公诉裁量中的公共利益考量，是我国法学界时有论及的一个问题。但我国法律未对此作出规定，最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼规则》也未涉及。那么，在“犯罪圈”扩大、犯罪结构发生重大变化、检察机关公诉裁量权不断扩大的新形势下，公诉裁量中究竟要不要进行公共利益考量？如要考量，应当怎样考量？我国法律要不要对此作出规定？这是需要与时俱进地加以研究并回答的问题。需要说明的是，本文论题特指刑事公诉裁量中的公共利益考量，而不包括民事公诉和行政公诉，因为民事公诉和行政公诉本来就是为了公共利益而进行的诉讼，不存在再进行“公共利益考量”的问题，故省去“刑事”二字，不至于产生异议。
一、什么是公诉裁量中的公共利益考量
公诉裁量中的公共利益考量，又称公诉裁量中的公共利益原则，是指检察机关在刑事公诉中，在对已经符合起诉法定条件的案件作是否予以起诉的裁量时，要进行起诉或者不起诉何者更符合公共利益的考量，对起诉或者不起诉更符合公共利益的，应当分别予以起诉或者不起诉，从而使案件的处理符合公众的整体意志和最大多数人的普遍期待。对此概念，可作如下理解：
（一）公共利益考量的前提是案件已经符合起诉法定条件
在我国，公诉案件起诉的法定条件是《刑事诉讼法》第176条规定的“犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任”。只有符合起诉法定条件的案件，才需要进行公共利益考量。不符合起诉法定条件的案件，如行为性质不属于犯罪的案件，事实不清、证据不足的案件，检察机关应当直接对其不起诉，不需要对其作起诉或者不起诉的裁量，因而自然不涉及公共利益考量的问题。因此，公共利益考量是在检察机关经对案件进行审查，认为已经符合起诉法定条件的基础上所进行的一项活动。
（二）公共利益考量的场域是检察机关在行使公诉裁量权的过程中
具体地说，是在检察机关对案件进行起诉必要性审查、进而裁量是否予以起诉的过程中。刑事诉讼坚持程序法定原则，但当今世界，刑事起诉在任何国家也不实行绝对的起诉法定原则，各国都赋予检察机关不同程度的自由裁量权，而不是有罪必诉。故在刑事诉讼理论上，检察机关起诉刑事案件不仅要合法，还要合理。案件符合起诉法定条件，只具备起诉的合法性；只有同时具有起诉的必要性，才具备起诉的合理性，检察机关才能起诉。检察机关审查起诉的必要性，其目的就是审查起诉的合理性。如在英国，“检察官审查起诉应当从两个方面进行：一是证据检验，二是公共利益检验”；在法国，“检察机关决定是否追诉时，应当审查追诉是否具有合法性和适当性”；在日本，“案件侦查终结后，检察官认为符合起诉条件且有起诉价值时”，才向法院提起公诉。这些国家“合理性审查”的内容和名称虽然不尽相同，但都说明，具备起诉的合法性并非起诉的唯一条件，只有兼具起诉的合法性和起诉的合理性，才能提起公诉。公诉裁量权就是在案件具备起诉法定条件即合法性的前提下，检察机关在审查起诉合理性进而对案件是否起诉进行裁量的过程中，依法享有的根据自己的认识和判断选择起诉或者不起诉的权力。公诉裁量权既可以表现为提起公诉，也可以表现为不起诉。其中英美法系国家基于当事人主义的诉讼理念，奉行起诉便宜主义，检察官享有广泛、全面的不起诉裁量权，且殊少受到限制，故其公诉裁量包括起诉裁量和不起诉裁量。如在英国，早在1951年，英国检察总长肖克劳斯勋爵在下议院辩论时就说过：“有犯罪嫌疑就必须起诉，这从来就不是我们国家的方针，我希望今后也不会是。”尔后，该观点被规定入《皇家检察官准则》，至今仍指导英国检察实践。在美国，检察官起诉或不起诉的自由裁量权更大，“‘选择性起诉’的原则已被大多数美国人所接受”。大陆法系国家传统上实行起诉法定主义，即只要符合起诉法定条件就必须起诉，以保证起诉权公平行使，维护国家法治统一。但刑事犯罪激增、新型犯罪取证困难、起诉机关公共经费锐减等情况给起诉法定主义带来巨大压力；同时，司法资源的有限性、犯罪行为的不可还原性以及某些犯罪人的可原谅性，都决定了有罪必诉是不可能的，也是没有必要的。故纷纷扬弃绝对的起诉法定主义，实行起诉法定主义与起诉便宜主义相结合，这就使得检察官不起诉裁量权呈扩大之势。根据有关论著，在德国，“在已然查明犯罪嫌疑人的案件中，约有三分之二的案件是由检察官终结诉讼程序的，其中1997年刑事案件的起诉率仅为12%；在法国，由检察机关作不起诉或替代性方式处理的案件占刑事追诉案件总数的50%以上；在日本，2015年起诉犹豫率为50.4%。诉讼实践表明，实行起诉法定主义与起诉便宜主义相结合，既有利于不起诉裁量权的规范行使和法治统一，防止司法腐败，又有利于根据案件具体情况对案件作出针对性处理，实现个案的正义；有利于使不需要判处刑罚的人尽快从刑事诉讼中解脱出来回归社会，防止短期刑所带来的交叉感染；有利于减少司法资源投入，实现诉讼经济。大陆法系国家由于保留了起诉法定原则的合理因素，公诉裁量权主要表现为不起诉裁量权。在我国，通常将公诉裁量权称为“不起诉裁量权”，这主要是从大陆法系的情况和我国以起诉法定主义为原则、起诉便宜主义为补充的实际来说的。
需要说明的是，大陆法系国家检察官自由裁量权与英美法系国家还是存在明显区别的，主要表现在：前者主要是不起诉裁量，后者是起诉和不起诉都可裁量；前者主要用于轻微犯罪或轻罪，后者是所有罪案无论案件性质和轻重都可裁量；前者的裁量权受到诸多制约，后者则基本上没有制约。但无论存在何种差异，公共利益考量都在检察机关行使公诉裁量权的过程中进行，没有公诉裁量权就没有公共利益考量。
（三）公共利益考量的内容是起诉或者不起诉何者更符合公共利益
各国公共利益考量的具体内容，因公诉裁量权的大小不同而存在区别：英美法系国家考量的内容是起诉或者不起诉何者更符合公共利益；大陆法系国家考量的内容是不起诉是否更符合公共利益。如在英美法系的英国，上已述及，检察官在对案件进行证据检验后要进行公共利益检验，“所谓公共利益检验，就是要求检察官从社会公众利益的角度，审视是否有必要对被告人追究刑事责任，公众是否有兴趣要求对该被告人提起公诉。”英国《刑事案件起诉规则》也规定：“只有当罪行和犯罪时的情形具有这样一个特点——该案件的起诉符合公共利益的，他才应该起诉。公共利益仍然是我们应当考虑的首要问题。”该规则还详细规定了检察官在公共利益检验时应考量的各种具体因素。在美国，要求联邦检察官起诉决定符合“实质的联邦利益”，即通过考量联邦执法优先原则、违法行为的性质和严重程度、起诉产生的预防犯罪作用、罪责、犯罪记录、违法者是否愿意合作、被告人的个人情况、可能判处的刑罚等因素，综合判断是否符合“实质的联邦利益”标准。根据美国司法部《联邦公诉原则》，即使检察官认为犯罪嫌疑人触犯了联邦罪行，并有可信的证据确保很有可能获得有罪判决，但在“起诉不符合实质的联邦利益”“存在充分的替代起诉的非刑事选择”等情况下，检察官可以不起诉。在大陆法系的德国，《刑事诉讼法》第153条、第153a条至第153e条规定了多种因公共利益可以不起诉的情形。如对轻微案件，如行为人罪责轻微，且不存在公共利益的，经有关法院同意，检察院可以不起诉；对轻罪，经有关法院和犯罪嫌疑人同意，检察院对犯罪嫌疑人施以负担和指示，如果该负担和指示适宜消除所涉及的公共利益损害且此惩戒程度与罪责程度不相悖的，检察院可以暂时不起诉；对在国外危害德国的犯罪，如果诉讼程序的进行将会给联邦德国造成严重不利的危险或者有其他更为重大公共利益与此相抵触的，检察院可以不起诉；对与政治有关的某些特定犯罪，如果诉讼程序的进行将会给联邦德国造成严重不利的危险或者有其他更为重大公共利益与此相抵触的，总检察长可以不起诉；对嫌疑人积极悔悟的案件，如果行为人就联邦德国的存在或者安全或者宪法秩序的危险的避免有所贡献的，经有关法院同意，联邦总检察长可以不起诉。在法国，检察机关决定是否追诉时，应当审查追诉是否具有合法性和适当性。所谓“追诉的适当性”，是指对是否有必要追诉作出正确判断，如果犯罪对社会造成的损失极为轻微，对社会公共秩序而言，提起追诉只能是弊大于利，便可以提出不予起诉或宣告无罪的意见书，将这类案件“归档不究”，以利于提高司法效率。法国《刑事诉讼法》第40-1条规定，如果有充分的证据，检察官可以根据具体情况作出不同的决定，包括起诉、采取替代措施、结案。第40-1-1条、第41-1-2条、第41-2条规定了诉前的起诉替代措施：如果检察官认为能够确保赔偿被害人的损失、平息犯罪造成的秩序混乱、有利于犯罪嫌疑人重新融入社会，则可以对犯罪嫌疑人承认的轻微犯罪以重申法律义务、和解、赔偿、修复、培训等为条件作附条件不起诉；对主刑为罚金或者5年有期徒刑以下刑罚的案件，犯罪嫌疑人认罪并在辩护律师帮助下同意检察官提议的罚金、修复、培训、治疗、社区服务等一项或多项组合处罚措施的，经法官同意并发出确认命令，也可以附条件不起诉。在这里，“社会公共秩序”“提高司法效率”“平息秩序混乱”“修复社会关系”“嫌疑人重新融入社会”等，都不同程度地关涉公共利益。在日本，起诉犹豫以“有无追诉必要”为判断标准，日本《刑事诉讼法》第248条规定：“根据犯人的性格、年龄和境遇、犯罪的轻重及情节和犯罪后的情况，没有必要追诉时，可以不提起公诉。”日本检察理论认为，尽管对检察官是否作出起诉犹豫难以规定出统一的标准，“但应重点考虑到对犯人不科刑是否能明显地有利于犯人复归社会。另外，也要把重点放在即使不科刑，是否能有利于维护社会秩序，即从执行刑事政策的精神去决定问题。”从上可知，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，检察机关在公诉裁量时，都要进行公共利益考量。特别是英美法系国家，由于公诉裁量权很大且不受制约，为了使裁量权行使得正当合理而不走偏，更把维护公共利益特别是国家利益放在考量的首要位置，如英国把它规定为“考虑的首要问题”，美国要求起诉与否都要符合“实质的联邦利益”。
（四）公共利益考量的结果是对于起诉或者不起诉更符合公共利益的案件分别作出起诉或者不起诉的决定
在英美法系国家，起诉更符合公共利益的就作出起诉决定；不起诉更符合公共利益的就作出不起诉决定。就大陆法系国家来说，对于符合起诉法定条件、具备起诉合法性的案件，起诉是原则，不起诉是补充，故考量的结果主要是对不起诉更符合公共利益的案件决定不起诉。
（五）公共利益考量的目的是使公诉裁量权的行使符合公共利益
公共利益享受的主体是最大多数人即广大人民群众；公共利益体现的是公众的整体意志和最大多数人的普遍期待（将在后文论述）。因此，公共利益考量的目的，是使公诉裁量权的行使符合公共利益，即符合公众的整体意志和最大多数人的普遍期待。
二、公诉裁量中为什么要进行公共利益考量
前文在阐述“公共利益考量”含义时所介绍的外国情况可以说明：检察机关在公诉裁量时，都要进行公共利益考量。可以说，公共利益考量已经成为公诉裁量时的一项原则。“当今世界各国，一般都确认自由裁量必须遵循公益原则”。故公诉裁量中的公共利益考量又称“公共利益原则”。
根据刑事诉讼特别是公诉规律，借鉴外国的立法，我国在“犯罪圈”扩大、犯罪结构发生重大变化、检察机关公诉自由裁量权明显扩大的新形势下，公诉裁量中应当进行公共利益考量，并在法律上对此作出规定。对此，一些刑事诉讼法学家也提出了立法建议。如陈光中教授主编的《中华人民共和国刑事诉讼法再修改专家建议稿与论证》第263条规定：“对于犯罪嫌疑人可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金的案件，人民检察院根据犯罪嫌疑人的年龄、品格、境况、犯罪性质和情节、犯罪原因以及犯罪后的悔过表现、赔偿情况等，认为不起诉更符合公共利益的，可以确定一年以上、三年以下期间为对被不起诉人的考验期。除本法另有规定的以外，期间届满，人民检察院不再对本案提起公诉。”陈卫东教授主编的《模范刑事诉讼法典》第336条规定：“对于可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的犯罪行为，人民检察院认为不起诉更符合公共利益的，可以作出不起诉的决定。”两位刑事诉讼法学名家主持的专门研究刑事诉讼法修改的课题成果中都对此提出建议，决非偶然，可以说，在公诉中进行公共利益考量，或者说，把公共利益规定为公诉裁量的一项原则，是刑事诉讼法学界的共识。
（一）公诉裁量中进行公共利益考量是检察机关身份、角色的必然要求
在人类社会相当长的时间里，犯罪由被害人及亲属或者其他的个人或团体提起诉讼。这种私人起诉制度不利于对某些犯罪证据的收集和犯罪事实的查明，不利于起诉标准的统一和公平正义的实现，也不利于对无直接被害人案件的追究。随着社会矛盾的激化，人类对犯罪的危害及其所侵害利益的多元性的认识日趋深刻，认为犯罪不仅仅是侵害社会成员个体利益，同时也是甚至最主要的是对社会整体的危害，因为它破坏了社会的安定状态和社会成员的安全感，危害了国家政治、经济等制度赖以存在和发展所需要的秩序及一般社会成员赖以生存的条件；有些犯罪虽直接侵害社会成员个体，但最终受害的是整个社会。于是便产生了这样一种观念：国家有责任维护社会法律秩序和保护社会成员的利益，对犯罪应当由国家进行追诉。于是，现代检察制度由此产生。因此，现代检察制度从其产生的那天起，就是国家和社会公共利益的代表；维护公共利益是检察机关的初心；“公益是检察机关产生和存在的正当性基础”。虽然，大陆法系刑法理论上将犯罪分为对国家法益的犯罪、对社会法益的犯罪、对个人法益的犯罪，但即使是对个人法益的犯罪，只要是被法律规定为公诉的，检察机关代表的都是国家，检察官在法庭上被称为“国家公诉人”。正如习近平总书记所说：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”；“中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行法律监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量”。正是“国家和社会公共利益代表”这一身份（在我国，还有“国家的法律监督机关”的身份）和“国家公诉人”这一角色，才使检察机关在刑事诉讼中能够超越一般当事人的立场，秉持客观公正原则，以法律监督为职责，以维护国家法治统一、维护社会公平正义为使命。
既然检察机关是国家和社会公共利益的代表，是法律监督机关，其存在的基础就是维护公共利益，那么，检察机关在公诉裁量中进行公共利益考量，是题中应有之义，它是检察机关身份所需、角色所系、职责使命所在，是“干自己应该干的事”，因而不应存在任何怀疑；也正因为刑事公诉以维护公共利益为基础，“是一种具有总体利益的诉讼，或者说是一种公共利益性质的诉讼”，所以刑事公诉实质上是一种公益诉讼（刑事公益诉讼），法学界也因此认为：我国检察机关实际存在三大公益诉讼：刑事公益诉讼（含有附带民事公益诉讼）、民事公益诉讼和行政公益诉讼。
（二）公诉裁量中进行公共利益考量是指引和规范公诉裁量权、防止其滥用误用的需要
我国在较长时间里，为了加强法治建设、推进依法治国、防止司法腐败，对司法裁量权包括公诉裁量权持十分谨慎以至警惕的态度。就公诉裁量权而言，一是立法上把裁量空间限制在很小的范围，其中酌定不起诉只适用于“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的案件；附条件不起诉只适用于涉嫌刑法分则第四、五、六章规定的犯罪、可能判处一年有期徒刑以下刑罚、有悔罪表现的未成年人案件。二是司法上对酌定不起诉和附条件不起诉的适用程序较为繁复，限制较多。如2005年《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》将普通刑事案件酌定不起诉率设定为不超过2%。2007年《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》取消了对普通刑事案件不起诉率考核指标限制，但一些检察院控制不起诉的行为依然存在。即使在实行司法责任制改革之后，拟作酌定不起诉、附条件不起诉等“逆向处理”的案件，承办检察官也要报检察长决定。同时，在检察系统案件质量审查中，不起诉案件始终是常规抽查、重点评查、专项评查的重点审核对象，不起诉案件大概率会被进行质量评查。在上述法律制度和司法机制的双重作用下，检察官对案件作酌定不起诉、附条件不起诉处理有“三怕”：一怕被人怀疑存在私情私利或接受了说情送礼；二怕增加工作量，影响自己的办案绩效；三怕不诉后犯罪嫌疑人出现反复（如重新犯罪），给自己带来风险。致使有些本可裁量不起诉的案件也作了起诉处理。在上述背景下，法律未对公诉裁量中的公共利益考量作出规定也无多大问题。
但是，在新形势下，公诉裁量权呈迅速扩大之势：一是立法上“犯罪圈”扩大，需要司法上加大裁量并“出罪”的力度。随着改革开放深化、科学技术发展以及新业态、新生产经营方式不断产生，新领域新类型犯罪迅速增多；加上“积极立法观”的指导，“犯罪圈”不断扩大，刑法中的罪名由1979年《刑法》的129个，增加到1997年《刑法》的412个，尔后，随着11个《刑法修正案》颁布，罪名已增至483个，40年间，罪名增加了2.74倍。在新增的罪名中，社会危险性较小的行政犯占比较高，且很多是法定最高刑为三年有期徒刑以下刑罚的轻罪罪名。特别是近二十年来，轻罪罪名在刑法罪名体系中占比不断上升，《刑法修正案（九）》至《刑法修正案（十一）》三次刑法修正，共增加35个罪名，其中轻罪罪名占比达65.7%。随着“犯罪圈”扩大，检察机关受理公安机关移送审查起诉的犯罪嫌疑人总数与二十年前相比成倍增长，需要检察机关贯彻好宽严相济刑事政策，加大公诉裁量力度，把好起诉的总阀门，把一些可以作非刑罚方式处罚的案件作“出罪”处理，以利于提高司法效果，节约司法资源。二是落实认罪认罚从宽制度需要加大公诉裁量力度。2018年刑事诉讼法修正案确立了认罪认罚从宽制度。通过法律共同体这几年共同努力，检察机关适用该制度的案件已达审查起诉案件总数的85%以上。对这么高比例的认罪认罚案件予以从宽处理，其中加大公诉裁量力度，对符合条件的案件作不诉处理，是“从宽处理”的重要方面。特别是对涉案企业合规中符合从宽处理条件的案件，作不起诉处理的需求尤为迫切。三是犯罪结构的重大变化需要加大对轻罪案件的公诉裁量力度。根据2020年《最高人民检察院工作报告》，1999年至2019年，检察机关起诉严重暴力犯罪从16.2万人降至6万人，年均下降4.8%；被判处三年有期徒刑以上刑罚的占比从45.4%降至21.3%；法定最高刑为拘役的“醉驾”案件取代盗窃成为刑事追诉第一犯罪。犯罪结构的重大变化需要国家调整犯罪治理尤其是轻罪治理的对策，以促进犯罪治理的现代化。而公诉中加大对轻罪的裁量力度是重要对策之一。四是落实宽严相济刑事政策，需要加大公诉裁量力度。之所以要当宽则宽，其重要原因之一就是因为人是生产力中最活跃且最具决定性的因素，对犯罪人予以起诉追究刑事责任，是教育改造罪犯、预防犯罪、维护国家安宁与社会稳定所需，是必要的“恶”，也属不得已而为之；用好不起诉制度，可以防止把可拉可推的人推向对立面，最大限度化消极因素为积极因素，促进社会内生稳定和生产力发展。而要实现这一目标，自然要求检察机关加大公诉裁量力度，对虽符合起诉条件但可以作非刑罚方式处罚的案件作非罪处理。五是根据上述情况，立法上顺应新形势的需要，放宽附条件不起诉的适用条件、扩大其适用范围，将是大概率的事。如果该法律修正落地，则更要求加大公诉裁量力度。
另一方面，公诉裁量权又存在被滥用误用的可能：一是一些检察官对“公共利益代表”和“法律监督机关”的意识淡薄，存在片面追诉倾向；也有少数检察官为提高认罪认罚从宽制度适用率和酌定不起诉率，将本应起诉判刑的案件作不诉处理。二是公职人员“经济人假设”有时会成为现实，如上面所说的一些检察官对裁量不起诉存在“三怕”，致使不少本可裁量不起诉的案件未能作不起诉处理，就是这些检察官基于个人利益的考量而非公共利益的考量。三是在新形势下，司法生态虽有明显改善，但说情请客送礼这些“人情社会”的陋习将顽固地表现自己，对司法人员腐蚀、“围猎”现象也不可能很快消失，这都有可能使少数意志薄弱的检察官滥用、误用公诉裁量权。
一方面要加大公诉裁量力度，另一方面公诉裁量权存在被滥用、误用的可能，这是一个尖锐的矛盾。解决这一尖锐矛盾的一个重要措施，就是在公诉裁量中进行公共利益考量，并把它作为办理轻罪案件和少数重罪案件的必经程序（将在后文论述）。因为它有利于唤醒并增强检察官“公共利益代表”的意识，履行好“公共利益代表”的职责；有利于指引检察官明确“加大公诉裁量力度”的方向及标准，避免“盲人骑瞎马，夜半临深池”；有利于规范和监督公诉裁量权的行使，防止其被滥用和误用，从而使公诉裁量的结果符合国家和社会公共利益包括广大人民群众的利益；同时也使宽严相济刑事政策得到较好的落实。
（三）公诉裁量中进行公共利益考量是完善相关法律制度的需要
公共利益考量作为一项制度或原则，不仅有利于指导司法，还有利于指导立法，促进相关法律制度的完善。我国《刑事诉讼法》第182条第1款规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。”这就是对认罪认罚案件特别从宽的规定。之所以予以特别从宽，就是因为特别从宽更符合国家利益，即特别从宽对公共利益之“利”，明显超过起诉对公共利益之“利”，故它是我国公共利益原则在立法上的一次重要尝试，只不过在范围上从公诉向前延伸至侦查。
但是，根据公共利益原则需要在立法上作出规定的并非仅此一例，例如：
1.证人之轻罪与他人重罪之间的权衡。对污点证人作证一定条件下豁免问题，法学界一些同志呼吁已久，认为轻罪犯罪嫌疑人的证言对于追究其他重大犯罪有必不可少的重要作用的，人民检察院可以对作证的犯罪嫌疑人决定不起诉。其理由就在于，追究其他人的重大犯罪的价值和公共利益，大于追究该证人犯罪的价值和公共利益。如果法律上规定了公共利益原则，建立证人作证一定条件下豁免制度就会顺理成章。
2.诉讼成本与“收益”方面的权衡。惩治犯罪具有效益（“收益”），但任何国家即使很富有的国家也要计算诉讼成本，权衡成本与“收益”之间的关系，实现诉讼经济。有的犯罪嫌疑人涉嫌数罪或数个犯罪事实，其中有的属于犯罪情节轻微，对于量刑没有影响的，对这部分情节轻微的犯罪或犯罪事实，作不起诉处理有利于节约司法资源，实现诉讼经济。为此，有专家建议在刑事诉讼法中规定：犯罪嫌疑人犯有数罪，其中一罪或者数罪已经为生效裁判判处十年以上有期徒刑，人民检察院认为对其他可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金的罪行进行起诉，依照刑法规定进行数罪并罚，对于应当执行的刑罚没有影响的，可以决定不起诉。虽然，对犯罪嫌疑人所涉犯罪都予追诉，有利于体现严格依法办案，实现司法公正，但在追求公正的同时，还要兼顾效率和司法成本，特别是在司法需求不断增加与司法资源不足之间的矛盾非常突出的情况下，对于已被判处十年有期徒刑以上刑罚的罪犯，如果追诉其余轻罪不影响其应当执行的刑罚的，不追诉其轻罪，根据公共利益考量的原理，理由是正当和充分的。
3.国家利益与社会公共利益之间的权衡。国家利益与社会公共利益都属于公共利益，二者总体上是一致的，但有时也会存在矛盾。在存在矛盾时，如果二者利益大小相当，一般要服从国家利益的需要，这就是公共利益相对优位原则（后文详述）。如英国《皇家检察官准则》规定，犯罪细节如果被公开，可能使情报来源、国际关系或者国家安全受到损害的，可以作出不起诉决定。前述的德国刑事诉讼法规定，对在国外危害德国的犯罪，如果诉讼程序的进行将会给联邦德国造成严重不利的危险或者有其他更为重大公共利益与此相抵触的，检察院可以不起诉；对与政治有关的某些特定犯罪，如果诉讼程序的进行将会给联邦德国造成严重不利的危险或者有其他更为重大公共利益与此相抵触的，总检察长可以不起诉；对嫌疑人积极悔悟的案件，如果行为人就联邦德国的存在或者安全或者宪法秩序的危险的避免有所贡献的，经有关法院同意，联邦总检察长可以不起诉。这些规定都体现了公共利益相对优位原则，有值得我国借鉴之处。如果我国规定了公共利益原则，就可以根据我国的实际，作出相关规定。
4.重罪与轻罪之间侦查（调查）必要性的权衡。如果把公共利益原则向前延伸一步，还涉及侦查（调查）中重罪与轻罪之间侦查（调查）必要性的权衡。在刑事侦查（调查）中，对于有相当多证据证明、但嫌疑人拒供、证据尚有欠缺、侦查（调查）工作又难以深入的某些重大（重要）案件，有些侦查（调查）人员以不再查处该嫌疑人其他不严重问题或其家属问题为条件，换取其对重大（重要）案件的供述。该做法不少侦查（调查）人员实际都在做，但法律并未规定是否允许。笔者认为，与其让侦查（调查）人员个人私下进行，不如在法律上加以规范，把该做法从“地下”引到“桌面”，使这种交换性的侦查（调查）策略由职能部门工作人员个人暗中进行转变为法律行为和组织行为，从而存利祛弊。其实，该策略也只是认罪认罚从宽制度中“控辩协商”在侦查中的另一种协商方式。如果法律上规定了公共利益原则，对该问题作出规定就有其合理性，因为犯罪嫌疑人如果坚持拒供，其重罪就可能难以认定；以不查处其轻罪或家属问题为条件，换取对其重罪的供述和追究，符合公共利益原则。当然，侦查（调查）机关主要任务是查清犯罪事实，以不侦查（调查）某些轻罪为条件去换取犯罪嫌疑人交待重大（重要）犯罪的事实，应该规定“重大（重要）犯罪”的规格，并经过严格的批准手续，而不能由侦查（调查）人员自行其是。
立法上涉及公共利益考量的内容还有其他情形，此处不一一列举。总之，我国如果建立公共利益考量制度，有利于促进相关法律制度的完善。
（四）公诉裁量中进行公共利益考量能够使相关原则、制度更好地落实
对公诉裁量中的公共利益考量，一些人可能存在疑虑，认为它与已有的某些法律原则、制度相抵牾或排斥，故必须予以直面对待，逐一分析研究。
1.公共利益考量与现有法律中关于公诉裁量的规定。有人可能认为，公诉中怎么进行裁量，怎么适用酌定不起诉、附条件不起诉，刑法、刑事诉讼法都已作了规定，我们只要严格按法律规定办理即可，没有必要再进行公共利益考量，否则，有多此一举之嫌。笔者认为，刑法和刑事诉讼法确已为公诉裁量提供了一些法律依据，如关于酌定不起诉、附条件不起诉、特别从宽不起诉的条件和程序的规定，关于量刑原则和依据的规定，关于从重、从轻、减轻、免除处罚的规定，关于各种情节的规定等等。但并不能据此排斥公共利益考量，这与已有的法律规定不能排斥宽严相济等刑事政策基于相同的道理。因为法律适用往往需要一定的思想或原则的指引（指导），否则，就可能缺少必要的灵魂。在公诉裁量时进行公共利益考量，能够为分散而具体的诸多法律条文的适用提供思想指引和统领，把诸多法律规定都放到“不起诉是否更符合公共利益”这一总题目之下进行综合考量，或者说以公共利益考量指引法律适用，从而明确公诉裁量的目标和标准，正确适用好有关法律条文，并使公诉裁量实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。
在有些情况下，以公共利益考量指引法律适用，还有可能对同一个案件得出不同的处理结论。例如，犯罪嫌疑人甲涉嫌重罪，检察机关经审查，认为完全符合起诉条件，但该案有重要的涉外情节，诉讼程序的进行不利于国家安全。如不进行公共利益考量，该案起诉无疑；但如法律规定了公共利益考量条款，进行公共利益考量，就可能作不起诉处理，从而产生不一样的处理结果。
2.公共利益考量与平等保护原则。我国《民法典》第207条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织和个人不得侵犯。”有人可能据此认为，公诉裁量中进行公共利益考量，体现了对公共利益的重点保护，而不利于对私人利益的保护，这不符合平等保护原则。笔者认为，平等保护不同所有制的物权，这是一项原则，必须坚决贯彻落实。但在理解平等保护原则时，需要注意：第一，平等保护并不意味着不同所有制经济在国民经济中的地位和作用相同。依据宪法规定，公有制经济是主体，国有经济是主导，非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，他们在国民经济中的地位和作用是不同的。这主要体现在国家宏观调控、公共资源配置、市场准入等方面，对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，必须确保国有经济的控制力，而这些在经济法、行政法中都有明确规定。第二，在特定条件下，公共利益处于相对优先位置。我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《民法典》第243条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的条件和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。”该条还对征收中的补偿等内容作了规定。可见，在特定的条件下，公共利益处于相对优先的位置。“可以说，法律普遍将公共利益作为限制个人利益的合法条件”，“但公共利益的优先性应当受到正当法律程序的限制”。
至于公诉裁量中的公共利益考量，它与平等保护原则并不矛盾，因为公共利益考量的目的既为了维护公共利益，也为了维护犯罪嫌疑人的合法权益和被害人权益。首先，公共利益考量的内容，是权衡比较起诉更符合公共利益还是不起诉更符合公共利益。因为一般而言，犯罪都危害了社会，损害了公益，对符合法定条件的案件提起公诉都符合公共利益；但具体到个案，有些案件不起诉更符合公共利益。因此，公共利益考量是起诉的公共利益与不起诉的公共利益这二者之间孰大孰小、孰轻孰重的权衡比较，而不是公共利益与私人利益之间的权衡比较；考量的结果是舍弃较小的公共利益，服从较大的公共利益，而不是舍弃私人利益，服从公共利益。故它不存在牺牲私人利益的问题。其次，公共利益考量发生于公诉裁量的过程中，即案件已符合起诉条件的前提下，起诉本是题中应有之义，之所以要进行公共利益考量，目的之一就是为了考量是否可以对犯罪嫌疑人不起诉，这明显有利于犯罪嫌疑人利益；在公共利益考量的诸多因素中，包含了不起诉是否更有利于犯罪嫌疑人回归社会等内容，这也有利于维护犯罪嫌疑人权益；公共利益考量后如果认为应当起诉，这也有利于保证起诉的质量，同样是有利于维护犯罪嫌疑人合法权益。再次，被害人作为犯罪行为的直接受害者，对其利益的关注和保护，是公共利益考量的重要内容。公共利益考量时，检察官要充分听取被害人意见，并把犯罪嫌疑人是否认罪认罚、是否向被害人赔礼道歉、赔偿损失，犯罪嫌疑人与被害人是否和解等情况，作为考量是否对案件不起诉、如果起诉是否对犯罪嫌疑人提出从宽处理建议的重要因素。被害人如果对不起诉决定不服，可以依法向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉，也可以直接向人民法院起诉。故公共利益考量并不会影响对被害人权益的保护，在多数案件中还能更好地实现对被害人权益的保护。
3.公共利益考量与检察官客观公正义务。有人可能认为，公共利益考量偏重于维护公共利益，这与检察官客观公正义务存在矛盾。检察官客观公正义务又称“检察官客观公正原则”，它是指检察官在刑事诉讼中是原告，但他不同于民事原告，不应以胜诉为目标，而应站在客观公正立场上，全面关注对犯罪嫌疑人、被告人有利或者不利的各种因素，既追诉犯罪，又维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，以实现司法公正。它是世界各国特别是大陆法系国家对检察官的共同要求。我国《检察官法》第5条规定：“检察官履行职责，应当以事实为根据，以法律为准绳，秉持客观公正立场。”据此，笔者认为，公共利益考量与检察官客观公正义务是完全一致的：一方面，检察官担负追诉犯罪职责，是刑事诉讼中的原告，他之所以要对已经符合起诉条件的案件进行公共利益考量，就是为了斟酌不起诉的可能性，以更好地维护公共利益和犯罪嫌疑人的合法权益。这是落实检察官客观公正义务的实际行动。另一方面，正是由于检察官秉持客观公正立场，才超越了当事人的局限，防止和克服了片面追诉思想，进行有利于维护犯罪嫌疑人权益的公共利益考量。因此公共利益考量与检察官客观公正义务不仅不存在矛盾，而且完全一致，二者相辅相成、互促共进。
三、公诉裁量中如何进行公共利益考量
（一）明确公共利益的含义、特征、范围及类型
1.公共利益的含义。公共利益是一个法律概念，广泛存在于我国宪法以及行政法、民商法、经济法、社会法、刑法、诉讼法等法律之中，但尚无一部法律对什么是公共利益作出规定。鉴于公共利益的重要性，古今中外诸多思想家和学者都尝试从不同角度给“公共利益”下定义，但至今尚未有一个统一的概念。我国法学界众多学者也对公共利益的概念作过研究，但不同法律部门关注的重点往往不尽相同，很难形成相对一致的意见。刑事诉讼法学界一些专家认为：“所谓‘公共利益’，也可用‘公共福利’‘公共政策’来表达，指的是作为有机整体的公众所共同享有的权益、福利和价值。作为指导国家机构运作的原则，它指的是国家权力的运作必须有利于公众的整体意志和最大多数人的普遍期待。公共利益一般包括公共秩序、公共道德、公共财产、公共安全等，其特征是适用的普遍性，即作为公众共同体所享有并为这共同体中单一个体所享有，破坏共同体中所享有的权益和福利，就破坏了共同体中单一个体的权益和福利。”
2.公共利益的特征。明确公共利益的特征，有利于正确识别公共利益。参考多位专家学者的研究成果，笔者认为，公共利益主要有以下特征：一是公共利益不可或缺性。于国家而言，国家利益如国家安全、国家基本政治制度、经济制度、法律制度等，自然不可或缺；于社会而言，社会稳定、社会秩序、公共道德、生态环境、公共设施等，同样不可或缺；于人民群众而言，上述列举的这些国家利益和社会公共利益都是不可或缺的。以国家安全为例，如果没有保障，则“国破山河碎”，百姓不是家破人亡就是流离失所，即所谓“倾巢之下，安有完卵”。二是公共利益主体的普遍性（也称“不特定性”）。这里的“利益主体”，是指享受利益的主体，而非为其所有或占有的利益主体。公共利益是相对于私人利益、部分人利益而言的，故它不是任何私人的、利益集团的利益，也不是局部的、眼前的、狭隘的利益，而是关乎不特定的绝大多数人重大的、根本的长远的利益。其中“社会公共利益是指广大公民的利益”，这里的“广大”，既指范围上的广大，也指时间上的广大。因此，公共利益的享受主体具有普遍性，有些公共利益甚至为全国人民群众所享受，如国家安全利益、社会秩序利益等。三是利益内容的整体性（也称“不可分性”）。公共利益作为一个整体而存在，不特定的众多人都能从中享受到该利益，但这些人中的任何人都不能对公共利益分割占有甚至据为己有，否则，就丧失了公共利益的属性，公共利益就不复存在。四是利益的共享性（也称为“非排他性”）。它有两个含义，第一个含义是指任何有关主体都有权享受该项利益，已经在享受的人无权排除他人享受该项利益。这是由公共利益的第二个特征即“利益主体普遍性”自然延伸的特征。因为既然公共利益的主体具有普遍性，那有关人员当然可以共享。第二个含义是指利益的性能具有可共享性。有些利益虽然也作为整体而存在，不可分割，但只能归所有人或持有人独立享受，而排除其他人享受。而公共利益却人人可以共享，任何主体享受该项利益，不会导致其他人丧失或减少该项利益。这就需要公共利益具有“可共享”的性能。五是公共利益的非获利性。即公共利益只能用于公共事业，服务于公众，而不能用于获利。如公园卖门票，只能为了维持公园正常运行，而不能为了营利。有些公共利益项目是需要营建的，但营建该项目的不能为了获利，而只能是为了广大人民群众。如果以营建公共利益项目为名，行获利之实，或者主要是为了获利，那该项目就不是真正的公共利益项目，就不能进行以“为了公共利益的需要”为要件的征收、征用，否则，征收、征用就缺乏正当性。
3.公共利益的范围。在我国，公共利益包括国家利益和社会公共利益。其中国家利益包括国家安全利益（包括国家政治安全、经济安全，军事、科技、文化、社会安全，人民安全等安全体系安全的利益），国有财产、国家基本政治制度、经济制度、文化制度、社会制度、法律制度等制度性利益，国家外交、军事、意识形态等利益。社会利益包括社会秩序（公共秩序）、公共道德、公共教育、公共卫生、生态环境等利益。
4.公共利益的类型。公共利益按照性状可分为三类：一是物质类，如土地、矿山、水源、公共财物等物质性公共利益，它是物质文明的重要组成部分。物质类公共利益都有具体的形态，能给人们以物质上的享受。二是精神类，如大自然鬼斧神工造就的风景，公开发表的思想，用于公益的文学艺术等文化类产品等，它们能给人以精神享受（包括思想启迪、精神激励、道德熏陶、习惯养成等），是精神文明的重要组成部分。某些精神类公共利益有价值甚至有很高的价值，因而也是一种物质性公共利益，但它首先是因为能给人以精神享受而产生价值，从而成为物质性财富，故一般将它列为精神类公共利益。精神类公共利益有的有具体形态，有的则没有具体形态，但附着于一定的载体。三是价值类，如制度、秩序、安全、民主、法治、公平、正义等，它们都没有具体的形态，但能被人们感受到，任何国家、社会都不可缺少，且往往是人们享受物质类和精神类公共利益的必要条件，也是人们创造物质文明和精神文明的必要或重要条件。
（二）明确公共利益考量的范围
在我国，公诉裁量中公共利益考量的案件范围是轻罪和极少数重罪。笔者认为，轻罪包括两类：一类是轻罪名犯罪，即法定最高刑为三年有期徒刑以下刑罚的罪名的犯罪；另一类是可能判处三年有期徒刑以下刑罚的犯罪。轻罪中的轻微犯罪和初犯、偶犯、过失犯、未成年犯以及其他具有法定从轻、减轻、免除处罚情节的犯罪是考量的重点。对有重大立功或者案件涉及国家重大利益的重罪案件，也应列入考量范围。同时，刑事诉讼法应把公共利益考量规定为办理这些案件的必经程序。
（三）明确公共利益考量的因素
公共利益考量的因素也称“公共利益因素”，是指具体案件中用以考量起诉或者不起诉何者更符合公共利益的具体内容。这些考量因素围绕“犯罪”和“诉讼”这两个关键词展开，有些考量因素又进一步细分出若干小因素。在这些因素或小因素中，有些考量因素其本身就是公共利益，有些考量因素本身并不是公共利益，但由于这些因素都与“犯罪”和“诉讼”有关，而社会危害性是犯罪的最基本特征，任何犯罪都是对社会关系的侵犯，进行诉讼包括公诉中对案件作起诉或者不起诉处理，都是为了维护公共利益，因此，这些考量因素都与公共利益存在直接或间接的联系，故将这些因素都作为广义上的“公共利益因素”。
根据我国刑法、刑事诉讼法关于量刑原则、量刑依据及程序等规定，借鉴外国的法律及有关规定，公共利益考量因素主要为：（1）犯罪情况。包括犯罪事实（犯罪行为、犯罪手段、犯罪形态、共同犯罪中的地位作用、故意还是过失、犯罪原因、动机、与被害人关系等）、性质、情节（从重、从轻、减轻、免除处罚等）、对社会的危害程度等。（2）犯罪嫌疑人情况。包括年龄（是否未成年人或老年人）、一贯表现（品行、有无前科劣迹等）、犯罪后态度（有无实施减轻危害结果的行为，是否投案自首、坦白、认罪认罚，有无立功，有无向被害人赔礼道歉、赔偿损失，是否达成和解）等。（3）被害人情况。包括是否属于弱势群体，有无过错，对犯罪嫌疑人是否谅解，对诉讼的意见及意见是否合理等。（4）特定区域、领域群众的态度。（5）诉讼成本与“收益”。包括诉讼成本与诉讼必要性、诉讼“收益”之间的关系，能否实现诉讼经济等。（6）是否涉及国家重大利益。
上述六个方面因素，各有其考量意义：考量“犯罪情况”，主要是为了明确嫌疑人的罪与责（责任刑）。一般来说，罪责越重，起诉的可能性就越大。考量“犯罪嫌疑人情况”，主要是为了明确犯罪嫌疑人的再犯可能性和预防刑，再犯可能性越小，预防刑越轻，不起诉的可能性就越大。考量“被害人情况”，有助于理清嫌疑人与被害人之间的关系，思考如何处理既有利于维护被害人的权益，又有利于犯罪嫌疑人回归社会。考量“特定区域、领域群众的态度”，有助于案件的处理符合人民群众朴素的公平正义观念，得到人民群众的认同，并使人民群众从司法个案中感受到公平正义，从而取得好的社会效果。人民群众是公共利益的享受主体，案件处理得到人民群众认同，是符合公共利益的重要表征。考量“诉讼成本与‘收益’”，是为了权衡起诉的必要性，无论起诉与否，都要既有利于犯罪嫌疑人改过自新又有利于提高诉讼效率，实现诉讼经济。在刑事诉讼中，公正是“灵魂”和“目标”，效率是“兼顾”。但对于轻罪中的认罪认罚案件（需要公共利益考量的主要是轻罪，在轻罪中，认罪认罚的占绝大多数），则应加大“效率”的比重，在确保底线公正的前提下最大限度提高效率，以节约司法资源，实现诉讼经济。故诉讼的成本“收益”关系和诉讼经济，是轻罪案件综合考量的一个重要因素。考量“案件是否涉及国家重大利益”，是为了对该类案件特别关注，使案件处理更符合国家利益；同时，国家重大利益优先于社会公共利益，且“涉及国家重大利益”是对重罪作特别从宽处理的重要条件。这里未将“涉及国家一般利益”和“社会公共利益”列入考量因素，是因为公共利益考量的内容就是案件起诉或不起诉与国家利益、社会公共利益的关系，故没有必要将“涉及国家一般利益”与“社会公共利益”列入考量因素。
（四）明确公共利益考量的原则
1.国家利益优位原则。如前所述，公共利益包括国家利益和社会公共利益。国家利益和社会公共利益在多数情况下是一致的，例如，增强国家利益有利于为增强社会公共利益创造条件；增强社会公共利益有利于增强人民群众的获得感、幸福感，从而促进国家稳定和长治久安。但有时也存在不一致或者矛盾的情况，例如，有的犯罪侵犯了社会公共利益，但案件同时涉及国家利益甚至国家重大利益，如关系国家利益的重大立功，诉讼的进行可能给国家利益带来重大不利影响等，就需要权衡犯罪给社会公共利益之所“失”，与案件妥善处理给国家利益之所“得”孰大孰小，如果二者大小相当，一般要服从国家利益的需要。因为在我国，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”，执政的中国共产党代表的是全国各族人民的根本利益，党自身没有自己的特殊利益。为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴是党的初心和使命；党和国家把人民放在“至上”和“中心”的地位，全心全意为人民服务是党和国家机关的宗旨。而不像资本主义国家，执政党只代表某些阶层、某些方面人的利益，而不可能为全体人民谋利益，致使许多国家利益被消耗于党派斗争、被贻误于议而不决之中，因而国家利益在相当程度上是统治阶级的利益。根据马克思主义的观点，统治阶级的利益是否与公共利益一致，与国家内部统治阶级与被统治阶级关系而定，在少数人作为统治阶级的情况下，统治阶级的利益并不全是公共利益，而只是统治阶级的“私益”；在多数人当统治阶级的情况下，国家利益与公共利益更具有切合性。因此，在我国，国家利益与人民群众利益的一致性，是资本主义国家不可同日而语的，可以说，国家利益是全国最广大人民群众的利益；维护国家利益，实质上就是维护全国最广大人民群众的利益。因此，当国家利益与社会公共利益发生矛盾时，国家利益处于相对优先的位置。
2.与适用有关法律、政策相结合原则。对个案考量公共利益的过程，也是适用有关法律、政策的过程，故要把二者结合起来，以兼收二者之利。结合的方式，一是以相关政策如宽严相济政策指导公共利益考量，通过公共利益考量落实宽严相济；同时又以公共利益原则指导宽严相济，使宽严相济围绕公共利益这个目标和标准。二是以公共利益考量与宽严相济政策一起指导法律适用，使法律适用既围绕公共利益这个目标，又落实宽严相济；三是把相关法律、政策融入公共利益考量诸因素之中，笔者在上面所述的公共利益考量因素，就是按照这个精神来列的，如把法律规定的量刑依据、从重从轻等情节等都列入其中。
3.综合考量原则。在公共利益考量中，不能将各方面公共利益因素简单地相加或相减，而应将个案中支持起诉的公共利益因素与支持不起诉的公共利益因素区分开来，然后确定各个因素在个案中的重要性和权重，并在此基础上进行综合考量。在综合考量中，要精心权衡起诉或者不起诉何者更符合公共利益。
4.优势公益或绝对优势公益原则。其中“优势公益原则”适用于轻罪，“绝对优势公益原则”适用于重罪。对轻罪案件，经过综合考量，如果支持不起诉的公共利益因素超过支持起诉的公共利益因素，则支持不起诉的因素已占优势，对该案一般可以不起诉；对重罪案件，如果支持不起诉的公共利益因素相对于支持起诉的公共利益因素占绝对优势（也称“压倒性优势”），或者说，支持不起诉的公共利益因素远远超过支持起诉的因素，则一般可以不起诉。