作者：陈卫东

作者单位：中国人民大学刑事法律科学研究中心、中国人民大学法学院

【内容摘要】深化司法体制综合配套改革是当前理论和实践中的一项重大课题。但对于什么是司法体制综合配套改革、向何对象配套、配套什么、怎么配套尚缺乏深入的研究论证。深化司法体制综合配套改革必须从广义上理解，改革所针对的对象既包括四项基础性改革，也包括其他体制性问题的改革，并不局限于四项基础性改革，更不局限于司法责任制改革。对此，应当从夯实和填空的角度全面梳理我国司法体制改革中的核心问题，在此基础上推进司法体制综合配套改革。当然，司法责任制综合配套改革在整个司法体制综合配套改革中居于核心地位。司法责任制改革意图塑造审判权和审判监督管理权平衡的机制，但这一结构的稳定性堪忧，改革应该从维护这一权力结构的稳定性角度出发。对于司法体制综合配套改革，还要注意科学的改革方法论，避免不当的改革认识或做法。

【关键词】 司法体制改革 司法体制综合配套改革 司法责任制 

党的十八届三中全会以来，司法体制改革成效卓著，党的十八届三中、四中全会确定的131项司法体制改革任务已经全部完成，主要领域的基础性制度体系基本完成。在此基础上，党的十九大报告和十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定》（以下简称《十九届四中全会决定》）都提出要“深化司法体制综合配套改革”，这为下一步司法体制改革指明了方向。“深化司法体制综合配套改革”是全面深化改革的重要一环，对于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进我们国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。但理论和实践中对司法体制综合配套改革是什么、向何对象配套、配套何种制度、怎么配套尚缺乏深入系统的研究。实践中，已经有很多司法机关展开了探索，积累了一定经验，但这些改革方案举措不一、思想多元，缺乏系统的理论指导，是否契合司法体制综合配套改革的精神还有待深入观察。而理论上目前仅有少数学者展开了初步探索，但对于司法体制综合配套改革一些核心实质问题的思考和解释缺乏共识。有鉴于此，本文拟对司法体制综合配套改革的一些核心问题进行系统阐述，以期为深化司法体制综合配套改革提供一种理论阐释。

一、深化司法体制综合配套改革的思路

深化司法体制综合配套改革，首要的是明确司法体制综合配套改革的思路。正确的思路容易形成司法体制综合配套改革的“合力”，是改革成功的重要保证。因此，有必要从整体上思考我国司法体制综合配套改革的思路。

（一）当前理论和实践中的三种改革思路

观察我国司法体制综合配套改革的理论和实践可以发现，在深化司法体制综合配套改革方面，我国存在着三种不同的改革思路。一种改革思路认为，司法体制综合配套改革的实质是司法责任制综合配套改革，改革的重点是配套司法责任制，笔者称为“司法责任制改革配套思路”。第二种改革思路则认为，司法体制综合配套改革是上一阶段司法体制改革的深入，司法体制综合配套改革是在上一阶段四项基础改革的基础上进行深加工、精装修，针对的是四项基础性改革，是一种附属性、辅助性的改革，核心是进一步落实四项基础性改革。笔者称为“四项基础性改革配套思路”。还有一种改革思路则认为，深化司法体制综合配套改革不仅要对四项基础性改革进行深化，也要对其他的一些重大的体制性问题进行改革。笔者称为“体制性改革配套思路”。

目前来看，理论界和实务界持“四项基础性改革配套思路”的占多数。例如，上海进行的司法体制综合配套改革试点中，将改革的内容界定为规范权力运行、深化科技应用、完善分类管理、维护司法权威，并提出了25项改革措施、117项改革任务，这些改革措施、改革任务实际上是对四项基础性改革的深入和发展。其他地方的司法体制综合配套改革也大都坚持这种思路。与实践中坚持这种“深化四项基础性改革的思路”相似，理论上很多研究者也持这种观点。例如，有学者指出，司法体制综合配套改革，首先应当围绕四项基础性改革展开，延伸性地进行司法人员分类管理制度改革、司法权力运行机制改革、司法人员职业保障制度改革和司法机关人财物省级统管制度改革，也有学者指出，司法体制综合配套改革是在四项基础性改革为主体的基础上所提出来的辅助性、协调性的完善措施，为司法体制改革建立精细化的配套和衔接机制。在该学者看来，“综合”所强调的是司法体制改革要全面考虑各项因素并把握其内在逻辑；“配套”则意味着改革的附属性/填补性、灵活性和多样性，将点、状、块的改革成果连成线、形成面、组成体；而“深入”一词所强调的一是要进行深水区，二是改革不是孤立的，与以往的改革是紧密相连的。还有学者认为，在党的十八大完成“主体架梁”后，司法改革进入了一个新时代，即司法体制综合配套改革阶段。在这个新时代和新阶段中，要进行的是在主体框架的基础上对法治大厦进行的深加工、精装修。此外，还有学者采取了更为狭窄的司法责任制综合配套改革思路，认为司法体制综合配套改革的路线应当是以司法责任制为核心，以员额制为主线。

与之不同的是，有学者则主张体制性改革配套思路，该学者指出，深化司法体制综合配套改革一是要夯实四项基础性改革的基本框架，二是要填空，对制度之间的缝隙进行填充，使司法体制改革更为丰满，此外，对一些悬而未决的重大事项也要进行改革，例如，审执分离改革就属于基础性的改革，需要从顶层设计的层面作出决策。

（二）三种改革思路比较及我国应采取的思路

司法责任制配套改革思路将司法责任制改革的配套问题作为司法体制综合配套改革的唯一内容；四项基础性改革配套思路的核心是对四项基础性改革的深化和发展；而体制性改革配套思路不仅包括四项基础性改革的深化和发展，也包括体制性改革的深化和发展，是对体制性改革之间的缝隙的填补。可见，相较于司法责任制配套改革思路和四项基础性改革配套思路，体制性改革配套思路更为丰富，不仅有纵向的推进，也有横向的拓展。由于司法责任制改革配套思路和四项基础性改革配套思路是相似的，而司法责任制改革内含于四项基础性改革，因此，下文主要从四项基础性改革配套思路和体制性改革配套思路的比较进行。

表面来看，似乎是四项基础性改革配套思路坚持了上一阶段司法体制改革的思路，具有“政治正确性”，而体制性改革配套思路则不再单纯坚持上一阶段司法体制改革的思路；而且，司法体制综合配套改革是在上一阶段司法体制改革的基础上提出来的，作为改革的“第二季”，似乎司法体制综合配套改革所针对的是四项基础性改革是顺理成章、理所当然的事情。因而，应该采取四项基础性改革配套思路。

实际上，在笔者看来，采取体制性改革思路不仅更契合“司法体制综合配套改革”这一表述的应有内涵，也是对上一阶段改革的继承和发展，更符合我国的实际情况，也更有助于全面推动我国的司法体制改革。

首先，从“司法体制综合配套改革”这一表述来看，“司法体制”是改革的核心，而“综合”“配套”则是对司法体制改革提出的要求。应该来讲，四项基础性改革涉及到司法体制的核心问题，对于奠定我国司法体制的基础具有重要意义。正如有学者所指出的，司法责任制意在祛除审判活动的“行政化”魔咒；人员分类管理在我国的司法中嵌入了职业化的标准和管理模式；人财物省级统管则直指我国的司法地方化问题；司法职业保障则成为保障审判公正和审判独立的保护神。尽管四项基础性改革对推进司法体制改革发挥了重要作用，但也应清醒地认识到，司法体制所涉及的问题并非仅限于上述四个方面，上述四个方面也仅是最为基础的体制性问题，而不能代表司法体制的全部内涵。例如，公、检、法机关的职权配置问题也属于体制问题，也应纳入到司法改革的范畴加以讨论。可见，将司法体制综合配套改革限定为对四项基础性改革进行综合配套是对“司法体制”这一概念的误读，限缩了改革的范围。基于这一前提，笔者认为，在“司法体制综合配套改革”这一表述中，“综合”所指的是要综合考虑各种因素，既包括体制上的因素，也包括机制上的因素；而“配套”则是指这一改革不仅要关注司法体制自身的改革，也要包括配套制度的改革，而非有学者所认为的仅是单纯的附属性改革，即司法体制综合配套改革仅是附属于或者说是依附于四项基础性改革的。因此，司法体制综合配套改革的实际含义是对司法体制进行全面、彻底的改革，不仅要对体制进行改革，也要考虑制度、机制、法治环境改革和配套制度建设，而非仅对四项基础性改革所进行的配套改革。

其次，体制性改革配套思路对于我们国家来讲具有更为重要的意义。党的十八大以来开启的司法体制改革啃下了很多硬骨头、攻克了很多难关、做成了很多以前想做而没有做成的事情，但这并不意味着体制性问题得到了全面解决。习近平总书记在《十九届四中全会决定说明》中也指出，“我们啃下了不少硬骨头但还有许多硬骨头要啃，我们攻克了不少难关但还有许多难关要攻克，我们决不能停下脚步，决不能有松口气、歇歇脚的想法”。实际上，我国的司法体制还有很多问题需要解决，不仅四项基础性改革自身面临着深化发展、协调配套的问题，其他的改革未涉及到的体制问题也需要予以解决，例如，不同机关之间的职权配置、司法管理体制等还面临着很大的问题。因此，四项基础性改革只是奠定了未来整个司法体制改革的基础，并没有实现司法体制的全面改革。如果以四项基础性改革配套思路作为下一步改革的思路，将排除其他体制性问题的改革，人为限缩了司法改革的范围。这不仅不利于司法体制改革的全面发展，也容易造成体制改革已经全部完成的假象，给未来的司法改革自缚手脚，否则就会导致改革话语的前后矛盾。相反，以体制性改革配套思路作为改革的思路拓展了体制改革的内容，使司法体制改革的内容更加全面，也为未来的改革开拓了广泛的空间，留足了余地。对于像我国这样无论是政治、经济还是司法制度正处在历史转型期的国家而言，以体制性改革思路作为下一步改革的方向，更有助于全面打造形成具有我国特色的司法制度。可见，采取体制性改革思路对我国的司法改革而言具有重要的战略意义。

再次，体制性改革配套思路并不是对四项基础性改革的改弦更张，体制性司法体制综合配套改革是对四项基础性改革的继承和发展。四项基础性改革对于我国的司法体制改革具有基础性意义，是最为根本的改革，体制性改革配套思路是在此基础上的继续推进，不仅包含了四项基础性改革本身及其配套改革，也包括了其他体制性问题的改革及其配套制度改革。可见，体制性改革配套思路不仅发展了四项基础性改革，也实现了司法体制改革的横向拓展，弥补了四项基础性改革之间的体制空隙，实现了司法体制综合配套改革向纵深发展。因此，体制性改革思路与上一阶段司法体制改革的政策精神是一致的，并不是对原来改革方向的否定。

最后，体制性改革配套思路尽管强调了改革的综合性、全面性，但也没有否认四项基础性改革综合配套改革特别是司法责任制综合配套改革的重要地位。毫无疑问，司法责任制改革在整个司法体制改革中具有非常重要的核心地位。正如习近平总书记指出的，司法责任制在“深化司法体制综合配套改革中居于基础性地位，是必须牵住的‘牛鼻子’”。但是，需要注意的是，强调司法责任制综合配套改革的重要性，只是一种改革方法论上的考量，目的是使内容庞大复杂的司法体制改革有重点、有核心，做到纲举目张，以司法责任制改革来撬动其他领域的改革，而不是说只有司法责任制改革才是司法体制改革，其他的改革不是司法体制改革。当然，对于司法体制综合配套改革而言，虽然并不仅限于司法责任制综合配套改革，但正如下文所要指出的，仍然要以司法责任制综合配套改革作为牛鼻子，以此来牵动其他领域的改革。

二、司法体制综合配套改革的主体性工程

（一）司法体制综合配套改革主体性工程的确定思路

党的《十九届四中全会决定》提出要“深化司法体制综合配套改革”，但理论界和实务界对这项改革到底包括哪些内容则是存在不同认识的。笔者在上文已经阐明我国的司法体制综合配套改革应当采取体制性改革的思路，其中，体制性改革具有基础、根本和引领作用，是改革的核心问题。因此，笔者认为，对于司法体制综合配套改革的内容，应当从主体性质的改革和配套性质的改革两个方面进行归纳概括。其中，主体性质的改革大多属于体制性改革，而配套性质的改革大多属于制度机制方面的改革。

司法体制综合配套改革的内容非常庞杂，如何恰当地确定司法体制综合配套改革的内容需要遵循一定的逻辑和规律。有学者指出，司法体制综合配套改革的内容需要遵循一定的逻辑结构，即目标导向和问题导向。也有学者指出，司法体制综合配套改革要做好两项工作，一是夯实，二是填空。笔者认为，这两种思路的组合能够更好地指导下一步体制改革的思路。其中，第一种思路从目标导向和问题导向思考司法体制改革有助于明确改革的问题意识和方向意识，确保改革的目标和方向不偏离，也有助于改革有的放矢，这是“眼望星空”的问题；而第二种思路则是要看到既有的改革，总结回顾哪些体制性改革在进行，哪些没有进行，进行的体制改革效果如何以及下一步如何推进，这是“脚踏实地”的问题。

（二）目标和问题视野下我国司法体制改革中本体性改革的方向

习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时指出，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，《十九届四中全会决定》也指出，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。应该说，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”是我国司法体制改革的最终目标，落实到制度上便是建立健全公正、高效、权威的社会主义司法制度。其中，公正是本源性的问题。

在这一目标之下，反思我国司法体制中存在的问题，从根本上来讲还是司法的地方化、司法的行政化以及权力的割据化问题。这三个方面的问题是我国司法体制长期以来存在的重大“顽疾”，我国司法不公最终的根源即在于此。其中，司法的地方化使司法机构受到地方对具体案件的干预较多，使司法机关成为地方权力的附庸；而司法的行政化，以法院为例，则是在法院内部和法院审级之间的关系异化，表现为审判权运行上的行政化和司法行政事务和司法事务的一体化管理，这使法官成为院、庭长的附庸，低审级的法院成为高审级法院的附庸；权力的割据化，则是指我国公、检、法、司之间的权力配置不科学，特别是公、检、法之间的权力配置不科学，各自行使各自的权力，没有权力的交叉和重叠，使不同机关部门之间行使权力中相互配合多于相互制约，不利于发挥各自的职能，也不利于发挥权力分立的监督制约作用。

对于司法地方化、司法行政化问题以及权力割据化问题，党的十八大开启的新一轮司法体制改革给予了高度关注，并提出了改革的任务要求。例如，党的十八届四中全会决定提出了“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”“改革司法机关人财物管理体制”“探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”，等等。上述改革任务涉及到司法地方化、司法行政化以及权力的割据化等诸多问题，解决了一些以往改革想解决而没有解决的问题，这正是这一轮司法体制改革的显著特点。

党的十八大开启的新一轮司法体制改革为我国的司法体制改革树立了正确的改革目标，同时，也找到了问题的症结点，触及到了这一核心的问题，并对此确立了一系列的改革任务，对于深化司法体制综合配套改革而言，笔者认为，党的十八大开启的新一轮司法体制改革对我国司法体制改革方向和司法体制问题的判断是正确的，应当继续坚持这一改革方向和对问题的判断，在下一步的改革中应当紧紧围绕这一目标和问题进行。

（三）“夯实”和“填空”视野下司法体制综合配套改革的本体性内容

1.“夯实”视野下司法体制综合配套改革的本体性内容。对于我国的体制性问题，我国已经提出了一些改革任务。具体而言，针对司法的地方化问题，改革过程中提出了改革司法机关人财物管理体制以及建立跨行政区划的司法机关的改革任务；针对司法权的行政化问题，我国提出了司法责任制改革的应对方案，并要求探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离的改革；针对权力的割据问题，提出了侦查权、检察权、审判权、执行权各司其职、相互配合、相互制约的体制机制改革任务、推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点、完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制的改革任务。

对于这些改革任务，总结来看，有的推进得比较顺利，有的则并未取得多大进展。在去司法行政化方面，有一些进步，例如，司法责任制改革在实践中已经确立了一些规则，明确了办案人员的权力，进展相对比较好，但是也有不足，在司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离的改革方面没有看到相应的改革举措。但是对于其他的改革，主要是在去司法地方化、去权力的割据化方面则进展似乎并不那么顺利。在司法的去地方化改革方面，对于司法机关人财物管理体制改革，在以往改革过程中并没有过多地涉及，也未有建设性的改革方案。对于跨行政区划的司法机关的设置问题也未取得实质性突破。不可否认，在司法实践中，我国在陆续设置一批专门法院，比如，互联网法院、金融法院、知识产权法院等，改造了铁路运输法院，最高人民法院也设置了巡回法庭，但是，这些专门法院、改造的铁路运输法院、最高法巡回法庭似乎与跨行政区划的法院有别，称不上是跨行政区划的法院，至少这些法院的设置与我们实现去司法地方化的初衷是不同的。在权力的去割据化改革方面，无论是侦查权、检察权、审判权、执行权相互各司其职、相互配合、相互制约的体制改革，还是审判权和执行权相分离的体制改革抑或是统一执行刑罚体制的改革目前来看都没有进入到实质性改革阶段。这不得不说是改革过程中的一大缺憾。

对于上述问题，笔者认为，在司法体制综合配套改革必须进一步夯实。从“夯实”的角度来看，需要继续对已经开展的体制改革进行进一步的深化改革。当前，我国正在推进司法体制综合配套改革，有些地方、有些司法机关已经出台了一些改革文件，对已经开展的体制改革提出了进一步改革的目标，对以往改革不理想的改革任务也提出了一些下一步改革的任务和方向。例如，上海推进的司法体制综合配套改革试点中，提出了25项改革任务，上海高院又将其分解为8大类72条改革任务。按照上海高院制订的实施方案来看：第一类“规范审判权力运行，完善监督制约机制，提升审判质效”改革在实质上来看是落实司法责任制的问题，也就是解决司法权行政化中的权力运行行政化问题；第二类改革中的“深入跨行政区划法院建设”、第六类改革中的“推动市以下地方法院财物统一管理”则是意在解决司法的地方化问题，这是以往司法体制改革中的薄弱环节，在司法体制综合配套改革中则明确提出来作为下一步改革的重要任务。又如，为了落实党的十九大报告提出的“深化司法体制综合配套改革”，最高人民法院发布了《五五改革纲要》，该纲要也体现了夯实上一轮司法体制改革的特点。《五五改革纲要》提出的第五类“健全以司法责任制为核心的审判权力运行体系”改革目标指向司法行政化问题，第六类“完善法院组织体系和机构职能体系”中的“深化与行政区划适当分离的司法管辖制度改革”“稳妥推进省以下地方法院编制、人事管理改革”等改革针对的是司法地方化问题；第八类“健全切实解决执行难长效制度体系”则提出了要“深化执行体制改革机制”“深入推进审执分离体制改革，优化执行权配置”的改革任务，也是针对的以往改革中的薄弱环节。这是当前司法体制综合配套改革取得的积极进展，不仅对于已有的改革提出了进一步深化的要求，对于已经提出来但未推进或者未取得积极进展的改革也提出了下一步的改革任务，这对于夯实党的十八大以来提出的司法体制改革目标和任务具有重要意义，值得肯定。

2. “填空”视野下司法体制综合配套改革的本体性内容。从“填空”的角度来讲，要对那些以往改革中提出但没有落实或者进展不大的改革完成“填空”作业。对于司法的去地方化问题、司法的去割据化问题，党的十八届四中全会决定里面已经提出了这方面的改革任务和要求，但是在改革过程中并没有取得实质性进展，在司法体制综合配套改革中必须要直面这些问题，提出改革的方案。如上所述，在推进司法体制综合配套改革过程中，上海市和最高人民法院已经拿出了自己的改革方案，其中，已经对一些改革任务进行了填空作业，但整体来看，还是有一些改革的“空白领域”。

第一，人财物的省级统管问题。无论是上海市的方案还是最高人民法院的《五五改革纲要》方案都有值得反思改进的地方。最高人民法院对《五五改革纲要》仅是提出要“研究完善人民法院司法经费保障机制。研究完善财物管理机制，研究建立经费动态调整机制。”这与财物的省级统管体制改革似乎是不同的，也不是一个层面上的改革；上海高院提出的改革方案中则仅涉及“财物”的管理体制问题，对于“人”的管理体制问题没有涉及，也是不全面的。未来，在推进司法责任制综合配套改革方案中，还是应该坚持以十八届四中全会提出的人财物省级统管改革作为改革的方向。

第二，司法行政事务管理权和审判权、检察权的分离改革问题。对于十八届四中全会提出这一改革目标，在上海高院和最高人民法院的司法体制综合配套改革方案中，我们没有看到相关的改革举措。法院、检察院内部管理的行政化是导致法官无法独立行使审判权的重要掣肘，也是关乎我国司法体制改革成败的重要一环。权力运行的行政化只是司法行政化的表象，而管理的行政化则是司法行政化的实质。只进行司法责任制改革，不彻底改变这种行政化管理的体制，司法责任制改革可能会因为不可持续而影响最终的改革效果。因此，司法体制综合配套改革必须在管理体制上将司法权和司法行政管理权区分开来。

第三，权力的割据化问题。对于权力的割据化问题，党的十八届四中全会决定提出了一些改革的目标，包括：“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”。在最高人民法院的《五五改革纲要》改革方案中，我们只看到了审判权和执行权分离体制改革的内容；在上海高院的实施方案中则没有涉及这一部分的内容。权力的割据化问题也是导致我国司法不公的体制性原因。司法体制综合配套改革中应当对该问题进行研究、论证，提出一系列科学可行的改革方案。在这方面，需要做的“填空”作业比较多、任务也比较重。在笔者看来，至少在以下方面还需要进行填空作业：一是侦查权、检察权和审判权的关系问题，特别是在批捕权的配置上、侦检关系上需要进行改革；二是在统一刑罚执行体制上也需要进行改革。

三、司法体制综合配套改革中的配套性

——以法院司法责任制综合配套改革为例的分析

司法体制综合配套改革的内容实际上非常庞杂，如何确定司法体制综合配套改革中配套的内容也是值得思考的一个重要问题。有学者指出，推进综合配套改革需要考虑四个方面的因素：重点突破、外部协调、新旧衔接、服务大局。应该说，这大致框定了我国司法体制综合配套改革的内容。实际上，就具体的改革而言，配套什么内容则在很大程度上是由改革中面临的问题所决定的。当然，这个问题并不是一些表面性的问题，而是指要透过现象看本质，看现象背后根本性的障碍在哪里。

对于司法体制综合配套改革而言，从司法制度层面来看，笔者认为其中最为重要也最为基础的是司法责任制综合配套改革。司法责任制改革被称为改革的“牛鼻子”，这是因为这一改革从根本上触及审判权这一核心权力的运作，是改革的核心内容，而且，这也牵动了其他制度的改革，是改革的主线，可以将其他的改革串联起来。司法责任制改革牵动了法官准入制度改革、司法人员分类管理改革、完善法官员额制改革、法官职业保障制度改革、司法机关内部管理体系改革、防止违法干预司法活动、省以下地方法院和检察院人财物统一管理改革、优化司法职权配置、以审判为中心的诉讼制度改革等。可见，司法责任制改革作为一项牛鼻子可以撬动其他方面的改革，巩固好司法责任制改革，也有助于推进其他领域的改革。

（一）法院司法责任制改革评估

为了落实中央关于司法责任制改革的要求，最高人民法院陆续下发了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》 《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见（试行）》《司法责任制实施意见（试行）》《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》等文件，对司法责任制改革进行了全面部署。按照改革的方案，构建起了法官行使审判权、院庭长行使审判监督管理权的一种新型审判权运行机制。在审判权方面，由独任法官或者合议庭独立签署裁判文书，院庭长对其未参加审理的案件裁判文书不再进行审核签发。对于院庭长而言，除了直接参加案件的审理外，还有一些宏观的管理和监督工作，特别是按照改革的安排，院庭长对于“四类案件”享有监督的职责，即院庭长对于这类案件可以要求合议庭或者独任法官报告案件进展和评议结果，当然，院庭长不能直接改变合议庭的意见，只能将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论。与此种权力配置相适应，通常审判责任由合议庭或者独任法官承担，当审判委员会讨论案件时，合议庭对其汇报的事实负责，而审判委员会委员对其本人发表的意见及最终表决负责。可见，司法责任制改革作为四项基础性改革之首，其核心内容在于改变混沌的权力分享模式，建立谁行使权力谁负责的机制。

问题在于，这种看似清晰的审判权和审判监督管理权分置模式是否是一种平衡稳定的结构呢？文本上的权力与责任的切割只是体现了书面上审判权运行的理想状态，但审判权运行中现实状态下的结果是怎么样的呢？办案法官是否有足够的动机和保障独立行使职权？而院庭长是否有足够的“定力”而不主动干预案件的办理？这些都是需要予以考量的问题。

对于办案法官而言，办案责任的加重似乎并不足以促使法官维护自身办案的独立性，因为法官本能地会逃避办案责任和办案风险，并将院庭长的审判监督管理作为逃避办案责任和办案风险的手段。而正向的激励机制构建不足，无论是单独的职务序列、提高员额法官的待遇、扩大员额法官的独立自主权，等等。目前来看似乎也并不足以引导法官独立行使审判权。

与之相比，那些打破审判权和审判监督管理权的因素则是根深蒂固的。整体来看，对于法官独立行使职权而言最大的问题在于其身处于一个行政化运作的法院控制之下。院长作为法院事实上的“一把手”，承担的不仅仅是司法职能，对外也要承担相应的政治责任，从院长的角度而言，审判权运行机制改革是一种“权力在法官，责任在法院，压力在院长”的权责配置模式。因此，院长本身是有积极介入到个案办理的诉求，在客观上也必然会加强审判监督管理。正因如此，有学者指出，我国司法改革的核心困难是审判权独立行使、自主负责和“一把手”结构下的首长负责制之间的冲突。而这种制度上的审判监督管理抑或是非正式制度的审判监督管理之所以能够取得实际效果，则在于院长本身所具有的强大的资源调动能力。例如，院长本身掌握着考绩的权力，考绩的结果将会作为奖惩、晋升的根据，更容易导致对办案法官的控制。在我国，一方面实行的主要是一种“业绩中心”的考核方式，而非“岗位中心”的考核方式，也被称为工分制的考核方式，这种方式强调量化考核，并以此作为分配奖金或者晋升的根据。而且，在考核的方式上，我国实行的仍旧是行政化的考核方式，即由院领导主导、部门辅助并具体实施的考核方式，虽然有普通的员额法官参加，但是行政主导性特征非常明显，使绩效考核成为推动司法监督管理的重要手段。又如，我国的司法责任制改革虽然看起来有一定的事务性独立，但是在职务保障方面却是不足的。尽管现在改革确立了工资保障，但是职务升迁问题也是一个较大的问题。在这种行政化的管理模式之下，法官可能会因为不遵从上级意见而被调动岗位、免职，更主要的是可能难以升迁。正如有学者所指出的，过去很多年虽然也进行了多次改革，但没有达到预期的目的，原因就在于行政化的管理方式没有改变。

因此，这种审判权和审判监督管理权相互分离的改革，尽管明晰了办案法官和院庭长的职责划分，但因为制度设计和运行环境的原因很可能会重演权责不一的历史一幕，即这种“独立很不充分”——“责任很不明确”的脆弱平衡很容易被打破。

（二）法院司法责任制综合配套改革的核心举措

在笔者看来，要巩固审判权和审判监督管理权相分离的改革，构建法官独立行使审判权的运行机制，必须集中精力对危及这一结构平衡的要素进行配套改革。

1.加强法官的职业保障，提升法官的职业荣誉感。从法官的角度而言，笔者认为应该提供法官足够的制度激励，提高法官依法独立行使审判权的积极能动性。

首先，最为重要的是，要加强对法官的职业保障。这种职业保障既是物质方面的保障，也是职务上的保障，既要保障法官避免非因法定原因被调职、停职、免职，也要保证法官的正常晋升。当前，我国推进的司法体制改革中，陆续提高了员额法官的待遇，但这种物质激励尚不足以支撑法官的独立性。例如，在美国，联邦一般公务员的起薪为18785美元/年，最高收入为136659美元/年，与联邦法官的最低薪酬水平208000美金/年形成鲜明对比。物质激励不一定能塑造出独立自主的法官，但缺乏物质激励的制度安排更无助于法官的独立自主性。在职务保障方面则缺乏较为有效的改革。如前所述，我国的职务保障方面的改革侧重于法官非因法定原因被调职、停职、免职，但实际上这在实践中问题并不是太大，更主要的问题是法官的晋升问题，如果法官的晋升完全掌控在院庭长的手中，那么，法官的独立自主性也很难保障。因此，笔者赞同法官按服务年限自动晋升的制度安排，即以法官服务年限为基准，只要完成日常工作，没有发生违反法律的事情，即应正常晋升，以区别于现在的法官之间排名、评比方式的晋升制度设计。这样可以去除法院管理中的行政化因素，强化法官的职业保障，而完备科学的职业保障是吸引优秀法律精英人才到法官队伍的核心竞争力，也是确保法官依法独立行使职权的核心举措。

其次，要在制度上明确法官和法官助理的职责，提升法官岗位的吸引力。随着员额制改革、司法人员分类管理改革的推进，在司法实践中呈现出两种截然不同的状态：一是员额法官成为事实上的中层“管理者”，法官助理承担了从司法行政事务到审判的所有工作，改革变成了“法官领导，助理审判”；二是员额法官难以指挥法官助理，员额法官事必躬亲，事无巨细地从事从司法行政事务到审判的所有工作。无论是哪种状态都违背了改革的初衷，理想的状态是明确法官和法官助理的职责，特别是要尽可能地授权给法官助理独立处理特定事务的权限，让法官助理不仅分担法官的责任，而且分担法官的权限，让法官集中精力处理那些真正的专业审判事务，这样不仅可以提高诉讼的效率，也可以提升法官的职业荣誉感，提高法官职位的吸引力，将那些优秀的法律人才吸引到法官岗位上来。

最后，要重构法官的养成机制，提升法官的素质。由一批具有职业良知、职业操守和专业水平都值得信服的精英分子来担任法官才是确保审判权独立运行而又不出现权力滥用的根本保障，无论是审判中的监督管理还是审判后的责任追究都不过是一种底线保障。其实，吸引优秀的法律精英人才到审判岗位和提升法官的荣誉感、强化法官独立行使职权是相互促进的关系，吸引优秀的法律精英人才到审判岗位可以弱化对法官的审判监督管理，而这可以强化法官的独立地位，提升法官的职业荣誉感；而提升法官的职业荣誉感、强化法官的独立地位则又可以吸引优秀的法律精英人才到审判岗位上来。可见，法官的养成非常重要。当前，员额法官遴选工作基本完成，将一大批具有丰富的办案经验的法官配置到了办案第一线，这对于提升法官的办案质量、加强法官依法独立审判的能力具有非常重要的意义，但改革对于如何招录、培养法官似乎还没有成型的改革思路。对此，深化司法体制综合配套改革过程中必须给予足够的关注。笔者认为，在法官的养成方面：一是要加强从优秀律师、法学教师中选拔法官的力度，将一些真正优秀的法律人才充实到我们的法官队伍；二是要加强法官的初任选拔，要提高初任法官任职的条件，特别是以优厚的职业保障吸引那些法律精英人才到法官队伍中来，怎么选拔那些优秀的人才到法官队伍中来是我们必须破解的重大难题；三是要改革我国的法学教育模式和法律职业资格考试制度，提升法律职业教育的质量，从源头上培养优秀的法律人才；四是加强法官的职业伦理建设，特别是要建立健全法官接触律师、当事人的行为规范，畅通违反职业伦理行为的监督制约机制。

2.祛除法院管理中的行政化因素。首先，应该尊重司法自身的规律，卸除法院所承担的非司法性职能。对于司法机关而言，面临的一个非常核心的问题是承担了很多非司法性的工作。例如，司法机关承担着为当地经济社会发展保驾护航的作用，要“为大局服务” “服务中心工作”，要承担一些诸如“创城”“争先创优”等社会性工作；在司法机关内部，也有上级单位主办的“争先创优”等各项非司法性的活动，也需要下级司法机关积极作为。这部分非司法性工作不减少，法院内设机构改革、司法人员分类管理改革等司法体制改革所带来的改革红利就无法真正享受到，反而成为掣肘改革的重要因素。例如，法院内设机构改革之后，虽然内设机构在数量上减少了，但是非司法性工作并没有减少，一些部门内必然会有很多人要从事这些管理性或者综合性的工作，这就使实际上真正投入到办案一线的人员并没有增加，加之员额制改革之后有独立办案权限的法官数量减少，可能会出现案多人少的难题。因此，卸除法院管理中的行政化因素，首要的就是卸除这些非司法性的工作和任务，特别是那些外部性的非司法性工作，使法院和法官主要承担司法性的工作，让法院更像是法院、法官更像是法官。这需要我们的党政机关转变管理理念，尊重司法的规律，不再把法官单纯地看作是公务员、把法院看成是政府的组成部门，不再简单地对司法机关“发号施令”，不让法院、法官承担非司法性的事务，特别是那些与审判工作没有关联甚至相违背的事务。在制度上，我们应该探讨法院、法官除了司法职能之外，到底还应保留哪些非司法性的职能，除此之外，法院、法官不承担非司法性的职责。

其次，切实推进“人财物省级统管”改革，从体制上切断外部干预司法的渠道。司法机关传统上被视为是“地方的”司法机关，而不是“中央的”司法机关。在人员任命和管理上，以地方为主（这被称为“块块关系”），上级主管部门为辅（这被称为“条条关系”）。例如，在法院院长的任命上，块块中的上级党委行使决定权，而条条中的上级法院行使的则是协管权，建议任免权则是由块块中的本级党委行使。在条块关系中，最为重要的便是人员的任命权，官员通常对产生自己的上级负责，“管住人，才能管住事；管住人，人事两全；只管事，管不住人，人事两空”。因此，“管住人”的地方权力自然也就可以理所当然地管住法院的“事权”。而且，地方权力在司法机关的财政上也有支配权。按照现行做法，地方司法机关的人员类经费和日常公用类经费由同级财政保障，办案经费和业务装备经费则由中央、省级和同级财政按比例负担。这也使得司法机关对地方财政高度依赖。要去除司法行政化，必须从根本上改变这种司法过度依赖地方的管理体制。为此，党的十八届三中全会提出了人财物省级统管改革的目标。但是，这一改革在司法实践中遇到了障碍，目前还没有全面施行。因此，在深化司法体制综合配套改革过程中，必须对人财物省级统管改革给予高度重视，积极探索可行的方案，切实解决好地方司法机关的管理体制问题。

再次，要在司法机关内部进行司法事务和司法行政事务的区分。在司法机关内部也要进行去行政化改革。司法机关内部的行政化也是影响法官依法独立行使职权的重要因素。在司法机关内部的去行政化方面，也还有很多的工作要做。司法本身就是最不需要管理的部门，司法机关内部去行政化在本质上来讲就是去管理化，尊重司法的规律，尽量地缩小管理的范围。在司法机关内部进行司法事务和司法行政事务的区分包括身份上的区分、职能上的区分和效力上的区分，也就是负责司法行政事务的人员不能行使司法权，也无权干预司法活动的进行，司法行政职能不能也不应干预司法权的正常运作，司法行政管理要尊重司法人员的意见，以服务办案为宗旨，而不是相反。而且，与外部卸除司法机关的非司法性工作一致，在司法机关内部也要不断地压缩行政人员和行政事务，对于法官的行政性事务也必须进行缩减，卸除其审判职能之外的其他行政职能。

复次，要改革现行考绩制度。现行考绩制度将考绩结果作为司法人员奖惩、晋升的依据，而考绩制度则是在院庭长的组织领导下进行的，司法人员对院庭长的领导、指挥监督不具有抵抗力。作为行政管理手段的考绩制度和司法规律之间的矛盾是显而易见的，也是理论和实务上的共识。因此，改革考绩制度实属必要。而在笔者看来，改革考绩制度，首要在于明确考绩制度的功能不在于奖惩或者作为晋升的根据，而只能作为法官自我评估、改进之用，从根本上根除考绩制度对司法行政化的影响。例如，在德国，职务评核的目的不是进行人事处理，主要是考核法官的专业能力和品格，对法官业务进行综合评价。在美国，基于保障法官独立行使职权不受考绩的影响，避免考绩成为超越法律的事实上的指挥棒的考虑，考绩的结果不会用作法官评比、竞争的依据，也不作为法官晋升的依据，除了作为选任法官的参考之外，仅作为法官自我评估改进的参照。当然，就制度设计而言，应当对考绩主体进行改革，吸纳社会因素参与到考绩过程中，形成多元化的考绩主体，稀释院庭长的考绩决定权，改变由院庭长主导考绩的做法。此外，考绩的内容也应当主要集中在审判业务上，而不是那些审判之外的行政事务。

最后，要逐步实现审判监督管理事项的转变。当前，我国在推进司法责任制改革过程中，基于防止法官办案权限扩大所带来的权力滥用难题，在法官的审判权之外又设置了院庭长的审判监督管理权。但是，院庭长的审判监督管理权有时所针对的是审判事务，这容易导致对法官独立审判权力的侵蚀。在笔者看来，未来应该将院庭长的审判监督管理权向非核心的审判事务或者审判外事务进行调整，不应直接针对核心的审判事务。例如，在德国，基于对法官进行职务监督以及保障司法救济权的需要，在司法惩戒之外又进行了独立的职务监督，这些职务监督所针对的则主要是审判外的或者非核心区域的工作。而职务监督的措施主要是诸如批评、劝告、职务评核等一些轻缓的措施，如果这些措施不足以发挥警示法官的作用时，则可以提请发动惩戒程序，而不是直接干预法官审判权的行使。这种职务监督方式不直接干预法官审判权的行使，同时也有一定的监督制约作用，可以实现法官依法独立行使职权和避免权力滥用之间的平衡。

3.建立健全诉讼程序。尽管司法责任制改革所处理的是司法机关内部的权责划分，但改革若没有健全的诉讼程序的保障，则可能会产生一些不良反应。例如，如果诉讼程序不健全，那么当事人可能就不会感受到司法责任制改革的成果，那么，让人民群众在每一起案件中都感受到公平正义的目标也就无法达成。而且，司法责任制改革之后法官权力的扩张也需要有一种监督制约，而当事人的监督制约和社会公众的监督则是制约审判权滥用最好的方式，这也对诉讼程序的改革完善提出了更高的要求。此外，健全的诉讼程序也是维系审判权和审判监督管理权平衡的重要制度保障，通过健全的诉讼程序可以阻断审判监督管理权对诉讼程序的不当干预。因此，在笔者看来，司法责任制综合配套改革，不仅在司法制度方面需要有所作为，在诉讼程序建设方面也必须跟进。

首先，应该加强救济程序建设。“无救济，无权利。”加强程序救济是保障权利实现，强化对权力监督制约的重要路径。以刑事诉讼程序为例，程序救济机制不畅是社会公众对刑事司法不满的一项重要原因。这种救济机制不畅体现在多个方面，择其要者而言，主要是两个方面的内容：第一，侦查行为的不可诉，即侦查行为并没有纳入到司法救济的范畴，对于侦查机关的违法侦查行为，不能通过诉讼的方式获得救济，现在的诉讼程序也无法提供有效的救济途径，通常当事人只能通过申诉、控告的方式进行救济，但是这种救济方式的力度和效果都是非常有限的。侦查行为的不可诉，不仅使程序的公正性令人怀疑，也使人们对法官的独立性产生怀疑。即便是推进司法责任制改革，法官获得了一定的独立自主性，如果在这方面不改进，法官的独立自主性也无法为当事人所感知、认同，社会公众也无法获得司法责任制改革的红利。第二，对程序违法行为的救济失灵。诉讼程序作为一种救济程序，本身应当公正进行，并提供给当事人予以救济的机会。尽管我国的刑事司法制度近些年来有了很大的进步，但在程序违法行为的救济方面，则长期处于程序建设滞后、救济失灵的状态。除了对部分违法行为可以获得救济之外，对于诉讼过程中发现的大多数程序违法行为，当事人没有畅通、有效的救济途径，检察院的监督也很乏力，当事人的正当权利很难获得救济，这削弱了当事人对审判权的监督制约，给程序的公正性蒙上了一层阴影。因此，在笔者看来，加强救济程序建设首要的两个任务是：一是明确侦查行为的可诉性，允许对违法的侦查行为进行司法救济；二是畅通程序违法行为救济机制，对于审判过程中发生的程序违法行为，应该有相应的程序救济机制建设。比如，管辖权争议，应该允许提起管辖权异议，对于管辖权异议的裁定，应允许上诉；对于审判程序中的期限拖延、侵犯律师权利的行为，也应设置有效的救济机制。

其次，应该强调程序公开。贝卡利亚曾经说过：“审判应当公开，犯罪的证据应当公开，以便使或许是社会唯一制约手段的舆论能够约束强力和欲望；这样，人民就会说：我们不是奴隶，我们受到保护。”当前，我国在推进司法公开，审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设以及庭审公开网建设都取得重大成就，这对于发挥社会力量监督司法具有重要作用。在看到成绩的同时，也要注意的是，程序公开也存在着不足之处，即对于庭审背后的审判权力运作则是不公开的，特别是那些影响审判权独立运作的领导批示、内部请示汇报材料、人大监督情况等都应当公开。只有这样，才能真正将那些干扰审判权独立的因素排除在审判权运作之外，法官才能依法独立行使职权，诉讼程序也更为公正。对此，笔者认为，一是应该限缩审判工作秘密的范围，领导批示、内部请示汇报材料、人大监督等都不应属于审判秘密的范畴；二是应该改革我国内卷和外卷相区分的案卷制度，实现内卷的公开。

四、司法体制综合配套改革应注意的问题

除了抓住改革的核心问题，提出科学的改革对案之外，确保司法体制综合配套改革取得积极进展还必须有正确的方法论。党的十八大以来的司法体制改革积累了一系列的经验，为下一步的司法体制综合配套改革提供了有力的经验支撑。这些经验包括坚持党的领导、强调顶层设计、遵循先试点后推广的改革方法、重视改革的合法性、触动体制改革和抓住改革的“牛鼻子”等。这些经验应当在下一步的司法体制综合配套改革过程中继续坚持。当然，笔者在先前的研究中也指出，要增强理论研究、重视外部参与、加强改革的整体协调性、推进司法政策措施落地见效和加强严格司法；要实现从“司法改革”到“政法改革”的转变；坚持体制改革和顶层设计，也要调动地方和被改革者的积极性；改革必须抓住“去行政化的管理模式”这一核心问题；应重视改革的整体性、计划性和系统性；应树立理性的司法改革观等。对于这些建议，笔者认为在下一步的司法体制综合配套改革中也应当给予重视。当然，对于下一步的司法体制综合配套改革，笔者认为还应当注意以下四个方面的问题：

第一，无论是司法体制改革，还是司法体制综合配套改革，其最终目的都是实现“让人民群众在每一起案件中都感受到公平正义”，因此，在改革过程中必须以人民群众是否可以感受到司法公正作为评价改革效果的核心标准，如果不能达到这个核心标准就说明改革还有待继续推进。对此，要注意纠正改革中的一种现象，即以制定文件作为评价是否完成改革任务的标准，制定了文件便以为完成了改革任务，反之，则认为没有完成改革任务。因此，改革中可见各地改革发文无数，如果文山文海落实不到实处，那么也没有实质意义。

第二，抓住主要矛盾，从核心突破。改革是一项庞大的工程，如果眉毛胡子一把抓，便会模糊重点，逃避难点。因此，笔者认为，在改革过程中可以适当铺开改革的“面”，但一定要抓住核心的“点”，“面”是由“点”决定的，必须先突破“点”再拓展“面”。这些“点”就是那些体制性的问题。不可否认，这些体制性问题改革起来有很大难度，但是改革的意义也非常重大，如果解决不好这些体制问题，其他的改革不仅很难发挥效果，可能还将构成体制改革的障碍。下一步的改革必须以体制问题为核心，重点围绕体制问题进行突破，对那些与体制改革直接相关的、对体制改革有推动意义的应该优先推进，对那些与体制改革目标无关要紧的改革则可以适当放后一些，集中精力在体制问题上。

第三，对于体制性问题需要由中央协调推动。按照现在的改革思路，在中央进行顶层设计后，由各有关机关部门进行自主探索，设计改革思路。这种改革模式是符合我国当前实际的。问题在于，各有关机关部门在改革过程中可能会出现部门利益问题，在改革举措上可能很难进行突破，特别是对那些体制性问题，各有关机关部门更是难以超脱于现行体制进行改革。例如，对于执行体制改革问题、侦检关系调整问题，这些都不是哪一个机关哪一个部门自己就可以决定的。不可否认，各有关机关部门在改革中不乏壮士断腕的勇气和举动，但毕竟改革不能完全寄希望于此。对于这些体制性的问题，应该在中央层面统一牵头设计方案、拿出对策、整体推进，不能由有关机关部门自主进行改革。

第四，加强改革论证，提升改革对策的科学性。正确的改革思路还必须有科学可行的改革方案。缺乏科学可行的改革方案，可能会使改革适得其反。例如，对于人民陪审员制度的改革，现在的改革方案中强化对人民陪审员的培训，似乎要把人民陪审员变成编外的法官，让人民陪审员像法官一样思考。这种改革方案可能就需要反思，人民陪审员制度的积极意义恰恰在于其民间性，如果把人民陪审员变成一种驯从的兼职法官，那么，改革的初衷也就很难实现了。因此，在改革过程中，需要对改革的方案进行详细论证，不能不经论证仓促出台改革举措；要吸收专家学者以及社会公众参与改革方案的研究论证；改革要始终朝向改革目标走，而不是绕着改革目标走。当然，对于不可行的改革方案，在经过试点之后应该及时进行调整。

五、结论

党的十八大以来推动的新一轮司法体制改革撬动了司法体制的核心问题，也为下一步的司法体制改革奠定了基础。为了巩固改革的成果，对《十九届四中全会决定》提出的“深化司法体制综合配套改革”必须从更广的层面上进行解读，不能局限于对司法责任制改革进行综合配套改革，也不能局限于对四项基础性改革进行综合配套改革，而是应在四项基础性改革的基础上，对司法体制问题进行全面梳理，对其他的司法体制性问题也进行改革，拓宽司法体制改革的“面”。同时，对于已经进行的司法体制改革要不断地深化，紧紧围绕体制性问题进行配套改革，也就是说配套改革的目的还是要从根本上推动体制改革，必须针对体制性问题这一核心进行，不能绕着问题改革，而且，配套改革的举措必须是有助于解决体制性问题的，不宜无限度地扩张。总之，司法体制综合配套改革是一项庞大的工程，需要科学设计、缜密论证，也需要敢于探索、积极探索。