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作者：张洪亮（1989-），男，四川成都人，法学博士，四川大学法学院助理研究员，研究方向：行政法、法院组织法。文章写作得益于徐继敏教授的指导，特此感谢。
来源：《法学论坛》2023年第6期“法治前沿”栏目
摘要：国家监察体制改革引发了监察委员会政务处分、法院处分并存的法官惩戒双轨制。随着司法责任制实践的展开，二者的性质不清、管辖不明、制约乏力等问题突显，其深层原因在于二者的关系紊乱。组织法理论可为调适监察委员会与法院的关系提供充分指导。首先，明确厘定二者的性质，监察委员会政务处分为外部行为，法院处分为内部行为。其次，从规则与行为两个方面，明确二者管辖的基本思路与具体范围。最后，在二者之间建立双向监督制约关系，一方面，监察委员会通过监察建议，督促法院处分；另一方面，法院通过审查政务处分的合法性，监督监察委员会政务处分。
中共二十大报告明确提出，全面准确落实司法责任制，强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。法官惩戒是全面准确落实司法责任制的重要内容，也是事后监督司法的重要方式。国家监察体制改革促使法官惩戒体制由法院单轨惩戒制转向法院、监察委员会二元主体的双轨惩戒制。依据《政务处分法》第二条、第三条之规定，监察委员会对法官的惩戒谓之“政务处分”，法院对法官的惩戒则被称为“处分”。在法官惩戒双轨制中，监察委员会政务处分与法院处分的价值追求、权力基础、法律性质各不相同，而在适用对象、适用情形、法律后果等方面却存在交叉重叠。由此，如何厘清二者的相互关系，已经成为准确落实司法责任制，强化对司法活动制约监督的重要问题。但当前学界对该问题的研究并不充分。相关研究要么将研究视野局限于司法责任制改革中法官惩戒委员会的功能定位、职责设定及其与法院之间的关系研究，未注意到国家监察体制改革对法官惩戒机制的实质影响。要么研究公职人员双轨惩戒制的宪法基础、处分主体之间的管辖冲突、关系定位以及信息共享，并未基于法官相较于行政机关公务员在选任、管理、履职等方面的特殊性，对法官惩戒展开专项研究。为明确法官惩戒双轨制中监察委员会与法院关系调适的法理基础与实施路径，本文将在揭示监察委员会政务处分与法院处分性质的基础上，厘清二者之间的管辖关系与监督制约关系，探索建立双向监督制约机制。
行为性质认定是建立政务处分制度的基础性问题。政务处分行为定性不同，其实施程序、种类及救济途径都会有所区别。将政务处分定性为内部行为，会更重视处分程序的效率，注重处分程序便捷性及运行的高效性，被处分对象仅能通过复核、复审等内部途径予以救济。若将其定性为外部行为，则会更多考虑对被处分对象的权利保障，注重通过程序正义实现处分结果公正，其中说明理由及听取陈述、申辩等程序环节便尤为重要。此时被处分对象可以灵活选择内部和外部途径予以救济。
学界对政务处分的性质存在较大的争议，主要有三种观点。第一种观点认为，政务处分是内部行为。国家机关与其工作人员之间是内部组织人事关系，政务处分的种类和适用条件与行政处分相同，此外，政务处分只能通过内部申诉程序予以救济，这些特征都符合内部行为的特征。第二种观点认为，政务处分是外部行为。由于政务处分的对象不限于行政机关工作人员，而是包括所有行使公权力的公职人员，监察委员会是与政府、法院、检察院等平行的国家机关，公职人员与监察委员会之间是一种监察管辖关系。第三种观点认为，政务处分兼具内部行为与外部行为性质。一方面，政务处分是监察委员会基于对公职人员的管理关系而采取的行为，属于内部行为；另一方面，当政务处分涉及公职人员作为公民的基本权利，或者将使公职管理关系消灭时，政务处分便属于外部行为。
前述对政务处分之性质的学理争议不断，其原因在于对监察委员会与公职人员之间的关系、政务处分与纪律处分的关系等问题的认识不同。我国《宪法》规定，监察机关在办理职务违法案件中，与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。从国家机关之间的关系来看，监察机关与其他国家机关之间并不存在隶属关系。政务处分对象与工作单位形成职务、管理及劳务关系，这些关系属于内部隶属关系。而监察委员会与处分对象之间并未形成职务、管理及劳务关系，其是基于法律授权对职务违法人员实施政务处分，二者之间是监察管辖关系。此外，纪律处分维护的法益是单位或者团体的管理秩序，避免违法、违纪行为对单位管理秩序造成破坏，因此，纪律处分针对的行为是违法或者违纪行为。而政务处分针对的是公职人员贪污贿赂、滥用职权等职务违法行为，这些行为侵害的是国家公共管理秩序，即侵害公共利益而非单位管理秩序。鉴于政务处分的目的是维护公共利益，监察委员会与处分对象之间是管辖关系，所以应将政务处分定性为外部行为。相应地，监察委员会对于法官的政务处分也是为了维护公共利益的需要，而并非为了维系法院管理秩序，监察委员会与法官之间的关系也非隶属关系，而是管辖关系，因此，监察委员会对法官的政务处分也应定性为外部行为。
主流观点认为，法院处分的行政性是法官惩戒机制的主要问题，需要进行全面的司法化改造，其中在惩戒主体方面，由法院督察部门、院长主导法官惩戒，不利于法官惩戒的公正性，并会影响法官独立履职，故应在法院外设立法官惩戒委员会实施惩戒。而在惩戒程序方面，法官惩戒适用的行政处分程序，应改造为法官惩戒委员会居中裁判，当事法官与监察委员会两方对抗的三角形结构。在惩戒措施方面，法官的惩戒措施不能与对行政机关公务员的处分措施相同，应建立符合法官职业特点的法官惩戒措施。上述主流观点实质上是立基于法官行使审判权的司法属性，强调法官惩戒机制的全面“去行政化”，但却忽略了法官惩戒固有的内部行政性。
法院处分的权力基础是法院对法官的人事管理权。人事管理权属于行政管理权范畴。依据《公务员法》《法官法》的规定，法院有权对法官进行人事管理。法院对法官的人事管理权主要包括法院有权向人大提出法官任免事项、监督法官行为、惩戒不当行为等。为落实党管干部原则，根据中央关于省以下人财物统一管理相关改革文件精神，不同职务的法官虽然形式上由法院管理，实际上分属于不同层级的党委、法院党组管理。其中，中级法院、基层法院的院长由所在省级党委（省委组织部）管理，副院长、审判委员会委员等院领导通常由省级党委委托其所在市级党委、县级党委管理。而地方各级法院的庭领导、未担任行政职务的法官则由本院党组管理，并向所在地方党委备案。因此，本院并无对其院长、副院长、审判委员会专职委员等院领导的管理权。相应地，本院也无权处分其院领导。本院仅对庭长、未担任行政职务的法官享有人事管理权，因此仅能处分庭长、未担任行政职务的法官。
法院处分的运作逻辑体现了专业分工、等级结构、规章制度等科层制组织的基本特征。其中，专业分工表现为，法院督察部门、院长、党组、上一级法院在处分工作中有着严密而清晰的任务分工。法院督察部门负责对法官违法违规线索进行初步审核，组织调查处分事项；院长决定对法官违法违规线索是否立案调查；法院党组负责做出处分决定；上一级法院负责审查下级法院所做出的处分决定，并有权对此进行变更、撤销。等级结构主要表现为上级法院因其在人事管理方面的等级权威，领导下级法院的处分工作。上下级法院督察部门之间系领导与被领导的关系；上级法院督察部门有权管辖下级法院的处分事项；重要法官处分案件的立案需要报上级法院备案；下级法院作出处分决定需要请示上级法院。规章制度主要表现为《法官法》第46、47条，最高法院、地方各级法院出台的法官处分司法文件共同确立了一套规章制度以规范法院处分行为。
法院处分建立在法院与法官之间的特别权力关系基础之上。“传统的特别权力关系，强调行政主体的优越性与相对人的服从性，以创造一种不受法律支配之特殊行政领域，因此规范人民与国家关系之基本权利、法律保留原则与法院诉讼救济等法治国要素，对相对人都不适用，行政权可以自订行政规则限制相对人之权利，而且对相对人有惩戒权。”在此基础上，奥托·迈耶丰富了特别权力关系的类型，提出特别权力关系包括勤务关系、营造物利用关系以及特别监督关系，在特别权力关系中，依法行政、法律保留原则没有适用空间，行政主体可在没有明确法律依据的情况下对相对人的权利进行限制，相对人不能寻求司法救济。法官与法院的关系属于勤务关系，借助特别权力关系理论，法院处分特征如下：一是法院与法官的不平等性。法院处在优越地位，拥有概括性的命令权，而法官仅能服从。法官在接受法院管理过程中要接受不确定义务约束。但在司法责任制改革以后，案件请示汇报制度的废除，裁判文书审批制度的取消等，基本实现了审理者裁判。法院与法官在审判事务中已经不再是命令与服从的关系。法院与法官之间的命令与服从的关系主要限定在司法行政事务中。二是法院有权制定特别性规则对法官行为予以规范。特别权力关系并不属于法律保留领域，法院可根据法官管理需要，在有法律明确授权的情况下，制定更为细化的内部规定；也可在没有法律明确授权的情况下，在不违背法律明确规定时发布更为严格的内部规定。但法院制定的内部规定不得减损法官的基本权利。三是法院对其管理的法官具有处分权。若法官违反法律或者法院内部规定，则法院有权行使处分权。
综上，内部行政性是法院处分的固有性质，并非主流观点所主张的全面改造对象。
管辖范围是法官惩戒双轨制中监察委员会、法院履职正当性的首要问题。确定主体管辖分工的方式主要有两种：一是由法律明确规定该主体的职权范围；二是依据对行使相同职权的其他主体职权范围的规定，间接推导出该主体的职权范围。但现阶段两种方式均无法明确监察委员会与法院的惩戒管辖范围。具体而言，一方面现行法律并未明确规定法院的惩戒管辖范围。《法官法》《公务员法》赋予了法院惩戒法官的职权，但其并未明确法院应当对法官的哪些行为予以惩戒。其中，依据《法官法》第46条，法官有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等十类违法违纪行为，都应由法院予以处分。而《公务员法》第55条仅规定，公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分，即若当事法官有违法违纪行为应当由对其具有人事管理权的法院予以惩戒。上述两个条文所规定的“违法违纪行为”的概念内涵与外延具有诸多的不确定性。若从字面含义解读，则意味着只要法官实施了违法违规行为，都属于法院的管辖职责范围，但此种解释将监察委员会排除在法官惩戒权范围之外，与设立法官惩戒双轨制的立法意图不符。另一方面，从《监察法》《政务处分法》对监察委员会的政务处分规定也不能推导出法院的惩戒管辖范围。《监察法》虽然规定了对公职人员的违法行为给予政务处分，但违法是不确定法律概念，且《监察法》中并未列明纳入政务处分的具体情形。因此，法官作出哪些行为后应当被给予政务处分并不明确。《政务处分法》第28条至第41条规定了公职人员政务处分的违法事项包括作出损害党的领导、国家利益、民族团结的言论、行为等14类违法行为。根据《政务处分法》第三条之规定，监察委员会以及法院皆有权对法官的上述违法行为予以惩戒。因此，对于当事法官的同一违法行为会存在监察委员会与法院惩戒之间的管辖冲突。
关于法院与监察委员会惩戒管辖分工的研究，不仅没有为其管辖边界的模糊性提供明确的界定路径，还使该问题变得更加扑朔迷离。对于该问题，学界主要有三种观点。第一种观点认为，法官的职务违法违纪行为应由法院惩戒，不应由监察委员会惩戒。对法官的惩戒应属于法院的自律权范畴，且具备一定的专业判断要求。第二种观点认为，审判辅助人员、司法行政人员的惩戒由监察委员会负责，法官的惩戒由法院负责。第三种观点指出，监察委员会在对有职务违法行为的公职人员履行处置职权时，很难将其腐败、渎职行为与其他违法行为予以区别。因此，宜将公职人员违法行为所侵害的法益作为区分标准。其中，侵害法院管理秩序的由法院惩戒，侵害公共利益及法律秩序的由监察委员会惩戒。上述观点对于指导法官惩戒主体管辖范围的合理确定有其意义，但都存在一定的不足。第一种观点主要是基于审判自律、审判专业判断，倡导法院的同体惩戒，但却忽略了部分法院会出于组织荣誉、绩效考核等因素，降低惩戒主动性。就第二种观点而言，虽在法院工作人员分类管理改革背景下，对如何惩处法院工作人员有诸多指导意义，但其管辖对象仅针对法官的违法审判行为，而对于法官的违规行为，或违法审判行为以外的职务违法行为应由哪一主体惩戒并未讨论。而第三种观点，把握了监察委员会政务处分与法院处分的本质区别之一，但实践中对于法院管理秩序与公共利益往往难以细化区分，具有较大的操作难度。综上，无论是现行法律规定还是学界主流观点，均未明确监察委员会与法院的惩戒管辖分工。
为了确保监察委员会、法院在法官惩戒双轨制中各行其是，可从规则与行为两个维度，明确监察委员会、法院惩戒管辖的基本思路。第一，依据当事法官违反的规则性质确定惩戒主体。对法官予以惩戒的前提是法官违反了既定规则，需要承担一定的不利后果。因此，在确定法官惩戒主体时，首先应当考虑惩戒对象到底违反的是哪些规则，这些规则属于何种性质。具体而言，法官是违反了法律规范还是法院内部规定。若法官仅违反法院内部规定，依照法院内部规定，需要启动惩戒程序的应由法院惩戒。其主要原因在于，政务处分是对公职人员违法行为的处置，并非对法官违反内部规定行为的处置。此外，监察委员会适用法院内部规定追究法官责任不符合内部规定的适用逻辑。法院内部规定涉及审判权力的运作，本身具有一定的特殊性，由法院督察部门适用，更有利于保障惩戒的公正性。
第二，依据法官所实施的违法行为性质明确惩戒主体。法官的违法行为分为职务违法行为与非职务违法行为，其中非职务违法行为主要包括：散布有损国家声誉的言论，参加非法组织等与职务活动不相关的违法行为。由于监察委员会履行法官惩戒权的主要功能在于防范法官廉政风险，惩罚法官违反廉政行为。而公职人员的廉政行为通常与职务违法行为关联，非职务违法行为通常并不涉及廉政行为，因此，法官的非职务违法行为应由法院予以管辖。此外，依照法官享有的审判职权及其履职方式，可将法官的职务违法行为分为违法审判行为与非违法审判的职务违法行为。其中违法审判行为的惩戒应由法院在法官惩戒委员会的专业咨询基础上予以管辖，非违法审判的职务违法行为的惩戒应由监察委员会予以管辖。主要原因在于，该规则的关键在于认定法官的职务违法行为是否是违法审判行为，而关于违法审判行为认定标准的明确，决定了法官惩戒管辖范围的清晰性。此外，确立该规则能够充分兼顾异体惩戒与同体惩戒的优势。对非违法审判的职务违法行为作出惩戒，不会涉及司法审判的专业性判断，也不会影响审判自律。由作为异体惩戒的监委员会惩戒，能够充分保证惩戒的公正性。而对违法审判行为的惩戒直接关系对司法审判的专业性判断，并可能影响审判权依法独立行使。因此，由专业性更强的法官惩戒委员会辅助法院管辖更为恰当。
法官属于公职人员，对于法官的惩戒管辖，也可纳入公职人员的处分管辖中予以统一考量。公职人员违法或者违规，可能面临监察委员会政务处分、行政执法机关行政处罚、任免机关撤职或者免职、用人单位行政处分或者纪律处分等制裁。确定政务处分针对行为范围，涉及监察委员会与公职人员任免机关、用人单位、行政执法机关等单位的关系，以及行政处罚、行政处分及纪律处分制度的调整，还涉及发挥政务处分作用与尊重任免机关任免权及尊重用人单位管理权的关系问题。确定监察委员会的管辖范围，要考虑监察制度的建立目的、处分对象的身份、不当行为侵害的法益、与现行制度的契合。
行使公权力是确定政务处分调整行为的重要因素。公职人员的非职务违法行为，与行使公权力无关，不属于职务违法，不应当纳入政务处分范畴。考虑公职人员有公民和公职人员双重身份，基于身份不同，其作出的行为性质及责任承担主体也不同。以公职人员身份作出的行为系公务行为，后果由国家承担。以公民身份作出的行为属于私人行为，行为后果由其本人承担。监察对象原则上是公职人员，公职人员作出非职务行为时的身份不是公职人员，因此非职务行为不宜纳入政务处分范围。此外，公职人员职务违法、非职务违法、违规行为可统称为不当行为，这些不当行为侵害的法益并不相同。公职人员违规行为侵害的法益是用人单位或者管理单位的管理秩序，导致单位管理秩序失范或者声誉受损，或许存在间接损害公共利益情况，但并不直接侵害公共利益。对于侵害单位法益的行为，由用人单位实施行政处分或者纪律处分比较恰当。而职务违法行为既侵害单位秩序，又侵害国家管理秩序，对其实施政务处分，保护的法益是单位秩序及国家管理秩序。因而，监察委员会主要应当对法官违反政治纪律、组织纪律、滥用职权、贪污受贿等职务违法行为作出政务处分。我国对公职人员不当行为已建立多元处理制度，按照一行为不再罚原则，确定政务处分范围时，还应尊重现有制度设计。现有制度对政务处分事项预留的空间是公职人员职务违法行为，而其他违法违规行为可通过其他制裁方式实现。
综上，政务处分针对的行为应是职务违法行为，并不针对非职务违法及违规行为。具体而言，此处的职务违法行为是指行使公权力的公职人员，在具体履行决策、执行或者监督职责过程中，作出的违反法律法规的基本要求但尚未构成犯罪，依法应予惩处的违法行为。实践中认定职务违法时，应紧紧围绕主体特定性、职务相关性以及行为法定性三个方面展开。而排除法院在法官惩戒委员会的专业咨询辅助下对违法审判行为的具体管辖，监察委员会的具体管辖范围应是法官的非违法审判职务违法行为。
在上述分析的基础上，可以确定法院的惩戒管辖范围包括三个方面。一是违反法院内部规则的行为。由于法院对法官惩戒是法院内部行政管理行为，应以其违反法院内部规则为前提。参考《法院工作人员处分条例》对法官违纪行为的区分，可将法院的管辖范围明确为违反法院内部政治规则、办案规则、廉政规则、组织人事规则、财经规则、职责规定、管理秩序和社会道德等七类具体行为。
二是非职务违法行为。法官的非职务违法行为主要涉及当事法官作出的与职务管理无关，但严重违反日常工作纪律、生活纪律，严重违反家庭美德、社会公德，以至于影响到公职人员形象的行为。如此确定，符合《政务处分法》中对公职人员予以处分及政务处分的双重惩戒机制，并有利于解决二者之间可能产生的管辖冲突。此外，法院对于当事法官的生活、工作日常更为了解，法院管辖上述行为更有利于对法官开展日常生活、工作纪律的监督。法院承担对当事法官的非职务违法行为，更有利于使监察委员会将其有限的执法执纪资源投入到重点职务违法行为惩戒之中，实现惩戒资源的优化配置。
三是违法审判行为。相较于其他职务违法行为，违法审判行为的认定涉及对法官审判行为的专业性判断，需要具备审判专业素养的主体参与认定。对于当事法官因违法审判而予以惩戒的行为定性，直接关系法院依法独立行使审判权的宪法定位是否能够实现。因此，需要在对违法审判行为的惩戒中保证审判权依法独立行使。由法院对当事法官的违法审判行为予以管辖，不仅能够保证惩戒的专业性，更能避免外界对审判权独立行使的不当干预。在此基础上，由法官惩戒委员会对违法审判行为的惩戒提出专业咨询意见，也可从侧面避免法院同体惩戒可能带来的负面效应。
综上，对法官违反法院内部管理规则的行为以及违反日常工作纪律、生活纪律，违反家庭美德、社会公德，影响公职人员形象，损害国家和人民利益等非职务违法行为以及违法审判行为，应由法院予以管辖。对法官违反政治纪律、组织纪律、滥用职权、贪污受贿等非审判职务违法行为，由监察委员会管辖。
法院处分是由法院党组、院长、督察部门等内部主体实施。处分的受理、调查、审议、决定、执行等各个环节都是由法院内部主体完成。因此，法院处分在结构上属于同体惩戒。同体惩戒通常伴随着法官惩戒的主动性与公正性不足问题。监察委员会可向法院发送监察建议，督促其积极履行处分权。
法院通常不会主动启动处分，而是在纪委监委、检察院等外部监督主体介入以后，才会启动程序。这种主动性不足的原因主要在于：一是人情因素。由于法院职责的专业性较强，相较于其他党政机关，法官对外流动渠道有限。法院工作人员一起共事的时间往往较长，更易形成相对长期且稳定的熟人关系，惩戒工作受人情因素影响较大。二是连带化追责。目前我国实行“一岗双责”制度，院庭长既要对其所在部门、单位的业务工作负责，还需要对其所在部门、单位的廉政工作负责。若法官发生违法违纪事件，不仅要追究行为法官的责任，还会追究其所在部门、单位负责人的监督责任，这种追责方式实质上会演变成为一种连带化的追责格局。三是部门利益。在法院所在地方党委对法院的考核以及上级法院对下级法院的考核中，是否发生违法违纪事件及其程度都是重要的考核指标。如果发生了一般性的违法违纪事件，则会扣除该法院相应的考核分数。如果发生了严重违法违纪事件，则会直接取消该法院评先选优的资格。因此，极易形成对违法违纪法官的部门保护主义。
此外，法院处分的公正性也面临较大的挑战，并常常演变为两个极端。一个极端是“自我庇护”式的从轻处分。若法院对法官的惩戒仅限定在法院内部，则大部分法院会采取“高高举起，轻轻放下”的处分策略，85%的案例适用的是警告、记过等相对较轻的处分措施。当法院的履职行为受到强烈的外部干预，则会发展为另一种极端，即“息事宁人”式的过度处分。在此种情况下，由于面临当事人的上访、地方党委及上级法院的指示、社会舆论的干预等外部因素的影响，法院很难保证处分决定的公正性。实践中经常出现一些法院为了尽快息事宁人，选择让当事法官承担畸重的处分后果。鉴于法院处分中主动性与公正性的不足，便有必要引入监察委员会从外部督促法院主动、公正履行处分权。
依据《监察法》《政务处分法》对于监察委员会职权的规定，监察委员会有权通过向法院发送监察建议的方式，督促法院处分。“监察建议是一项监察机关及其派出机构在履行监督、调查和处置职责的个案基础上，为了改进腐败治理的制度问题，在法定职权范围内以建议的形式与其他机关形成的互动型权力监督关系。”监察建议建立在个案基础之上，其主要功能在于通过监察建议的发送、采纳、回复，在监察委员会与法院之间形成一种刚性的权力监督关系。被建议主体在无正当理由的情况下，必须履行监察建议的内容，否则将承担相应的法律责任。根据《监察法》第62条，这种法律约束力主要表现为对被建议主体而言，由其主管部门、上级机关责令改正，并对其给予通报批评；对具体个人而言，会产生对负有责任的领导人员和直接责任人员依法予以处理的法律后果。
监察建设的约束力是相对柔性的约束力。相较于监察决定而言，监察建议约束力的发生需要建立在被建议主体无正当理由拒不采纳监察建议的基础上。此处“无正当理由”表明，对于监察建议不予采纳会产生的法律责任是建立在双方协商与说服的基础之上。当且仅当协商、说服无效，即发生无正当理由拒不采纳监察建议的情形才会产生法律责任。因此，监察建议的“柔性”实质上是在强制性基础上的协商性与警示性。《监察法》《政务处分法》明确了监察建议的提出主体、主要类型、适用情形、法律后果等，为监察委员会通过监察建议的方式，督促法院处分提供了法律支撑。其中，有四种监察建议能够适用于督促法院处分。一是惩戒纠错型监察建议，即监察委员会发现对法官具有管理权的法院，应当给予法官相应的处分而未给予，或者已经作出的处分违法、不当，则应提出监察建议。二是问责型监察建议，即监察委员会对不履行或者不正确履行院庭长职责的院庭长，向对其具有人事管理权的主体，提出对其予以问责的建议。三是不当利益纠正型监察建议，即对于当事法官通过违法行为获得的职务、职级等其他利益，监察委员会应当向相应利益的给予主体提出具体的纠正建议。四是廉政建设型监察建议，即监察委员会针对法院廉政制度建设中存在的问题而提出的优化廉政制度的建议。
监察建议作为监察委员会督促法院处分的重要方式，若仅依靠《监察法》《政务处分法》对其适用情形、法律后果方面的合法化控制并不足以保障其规范化运行。为此，可从监察建议的提出、商谈、责任追究等三个环节，对监察建议进行全流程规范。第一，明确监察建议提出的限定性。监察建议的提出不能任意、无条件地提出，而应当是在法定职权基础上的限定性提出。这种限定性在督促法院履职的监察建议中主要表现为两个方面，一是基于个案监察实践而提出。当且仅当监察委员会在履行对法官履职行为、法院处分活动的个案监督、调查中，基于个案监督、调查的事实情况以及相应结果才能向法院发出监察建议。二是在监察建议的法定类型范畴内提出。当且仅当法律有明文规定的监察建议类型，才能落入监察建议范畴。具体到法官惩戒领域，监察委员会仅能提出对法官予以处分、对院庭长的问责、对当事法官因违法行为获益予以纠正、优化法院廉政建设等四种监察建议。第二，建立监察建议的商谈机制。监察建议的商谈机制主要由监察委员会的说理与被建议主体的反馈两个方面构成。在说理方面，监察委员会对法官惩戒提出的监察建议，应建立在一定的监督、调查事实基础之上，并在《监察法》《政务处分法》的规范下提出。如何让被建议主体知晓监察建议提出的事实基础与法律依据，则需要监察委员会充分说理。此处的说理可以采用书面方式、口头方式。在反馈方面，当被建议主体收到监察建议后，不应当消极地不作为或者被动地接受，而是需要根据监察建议的采纳情况向监察委员会积极反馈。如果采纳，则需要反馈具体的采纳措施；反之，则需明确未采纳的原因。监察委员会在收到反馈之后，需要对于采纳措施进行全面研判，分析措施与建议的关联性与全面性；对于未采纳的理由，则需要分析其合理性。第三，完善监察建议的责任追究机制。监察建议之所以能具备相对柔性的法律约束力，关键在于若被建议主体无正当理由未采纳监察建议，将遭受否定性法律后果。如被建议主体出现无正当理由，明确拒绝采纳监察建议；形式上采纳监察建议，但实质上却消极执行、怠于执行监察建议，或者屡次执行整改不到位等情形时，将对被建议主体启动相应的责任追究机制。根据《监察法》第62条之规定，被建议主体此时应承担责令改正、通报批评等具体责任，并可对相关法院工作人员予以追责。
法院是审判机关，审判权系其法定职权。法院对监察委员会政务处分的监督制约方式主要是将政务处分纳入司法审查，通过行政诉讼，审查其合法性。
上下级监察委员会之间属于领导与被领导的关系。上下级监察委员会在法官惩戒权中的关系，也应被确定为领导与被领导的关系。上下级监察委员会在对法官采取留置措施，作出惩戒决定以及相互监督等履职过程中应受到《监察法》《政务处分法》的规范与调整。但是对于当事法官对下级监察委员会作出的惩戒决定不服的救济，则应调整《监察法》中的救济规定。《监察法》仅规定复审、复核两种内部救济途径，忽略了政务处分是外部行为，也未考虑处分对象、处分行为的多样性。学界对是否将政务处分纳入行政诉讼仍存在较大争议，存在三种观点：第一种观点认为，不能将政务处分纳入行政诉讼。政务处分属于《行政诉讼法》规定的内部奖惩行为，属于不予受理情形。此外，行政诉讼的被告仅能是行政机关，监察委员会并非行政机关，不能作为被告。第二种观点认为，可将部分政务处分纳入行政诉讼。具体包括开除公职等严厉的政务处分，涉及辞退、开除公职等致使公职管理关系消灭的政务处分，以及涉及公民基本权利的政务处分等三种类型的政务处分。第三种观点认为，应将全部政务处分纳入行政诉讼。政务处分系监察委员会行使行政处分性质的处置权，可修改《行政诉讼法》将所有政务处分都纳入行政诉讼受案范围。
该问题的理论内核为政务处分是否能够作为行政诉讼受案范围。对于行政诉讼受案范围的确定，主要遵循主观公权利保护与客观法秩序维护两条基本路径。在主观公权利救济模式下，行政行为是否纳入行政诉讼受案范围主要取决于司法审查与被诉行为之间的实质关联程度。在客观法秩序模式下，原则上一切行政行为都可以纳入行政诉讼受案范围。除非由于司法能力本身不能完成相关行为的审查，或者通过司法审查相关行为效率不足。行政诉讼具备解决纠纷、监督权力行使、救济权利等多元功能。从客观法秩序模式出发，尽量拓展行政诉讼受案范围的思路，更能保障行政诉讼功能最大化。客观法秩序模式下行政诉讼受案范围的分析框架，主要可从行为性质、主体职权、权益救济以及纠纷化解等四个方面，来判断政务处分是否能够纳入行政诉讼。一是在行为性质方面，《行政诉讼法》第13条将“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”排除在受案范围之外，主要原因是此类决定行为是内部行政行为。受“内部行政行为”理论的影响，基于对行政机关内部人事管理权的尊让，排除司法审查有一定的合理性。但公职人员与监察委员会并非隶属关系，而是管辖关系，监察委员会对于法官的政务处分并非内部行为，而是外部行为。因此，不能适用《行政诉讼法》第13条的规定，也不能基于内部行政行为理论而将其排除在司法审查之外。二是在主体职权方面，《宪法》第127条第二款规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。这为法院制约监察委员会政务处分等职务违法案件办理提供了《宪法》依据。此外，监察委员会不属于行政机关，但行政诉讼被告并非只能是行政机关，管理公共事务组织也可以成为行政诉讼被告，以监察委员会不是行政机关主张政务处分不适用司法审查的理由难以证立。其实，特定主体能否成为行政诉讼的适格被告，核心在于其是否行使公权力。监察委员会对职务违法公职人员实施处分，目的在于维护公职管理秩序以实现公益目的，是一种行使公权力的行为。三是在权益救济方面，我国行政诉讼受案范围的判断标准，经历了从行为标准到合法权益标准，再到“权利义务实际影响”标准的演变。通过对《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项“权利义务实际影响”条款的体系性解释，以及适用该条款而纳入行政诉讼受案范围的大量案例实证研究，可以发现将“权利义务影响”标准作为行政诉讼受案范围的统一标准，已经具备了较强的规范基础、实践经验及现实可行性。监察委员会所作出的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分，会对法官名誉、职级职务晋升、经济收入、法官身份、公职关系等权益造成实际影响。因此，应当纳入行政诉讼的受案范围，更充分地救济法官的正当权益。四是在纠纷化解方面，监察委员会对法官不服政务处分的内部救济，存在纠纷解决机构不独立，纠纷解决程序不公开、不完备，事实查明规则不科学等问题，不能保证纠纷化解的公正性。而司法审查对于纠纷化解具有更强的独立性、程序公正性，更能确保纠纷的实质性化解。综上，将政务处分纳入司法审查具备必要性与合理性，法官不服监察委员会作出的政务处分有权向法院提出行政诉讼。
为确保政务处分司法审查的实效性，可从政务处分的审查结构、审查标准以及裁判方式三个方面，建立政务处分司法审查机制的基本架构。一是在审查结构方面。政务处分的审查结构主要由法官、监察委员会，以及法官所在法院的上一级法院共同构成。其中法官有权提起对政务处分的司法审查，即法官认为监察委员会作出的政务处分侵犯其合法权益时，有权以监察委员会为被告提起行政诉讼。为了保证诉讼的公正性，法官所在法院应整体回避，由法官所在法院的上一级法院提级管辖。若法官为最高法院法官则直接向最高法院提起诉讼。二是在审查标准方面。我国的法治进程正从形式法治转变实质法治。对国家权力的监督、制约也应坚持形式合法性审查与实质合法性审查并重。对政务处分的形式合法性审查主要是审查作出政务处分之时是否符合形式法治，审查内容包括政务处分作出的主要证据是否充足，适用法律法规是否准确，是否符合法定程序，是否超越法定职权。审查依据主要是法律、行政法规、地方性法规等正式法律渊源；而实质合法性审查主要是审查作出政务处分之时是否符合实质法治，审查内容包括监察委员会在政务处分作出中是否存在滥用职权，是否属于明显不当。实质审查的依据主要为监察惯例、法律原则以及监察裁量基准等非正式的法律渊源。三是在裁判方式方面。依据《行政诉讼法》第69条到第77条之规定，结合政务处分的特征，可确立如下判决方式：一是若政务处分的证据确凿、适用法律正确，程序合法，则应驳回原告诉讼请求。二是若政务处分在主要证据、法律适用、正当程序、职权行使、明显不当等形式合法性与实质合法性要素方面存在任一合法性问题，则应予以撤销，并可判决被告重新作出政务处分。三是如果政务处分程序轻微违法，对原告权利并不产生实际影响或者被告改变原违法政务处分，原告仍要求确认原政务处分违法的，可判决确认政务处分违法，而并不判决撤销政务处分。四是当监察委员会存在没有任何依据（事实基础、法律依据）等重大且明显违法情形时，原告申请确认政务处分无效的，法院应判决确认政务处分无效。
在法官惩戒双轨制下，监察委员会与法院之间的关系错综复杂。其中监察委员会政务处分属于外部行为，法院处分属于内部行为。监察委员会政务处分主要目的在于维系社会公共秩序，管辖法官违反政治纪律、组织纪律、滥用职权、贪污受贿等非审判职务违法行为。而法院处分则倾向于维系法院管理秩序，管辖法官违反法院内部管理规则的行为，违反日常工作纪律、生活纪律等非职务违法行为以及违法审判行为。因此二者之间应建立相互监督制约关系。其中，监察委员会通过监察建议，督促法院处分。法院通过将政务处分纳入司法审查，对监察委员会进行履职监督。二者关系的调适，将推动司法责任制的全面准确落实，强化司法活动的制约监督，促进司法公正。
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