资料来源:普法网

一、两国诉讼外调解制度的基本情况及特色

（一）诉讼外调解的基本情况

1、挪威的基本情况

挪威全国500万人口，诉讼外调解委员会按行政区划设置，每市区一个，全国共有调解委员会435个。首都奥斯陆50万人口，作为特例，设3个调解委员会。每个调委会有3名调解员，调解员由普通公民（俗称平民法官）担任，并聘请若干工作人员。

挪威诉讼外调解制度始于1715年，至今已287年历史，并有立法。挪威《纠纷调解法》规定：所有民事纠纷向法院起诉以前，都必须经过调解委员会调解，但婚姻、家庭、监护及公民起诉政府除外。调解委员会在3名调解员的主持下进行工作。调解工作遵循的基本原则是双方自愿、平等、协商，双方当事人均不带律师或法律顾问，调解员也不能把自己的意志强加于任何一方或双方。一方当事人因各种原因未能出席调解会议，调解委员会可以做出调解决定，书面通知未到会的一方，调解决定与调解协议具同等效力。

关于调解协议的性质，挪威司法界、法律界均认为是双方当事人达成的合同，具有法律效力。在实践中，调解协议或直接由调委会做出的调解决定一经形成，大多能够得到自觉执行。挪威全国每年调解纠纷约17万件，执行率为90％左右。个别不执行者，另一方当事人可以要求强制执行。

强制执行工作由各郡（相当省）设立的专门机构承担，乡村偏远地区由警察执行。如果调解不成，或对本人未参加调解而直接由调委会做出的调解决定不服的，双方当事人均可以到一审法院起诉，正式启动诉讼程序。

八十年代以后，挪威又兴起了一种民间调解组织，现在全国此类调解组织约有20多个。这种调解主要根据双方自愿，对于轻微刑事案件，如小偷小摸、未成年人犯罪、校园骚扰、邻里纠纷、小额经济纠纷赔偿等进行调解。双方达成的调解协议同样具有法律效力，必须执行。除此之外，挪威刑诉法第71条A款还规定，有些刑事案件，如果公诉人认为该案件适于调解，也可将此案转交调解委员会调解，如双方当事人经调解达成协议，警方不必起诉。如达不成协议，警方即启动诉讼程序。

近年来，挪威还兴起一种由律师主持的调解制度。对一些比较复杂的涉及许多法律问题的案件，双方当事人既不愿上法庭，又认为调解委员会调解员的法律知识不够，就可以到律师协会，由律协指定律师调解。律师调解时，允许双方当事人带上自己的代表或法律顾问，在平等自愿的情况下达成调解协议。律师调解试验刚一年多时间，效果也不错，法律界专家建议在今后修改相关法律中可对此予以规范。

2、瑞典的基本情况

瑞典全国880万人口，其诉讼外调解制度也很有特色，主要类型有：一是仲裁调解制度。瑞典的仲裁制度很发达。斯德哥尔摩商会仲裁所是世界著名的仲裁机构，与中国外经贸部仲裁委员会关系很好，中外有不少商务纠纷都是在这儿仲裁解决的。八十年代以来，该仲裁所借鉴了中国调解制度的经验，在商会仲裁所内成立了调解所，作为商事仲裁前的一个可供选择的程序或方式，其目的在于提高纠纷解决的时效和减少成本。斯德哥尔摩调解所《调解条例》第12条规定：“如果双方当事人意见一致，调解员也没有其它意见，调解协议则变成仲裁协议，调解员则变成仲裁员”。仲裁是在国际上得到认可和可强制执行的，该条例强化了调解的功能和效力，并使调解协议法律化。

二是消费者投诉理事会和汽车保险理事会，接受消费者的投诉，调解处理消费者与经营者之间的纠纷。对达成的调解协议或直接由理事会做出的处理决定，一般当事人都能自觉执行。据消费者投诉理事会介绍，由于这两个理事会在社会上有相当高的威信，如果他们不履行理事会做出的处理决定，理事会可在《消费者》杂志上曝光，这将会严重影响经营者的商业信誉和社会信誉。所以，一般由双方自愿协商达成的协议能够完全执行。由理事会直接做出的决定，其自觉履行率也在85％以上。该两理事会为政府组织，由政府提供财政保障，调解不收费用，其会长、副会长及部门负责人由政府任命，任期三年。政府还任命了200多名各行业代表，以保持其理事会代表的广泛性。

据瑞典最高法院和司法部介绍，瑞典的民事纠纷95％是调解或仲裁解决的，只有5％由法院判决。

（二）调解员选聘

挪威法律规定，调解委员会的调解员均为平民，由政府有关部门公开登报招聘，录取的主要条件是本人具有社会责任感或处事公道正派有诚信，对调解工作有兴趣，并有一定工作经历，对于是否受过高等教育或有否法学背景并不重要。但应聘前五年中有犯罪经历的人不行。调解员任期四年，其报酬按小时计算。任调解员期间，还可兼职从事其它工作。调解员可以连任，无届别限制。但由于调解员是由市政府任命的，他们一般都是执政党成员或拥护者，政府更替，调解员也就自动辞职了，由新政府根据调解员的缺额情况，重新任命新的调解员。挪威目前全国约有5000名具备资格的调解员，男女各半。全国435个调解委员会，每会3人，约有1300余人在职。

瑞典的诉讼外调解员一般由律师或退休法官担任，诉讼内调解都是由职业法官承担。诉讼外调解也是收费的。

二、两国司法界和法律界对诉讼外调解的看法

挪瑞两国司法界和法律界普遍认为，诉讼外调解是解决社会矛盾纠纷的重要手段。据他们介绍欧盟对调解也持积极态度，联合国现正在考虑制定关于调解的法律文件，以推动各国调解工作的发展。挪瑞两国重视调解工作主要是基于以下看法：

1、节约成本，提高时效。调解虽有费用，但比起诉讼来，花费少得多。诉讼往往几经反复，数年不决，不利于商事活动的进行，“时间就是金钱”，这个千古不变的规则和调解的低成本，推动了调解工作的发展。

2、调解协议更具灵活性。因为调解协议是双方当事人在平等自愿的基础上达成的，它不仅考虑要符合法律规定，而且还要考虑其他法律以外的因素（如人情），特别是要考虑未来发展的因素，是一种互谅互让向前看的和解方式，并且当事人可以预知其结果。而司法判决则只考虑事实和适用法律，灵活性小，双方当事人难以预知其结果。

3、和睦关系。调解可以使双方当事人保持和睦关系，特别是对于邻里之间、合作伙伴之间，更是如此。而诉讼则往往撕破面子，把关系搞僵，不利于社会成员之间的和睦相处。所以，很多人选择了调解，社会和法律也给予了很大支持。

4、减轻法院负担。市场经济越发达，交往方式越复杂，则矛盾纠纷越多。特别是欧洲一体化及全球经济一体化的加快，势必使矛盾纠纷增加，诉讼成灾，积案成堆，法院不堪重负。解决法院负担的最好办法，就是发展诉讼外调解，分流案件，把大量的纠纷解决在诉讼外，法庭内负担自然就减轻了。这也是挪威瑞典两国重视诉讼外调解的主要原因之一。

三、两国经验对我们的启示

1、应高度重视人民调解工作

人民调解工作在我国有悠久的传统，是司法行政工作的重要组成部分。新中国成立以来，在各级党委政府和司法机关的指导下，人民调解工作对于巩固国家政权，化解人民内部矛盾，维护社会稳定起到了很大的作用，被外国人称为“东方一枝花”或“东方经验”。我国《宪法》第111条规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解…等委员会，…调解民间纠纷…”。这就从国家根本大法上确定了人民调解的法律地位。我国《民事诉讼法》第16条也规定“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿解决、调解不成或者反悔的可以向人民法院起诉。人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正”。长期以来，在人民调解的工作实践中，虽然有些地方还需要进一步完善，但人民调解制度在我国的法律体系建设中已有一定地位。

在我国社会主义制度及建立社会主义市场经济体制的现实条件下，大量的人民内部矛盾已成为新时期社会主要矛盾。据有关方面的分类统计，其中利益矛盾已占绝大部分，基层群众之间的矛盾已占主导地位，这些大量的社会矛盾纠纷的存在，直接影响着社会主义市场经济的正常运行、社会的健康发展和政权的稳定，必须及时解决。我国目前约有各级调解组织近100万个，人民调解员1000多万人，这是一支十分庞大而又可以充分发挥积极作用的队伍，他们在化解广大城乡基层各种社会矛盾，维护社会稳定方面有着不可替代的作用。一般来说，社会矛盾纠纷应该尽可能地依靠社会的矛盾纠纷解决机制来解决，只有当社会解决不了的时候，才动用国家强力（如公安、法院）来解决，这样有利于国家的长治久安。人民调解是我国社会矛盾纠纷机制中的有生力量，应该成为解决人民内部矛盾的第一道防线，人民法院则是最后一道防线。否则，不仅效果不好，而且也使法院不堪重负，挪瑞两国的诉讼外调解经验给我们提供了很好的借鉴。

2、应该强化人民调解协议的法律效力

要使人民调解发挥好第一道防线的作用，就必须首先解决好人民调解协议的法律效力问题。挪瑞两国均认为调解协议具合同的法律效力。我国法律对此尚无明确规定，但也无明确的否定性规定。

依据我国现行《合同法》总则和《民法通则》关于合同的定义：“合同是当事人之间设立、变更和终止民事关系的协议”，调解协议如果不违背有关法律法规，确系平等主体之间在人民调解员的主持下自愿达成的协议，人民法院似应按合同对待，这样有利于人民调解委员会解决基层大量的矛盾纠纷，也有利于我国诚信制度的建设。如果调解协议没有任何法律效力，将严重制约人民调解工作的开展，人民调解制度将逐步萎缩，人民调解的作用就得不到有效发挥。在市场经济条件下，如果大量的矛盾纠纷仅靠诉讼来解决，不利于社会主义市场经济的建立，也不利于社会的长治久安。虽然《合同法》在分则中列举了买卖、借款、租赁、赠与等15种合同，但这不等于合同种类的全部。例如，保险合同就是用《保险法》来界定的，还有对诸如企业与形象大使的姓名、肖像使用合同，烤鸭店与农民签订的小鸭供货与成鸭回收合同，法律都无规定，当属无名合同。这些无名合同发生纠纷后，人民法院和仲裁机构都会按照法律的一般原则，根据当事人在合同中的约定，参照有关合同的法律法规进行裁定，但不会不将其视为合同。因此，人民调解达成的协议，多数都具无名合同特征，似应具有合同效力。更何况我国现行《合同法》总则还规定：“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其它形式。”口头协议尚可作为合同，双方当事人在调解员协助下平等自愿达成的调解协议是否也应属合同，具有法律效力。挪威、瑞典两国司法界、法律界关于关于调解协议是合同（contract）的看法值得借鉴。

3、人民法院和司法行政机关应加强对人民调解工作的指导

我国民事诉讼法规定了政府和人民法院对人民调解工作负有指导的任务，借鉴挪瑞两国经验，我国人民法院和司法行政机关应加强对人民调解工作的指导。据司法部基层司的统计，过去全国人民调解与法院民事审判案件的比例为14：1，即调解解决14件，判决1件，现在这比例已下降到大致为1：1左右，即调解解决1件，判决1件多，这种状况应该引起重视。在新的历史条件下，如何加强对人民调解工作的指导，如何对调解员的选任、培训及调解工作进行规范，如何更好地发挥好1000多万调解员在化解社会矛盾纠纷中的第一道防线的作用，都是人民法院和司法行政机关在新形势下应该认真研究的课题。

编辑：JACKIE