的法律标准（比如他提出的明确说明标准）规定行政正当性的困难。文章举例说明了为何传统行政法对控制行政机关裁量权的关注蜕变为对解释方法（如何确定Richardson所说的“目标1”）和审查的标准（应给予行政机关什么样的尊重）的争论。尽管不可否认这一直是美国行政法中“迷人的难题”，对行政机关行为进行司法审查的性质并不是唯一值得解决的难题。见Cynthia Farina, “Statutory Interpretation and the Balance of Power in the Administrative State” (1989) 89 Colum. L. Rev. 452.的确，将全部精力投入行政机关和法院之间的关系会忽视其他重要的关系，尤其是那些行政机关和负有策划以及实施公共政策的私人主体之间的关系。

[7] 关于对私人授权的合宪性的讨论，参见Harold J. Krent, “Legal Theory : Fragmenting the Unitary Executive : Congressional Delegations of Administrative Authority Outside the Federal Government” (1990) 85 Nw. U.L. Rev. 62. 有关利益集团压力的奠基著作，见George Stigler, The Citizen and the State: Essays on Regulation (Chicago: University of Chicago Press, 1975); Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1965).

[8] 见Jim Rossi, ”Participation Run Amok: The Costs of Mass Participation for Deliberate Agency Deicsionmaking”(1997) 92 Nw. U. L. Rev. 173（说明了在不同的行政决策理论模式下，是如何理解公众参与的）。

[9] 然而，我不想高估行政机关应独立行为的范围。例如，行政法学者的确承认公民通过诉讼条款在法律的执行中起到作用，私人团体同样也广泛参与了非正式通告和评论程序。学者们还承认被管制的利益集团和其他财力雄厚的集团给国会和行政官员施加大量非正式的影响。见William Greider, Who Will Tell the People: The Betrayal of American Democracy (New York: Simon & Schuster, 1992)（有关智囊团向国会成员提供统计信息的作用）。在行政法中，作为行政决策模式的多元主义的危险得到了很好的认识。见Thomas McGarity, Reinventing Rationality: The Role of Regulatory Analysis in the Federal Bureaucracy (Cambridge: Cambridge University Press, 1991)。不过，在法学研究中，公众参与被视为影响行政决策的一种方式。这种影响的作用迥异于政策制定或实施带来的直接责任。利益集团和私人主体的活动在理论上从未被认为其自身构成了政府行为。

[10] 在法律理论上，授权给私人的程度引发了对私人团体负责任和授权给权力分立原则带来的威胁的关注，比如宪法第一条规定的国会制定法律和宪法第二条规定的一元化行政机关。见Krent, “Legal Theory : Fragmenting the Unitary Executive : Congressional Delegations of Administrative Authority Outside the Federal Government，”同上注8。与法学家相比，法学之外的工具论者和联邦主义者承认私人主体在治理中起到的潜在正面作用。见John T. Scholz “Federal vs. State Enforcement: Does it Matter?” 载 Power Divided: Essays on the Theory and Practice of Federalism, Third Berkeley Seminar On Federalism, (Harry N. Scheiber ed., Berkeley, CA: Institute of Governmental Studies, U.C. Berkeley, 1989).

[11] 关于“混合行政”一词，见Mark Aronson, “A Public Lawyer’s Response to Privatization and Outsourcing” in The Province of Administrative Law (Michael Taggart ed., Oxford, UK: Hart Publishing, 1997).

[12] 同上，第52页，将“共同治理”（shared governance）界定为私人主体和政府共同行使管理作用的制度。同样见Steven Rathgeb Smith and Michael Lipsky, Non-Profits for Hire: The Welfare State in the Age of Contracting (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1993)。尽管有限，但公私的概念，仍是方便的、描述不同种类管理主体简洁的表达方式。因为它们描述了政府和非政府主体之间的基本区别，在通篇文章中我将继续使用之。然而，其失败之处在于将政府或私人主体设想成几乎是用纸板裁剪出来的图像（即截然分离并且二者之间能够作如此明晰的区分——译者），无法非常有效地传达不同类型主体之间彼此依赖以至界限模糊不清的程度，或者是不同主体逾越限定的范围行使非正式赋予它们的职责的程度。第二部分描述的管制安排，就试图解释这一现象。即使是传统的命令和控制手段，在很大程度上也依赖被管制实体的协作，命令和控制式的管制可以确切地说是“政府”管制吗？如果一个行政机关以有利于自我管制公司的方式行使强制执行裁量权，把其描述为自愿的“私人”管制制度恰当吗？

[13] 我使用正当性（legitimacy）一词表示行政决定为公众接受性（acceptability）的观念。我并不像对待负责任那样认为它是民主制度的“核心”价值，尽管有人会主张民主制度需要或者依靠正当性。对这里讨论的目的来说，当公众接受决策而不必强迫的时候，决策就是正当的。正当性可能源自负责任机制的存在，也可能源自行政机关忠实于法律程序并遵守实体合理性规范（它们的结合可以被称为合法性——legality）。尽管负责任和合法性是正当性的重要来源，它们并不是正当性的唯一源泉。某项决策可能被认为对公众来说是可接受的，因为它完全“正确”（right）从而吸引他们，或是因为它是特别受尊敬的某个决策者的作品，或是因为技术上是对被管制问题最理想的解决方案。因此，在缺少责任机制的情况下，决策可能是“正当”的，但却是非常靠不住的。

[14] 一个例外是Joseph V. Rees, Reforming the Workplace: A Study of Self-Regulation in Occupational Safety (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1988)。也有许多关于证券业指令进行自我管制的文章。见Gabriel S. Marizadeh, “Self-Regulation of Investment Companies and Advisers: A Proven Solution to a Contemporary Problem” (1997) 16 Annual Review of Banking 451.

[15] 许多环境法领域自我管制的说明来自政治和社会学者。见Rees, Reforming the Workplace: A Study of Self-Regulation in Occupational Safety, 同上注15；同样见Joseph v. Rees, Hostage of Each Other: Transformation of Nuclear Safety Since Three Mile Island (Chicago, IL: University of Chicago Press, 1994); Neil Gunningham and Peter Grabosky, Smart Regulation (Oxford: Clarendon Press, 1998)（见第四章对自我管制缺陷的专门分析，包括缺少透明度和独立的审计，缺乏绩效评估，缺乏对不服从者的真正惩罚）；Ian Ayres and John Braithwaite, Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate (New York: Oxford University Press, 1992).

[16] 见Cornelius M. Kerwin and Laura I. Langbein, An Evaluation of Negotiated Rulemaking at the Environmental Protection Agency: Phase I (1995)(为美国行政会议（Administrative Conference of the United States）准备的报告);Cary Coglianese, “Assessing Consensus: The Promise and Performance of Negotiated Rulemaking” (1997) 46 Duke L. J. 1255.

[17] 有关非营利团体在提供公共资助的服务中所起到的重要作用，和更广泛的“第三方政府”（third party government）现象，见Lester M. Salamon, Partners in Public Service (Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1995); Burton A. Weisbrod , The Nonprofit Economy (Cambridge: Harvard University Press, 1988).

[18] 大量的例子见Salaman, Partners in Public Service同上注18；Smith & Lipsky, Non-Profit for Hire,同上注13；Handler, Down from Bureaucracy: The Ambiguity of Privatization and Empowerment, (Princeton, N.J. : Princeton University Press, 1996).同样见GAO Report to Subcommittee on Human Resources, Committee on Government Reform and Oversight, House of Representatives, “Social Service Privatization”（为日益膨胀的社会服务民营化提供了佐证，并分析了负责任的意义）USGAO, October,1997.

[19] 见Laura Suzanne Farres, “Private Jail in Oklahoma: An Unconstitutional Delegation of Legislative Authority”(1998) 33 Tulsa L. J. 959（指出了“民营化”的趋势，指出在27个州中有120个私人监狱或私人经营的监狱）。尽管将监狱管理承包出去有别于将公共经营的监狱中不重要服务的提供承包出去（例如肉类服务或医疗），但区别是一个度的问题，而不是质的问题。

[20] 对那些政府出售资产的情况，我保留“民营化”一词，哪怕这些出售可能尚未达到绝对放弃控制。即使在一个显然“民营化”的制度中，政府通常保留重要的权力，例如通过许可或在新近民营化的公司中保留股份，这赋予政府在主要问题上的否决权并能阻止它所不希望的兼并，行政机关仍可以影响行业政策。同上。

[21] 经济学家和决策者通常以私人控制将提高效益的理论为民营化辩护。但试比较John D. Donahue, The Privatization Decision (USA: BasicBooks, 1989)第35页（主张竞争的引入比决策者是公还是私更为重要）。民营化的反对者同样认为资本市场和公司会议与公共机构相比更能提供直接责任。然而，民营化无法保证负责任。它经常使保密成为可能，从而阻止了信息的流动，它还可能使私人不负违反宪法的责任。股东不容易要求公司说明情况。在有些情形下，私有制减少了在公有制情况下很容易获得信息的途径。见C. Graham and T. Prosser, “’Rolling back the Frontiers’? The Privatization of State Enterprises” in A Reader on Administrative Law (D. J. Gallingan, ed., Oxford University Press, 1996).

批评者怀疑承包是否会导致牺牲管制方案的实体目标而追求效率。某些政府功能，包括管理污染，提供充足的住房建筑，消除歧视，保证教育质量或者保证向穷人提供教育，似乎与作为自身终极目的的效率不兼容，无法有效地民营化。的确，政府对这些领域的任何介入（假设政府尚未介入），部分是通过市场失灵来证明的，而无法在公共选择的框架内予以充分说明。民营化的普遍情形迫使我们面对效率和其他价值如公平的潜在冲突。民营化的批评者认为，在一个主要是民营化的制度下，市场价值将必然被抬高到其他价值之上。

[22] 见Ira P. Robbins, “The Impact of the Delegation Doctrine on Prison Privatization” (1988) 35 UCLA L. Rev. 911.

[23] 同上。同样见Joseph E. Field, ”Making Prisons Private: An Improper Delegation of a Governmental Power” (1987) 15 Hofstra L. Rev. 649.

[24] Robbins, “The Impact of the Delegation Doctrine on Prison Privatization”，同上注23，第930-934页。

[25] Field, “Making Prisons Private: An Improper Delegation of a Governmental Power,”同上注24，第659页。

[26] Robbins, “The Impact of the Delegation Doctrine on Prison Privatization”，同上注23，第934页。