林华:通过依法执政实现依法行政的制度逻辑

【作者】林华(法学博士,中国政法大学法治政府研究院副教授)
【来源】《政法论坛》2020年第6期“论文”栏目。

摘要:依法执政与依法行政的关系是中国行政法学需要回应的基础命题。在党的十八大之前,我国法治政府建设践行的是行政系统自我领导、自我驱动、自我建设的内驱型法治政府建设模式,十八大之后,开始转向党领导法治政府建设模式。党领导法治政府建设模式揭示了内驱型法治政府建设模式的不足与局限,解释了自主性行政权力、复合性行政权力、受辐射行政权力的不同类型及其可能的法治化路径,并证成了通过依法执政实现依法行政的制度逻辑。通过依法执政实现依法行政的逻辑实现,还需要回应组织法层面上党政机构融合的行政法挑战、行为法层面上党政联合行为的法治化困境、责任法层面上行使行政权力的党的机构与公法责任体系的分离等重大课题。
关键词:依法执政;依法行政;法治政府;内驱型法治政府建设模式;党领导法治政府建设模式
一、问题的提出
党的十九届四中全会决定提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系”,依法行政在国家治理体系和治理能力现代化中的功能更加凸显。作为对1997年党的十五大报告提出“依法治国,建设社会主义法治国家”重要论断以及1999年宪法修正案将其纳入宪法的直接回应,1999年国务院发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》,率先提出“依法行政”。随着2004年《全面推进依法行政实施纲要》、2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》、2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、2015年《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》等法治政府建设纲领性文件的出台,依法行政、法治政府的目标、任务及措施日渐清晰与明确,然而,一个颇为尴尬的现实是法治政府建设目标内容日渐清晰与法治政府建成目标期限日益模糊之间的强烈反差和鲜明对比。
除了上述有关法治政府建设的纲领性文件以外,改革开放以来,国家已相继出台一系列重要的行政法律规范,中国特色社会主义行政法律体系基本建成,同时针对行政决策、行政执法、政务公开、行政争议解决等依法行政具体领域的制度规范也臻于完善,但是,无论是官方还是民间,对于法治政府仍然没有基本建成的判断却是相对一致的。那么,随之而来的理论追问与实践反思是:第一,既然法治政府建设的目标、任务、措施都已明确并在学术界与实务界形成广泛共识,深入推进依法行政的实践也有20余年,为什么法治政府基本建成的目标仍未实现,目标期限一拖再拖,传统的法治政府建设模式是什么?是否存在逻辑局限?第二,1999年、2004年、2008年、2010年的文件都是以国务院名义发布,实质上奉行的是内驱型法治政府建设模式,而2015年文件则以中共中央、国务院名义印发,那么,党的领导与法治政府建设有何内在逻辑关联?党领导法治政府建设模式能否实现逻辑超越?第三,如果党领导法治政府建设模式可行、通过依法执政实现依法行政的制度逻辑能够证成,那么这种模式在未来还面临着哪些重大课题或挑战需要应对?依法执政与依法行政的关系是中国特色社会主义法治政府建设的理论基础,事关法治政府能否全面建成,也是我国行政法学界目前着力不够的基础问题,尚未提出系统的解释与分析框架。本文基于历史分析的视角,围绕上述问题进行初步研究,试图描述我国法治政府建设模式的历史逻辑和理念转向,解释通过依法执政实现依法行政的制度逻辑,并展现我国法治政府建设的多维图景与多重面向。
二、内驱型法治政府建设模式及其困境
从历史维度看,我国的法治政府建设其实存在着两个相对分化的运行周期和实践面向。在党的十八大之前,法治政府建设践行的是行政系统自我领导、自我驱动、自我建设,可称之为内驱型法治政府建设模式,十八大之后,则开始逐渐转向党全面领导下的法治政府建设模式(简称党领导法治政府建设模式),坚持党对法治的领导,成为我国社会主义法治建设的基本经验,在模式转向的过程中,法治政府建设逻辑的不同历史与脉络随之展开。
(一)内驱型法治政府建设模式的内在逻辑
在党的十八大之前,我国的法治政府建设隐含着行政主导、内部运行、单兵推进的逻辑和脉络,主要表现在党代会报告的语词表达、法治政府建设纲领性文件的制定主体、行政决策的作出主体、行政立法和行政执法的制度建构这四个面向。党代会报告是我国最重要的政治文件和行动指南,法治政府建设纲领性文件则是推进法治政府建设的最直接载体,两者都是观察我国法治政府建设模式的最佳宏观视角,而行政决策、行政立法和行政执法作为依法行政的最重要内容,属于透视法治政府建设逻辑的微观窗口。
第一,党代会报告的语词表达与“依法行政”、“法治政府”相对疏远。通过对报告文本的爬梳,党的十五大报告1处提及“依法行政”、没有涉及“法治政府”,党的十六大报告2处提及“依法行政”、没有涉及“法治政府”,党的十七大报告1处提及“依法行政”、1处涉及“法治政府”,党的十八大报告1处提及“依法行政”、有1处涉及“法治政府”。从党的十五大报告到党的十八大报告所呈现的历史逻辑是,虽对法治的关注度逐渐上升,但是各个报告很少涉及“依法行政”、“法治政府”的专门论述(总共提及7次),即使偶有提及,也是将“依法行政”、“法治政府”作为实现全面建成小康社会的目标内容,缺乏实质性内容和具体措施的展开与部署。
第二,法治政府建设纲领性文件制定主体的单一性、行政性。1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》、2004年《全面推进依法行政实施纲要》、2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》等关乎依法行政、法治政府建设顶层设计的纲领性文件都由国务院发布并推动实施。制定主体的单一性与行政性所揭示的是一种政府内生、政府内驱、政府内促的行政自我推动与内部建设模式,在建设启动、主体推动、协同机制层面明显呈现出的是法治政府建设的政府启动、政府推动和政府牵动。
第三,行政决策的作出主体在形式层面和实质层面的相对分离。虽然在实践运行中,政府的一些重大行政决策也需要报经同级党委批准或认可,党委是最终的决策拍板主体,从权责一致的原理看,拥有最终决定权的党委应当作为实质层面的行政决策责任主体。但是由于这种报经党委批准的程序是内部的、隐性的、幕后的,事项范围是模糊的,制度依据是非法律文本的,在直接影响其权利义务的外部相对人看来,行政决策仍然是由行政机关直接以自己名义作出并承担相应的法律责任,法律层面、形式层面上的行政决策作出主体仍是行政机关。于是,实践中的最终决策作出主体与法律层面上的决策作出主体就出现了相对分离。
第四,行政立法和行政执法的制度建构由行政主导。“人民政府有依法行政的责任,具体的行政管理工作包括行政立法和行政执法应当由人民政府自行组织实施。党对行政工作的领导主要是体现为事前事中的指导和事后的监督。事后的监督尤为重要。”行政立法属于行政机关的专属事务,由相关的有权行政机关依据法定程序自主决定并发布,虽然依法需要征求公众和专家等相关主体的意见,但整体上仍然是行政主导、相对封闭的内部程序,没有法律规范明确要求有权行政机关在行政立法过程中需要向党委部门请示汇报。至于行政执法的制度建构,在北大法宝输入“执法”作为关键词进行检索,截至2020年6月1日,党的十八大之前由国务院或国务院办公厅制定的政策文件共有10个(其中2个失效),基本上是由行政系统推进行政执法体制改革和行政执法规范化。
在内驱型法治政府建设模式下,传统的法治政府建设呈现出几个相对明显的运行逻辑:首先,在对象层面,坚持“依法行政约束行政”,即依法行政、法治政府约束的是行政机关、行政权力、行政事务,不涉及其他机关、权力和事务;其次,在动力方面,坚持“政府推动法治政府”,即依法行政、法治政府的发动机、驱动力、推动力是行政机关、政府本身,是一种内部性启动、内生化驱动、内涵式推动的进程;再次,在内容方面,坚持“行政内部推进依法行政”,即着眼于行政权力的运行过程,从行政立法、行政决策、行政执法、政务公开、对行政权力的行政监督等行政内部事务方面入手推进依法行政,在这个过程中其实在遵守着一个关于党和政府关系的假定,“党应当在具体的执法活动中保证执法机关独立公正地行使执法权力,不要过多去干预,不要以党代政”;最后,在运行方面,坚持“依法行政与依法执政相对分离”,即政府的依法行政与党的依法执政属于两套不同的话语体系和制度体系,在两个并行的轨道上运行,两者还缺乏有机统一的融合方式与耦合路径。
(二)内驱型法治政府建设模式的逻辑困境
从2004年正式提出“法治政府”,历经十多年的法治政府建设业已取得明显进步,但是中央文件确立的法治政府基本建成的目标仍未实现,目标实现的期限不断推延,法治政府建设内容与法治政府建设目标始终处于一种相对分离的状态,这也在很大程度上揭示出内驱型法治政府建设模式所面临的逻辑局限、路径阻隔以及功能失序。
其一,在生成逻辑上,内驱型法治政府建设模式与“党建国家”理念的连接瑕疵。在西方国家,并没有专门的“依法行政”、“法治政府”概念或命题,基于市民社会和政党政治的孕育与勃兴,法治国家是自发生成的,蕴含在法治国家中的法治政府也是自然生长的逻辑延伸,并无专门的国家主导并推动的建构过程。但是对于我国而言,法治是舶来品,在不同的国家制度和文化土壤上建构法治国家和法治政府需要自上而下的行政力量推动。我国是中国共产党领导的社会主义国家,从历史维度来看,展现的是“党建国家”逻辑,即先有中国共产党,后有新中国,并形成中国共产党长期执政的领导体制和法治模式。“中国的党国体制源于苏联,但又有中国自己的特色,即在多党合作基础上,通过法治来调节党和国家的关系,从而形成分离又整合的‘党国互动体制’。”在“党建国家”和政党法治国的传统语境下,纯粹的内驱型法治政府建设模式忽视并脱离了党是最高政治力量和领导力量这一我国的最大实际,无法统合党的领导和法治政府建设,存在着自身无法克服的逻辑局限。
其二,在运行路径上,内驱型法治政府建设模式与党政权力统一性的内在张力。基于“党建国家”的历史逻辑,党与国家是唇齿相依、唇亡齿寒、共生共存的命运共同体。宪法规定的人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的制度载体,依赖于这一制度管道,党需要依宪执政、依法执政,通过法定程序将自己的意志上升为国家意志,推选党员代表执掌国家权力机关并进而产生其他国家机关,行使国家权力。党的权力和国家权力就具有了实质层面的内在统一性和融贯性。
依法行政和法治政府的基本要求是行政机关依法办事,依法行使行政权力。从宪法和相关组织法的一般层面来看,党的机构与国家行政机关没有直接的权力配置关系,在组织法层面也没有明确的上下级隶属和领导关系,党不能把政府作为自己的执行机关,不能直接强迫或命令政府执行党的决策,也不能对政府直接发号施令,有些法律规范会规定到党的权力和行政权力的共同行使,但是在具体的实践运行中,党的权力和行政权力的关系拥有了超出文本内容的丰富内涵。
基于权力的运行实践,行政权力呈现出自主性行政权力、复合性行政权力、受辐射行政权力三种形态。以法律文本是否明确规定两者的关系为标准,党的权力与行政权力的关系可以区分为有明确法律依据的党的权力与行政权力关系和无明确法律依据的党的权力与行政权力关系。同时根据行政权力的自主性不同,有明确法律依据的党的权力与行政权力关系又可进一步区分为党的权力与自主性行政权力的关系和党的权力与复合性行政权力的关系。自主性行政权力是指依据法律规范,行政机关能够自主行使、不需要和党的机构共同合作的行政权力,比如2017年修订之前《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》所规定的行政法规和行政规章制定权、《行政处罚法》规定的行政机关行政处罚权等。复合性行政权力是指依据法律规范,行政机关需与党的机构共同行使才能对外作出行政决定的行政权力,比如《重大行政决策程序暂行条例》规定行政机关在作出重大决策前需报经同级党委批准。在实践中,除了这种在过程中由党的机构和行政机关共同作出、最终以行政机关单方名义对外作出的复合性行政权力以外,还存在党的机构与行政机关以双方共同名义直接作出的行为,由于这种行为在结果和名义上不体现为单方行政权力的行使,因此不列入复合性行政权力的范畴。受辐射行政权力则属于无明确法律依据所形成的党的权力与行政权力关系的范畴,“虽然从理论上讲党的领导是政治领导,各级党委要发挥政治领导核心作用,但实际上,各级党委乃至党委书记个人仍然是实际上的权力中心,并且实际地在国家机关系统之外或者之上对国家事务行使决策、指挥、监督、执行权力。”于是在实践中,一些党委领导基于人情关系、利益关系等考虑对普通执法个案进行干涉并非孤立的例外,但是这种做法缺少法律依据,也存在腐败风险。此时,行政权力是以一种受辐射的状态存在,它的行使受到了党的机构权力的实质性辐射影响。此外,还存在另外一种受辐射行政权力的类型,根据《中国共产党工作机关条例(试行)》等党内法规的规定,行政机关在开展某些行政活动时需要向相应的党委职能部门和党委办事机构请示汇报,此时行政权力的行使也受到党的机构权力的实质性辐射影响,但是对外没有体现,而属于有党规依据的受辐射行政权力,因此,它既不属于自主性行政权力,同时也不是通过法律制度明确规定,也不属于复合性行政权力。
从理论逻辑和制度功能上看,内驱型法治政府建设模式仅仅能够解决自主性行政权力的依法行政问题,对于复合性行政权力只能解决其中行政部分的依法行政问题(传统的法治政府理论不能覆盖和回应党的机构的权力运行),而对于受辐射的行政权力能否在法治轨道上运行则无能为力。就依法执政与依法行政的关系而言,虽然依法执政意味着党要支持行政机关依法履行职责,但是在实践中,中国共产党作为执政党,它的权力行使可以渗透并贯穿于行政权力,直接、实质性地影响复合性行政权力、受辐射行政权力的运行,比如党政联合发文对经济社会文化事务的治理、党委对行政机关重大决策的决定权、党委领导下的运动式执法等。因此,内驱型法治政府建设模式事实上与党政权力统一性的运行机理和实践并不契合,对党的执政地位及其对行政活动的潜在实质影响视而不见,是一种理想主义、乌托邦式的法治政府建设路径,也无法回应复合性行政权力中党的机构权力的依法依规行使和受辐射行政权力的依法行使,在基本建成法治政府的目标实现上存在明显的路径阻隔。
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图1 内驱型法治政府建设模式与行政权力的关系图
其三,在功能衔接上,内驱型法治政府建设模式与行政执政的契合缺失。我国的法治建设是政党驱动型、政府主导型的法治,执政党法治决定着国家法治,“党的领导是社会主义法治最根本的保证”,行政领域内的依法行政也不例外,执政党法治决定着政府法治,党的领导是依法行政、法治政府的根本动力。但是,“由于党对人民的领导活动是不可能被法律规范规定的、从而党的领导也是不可能以法律规定为依据的,在我们把执政同领导相混淆的情况下,我们可能习惯于像履行领导职能一样从事执政活动:不依据法律”,而依法治国和依法行政的制度体系本身没有解决也无法解决政党法治的问题,对执政党可能出现的脱离法治轨道、违法执政、违法干预行政权力行使的难题也无能为力,于是依法治国、依法行政的制度功能就需要同依法执政的制度功能相向而行、协同发力、一体推进。内驱型法治政府建设模式是单一性、单向性、单维度的法治政府建设模式,既没有发挥依法执政、政党法治的制度功能,也无法推动依法行政功能与依法执政功能的契合与协同,依法执政与依法行政的关系缺少某种制度化的安排,因此在行政权力的运行实践中,一些党的机构对某些行政权力的直接、实质性影响无法通过法治化、制度化、规范化的渠道进行吸纳,部分政治权力的不当外溢容易侵蚀法治政府的根基,进而导致依法行政和依法执政的功能失序。
三、党领导法治政府建设模式及其超越
一个时期以来,一些地方和单位管党不力、治党不严,导致党内问题越积越多,严重损害党的形象、侵蚀党的执政基础。党的十八大之后,“坚持党对一切工作的领导”被旗帜鲜明地提了出来,2014年党的十八届四中全会首次以中央全会的名义专题研究法治,颁布了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,随后全面依法治国也被纳入“四个全面”的战略布局,于是,坚持党对全面依法治国的领导成为中国特色社会主义法治的本质要求,党领导法治政府建设也成为新时代法治政府建设的实践逻辑,并逐渐形成了通过依法执政实现依法行政的制度逻辑。
(一)党领导法治政府建设模式的内在逻辑
在党的十八大之后,党中央成立中央全面依法治国领导小组(党的十九大后改为中央全面依法治国委员会),加强党对全面依法治国的领导,这是中国特色社会主义法治道路的基本特征。以“行政主导、内部运行、单兵推进”为特征的内驱型法治政府建设模式逐渐转向了以“党的领导、系统运行、多头推进”为机理的党领导法治政府建设模式。作为与内驱型法治政府建设模式的参照对比,党领导法治政府建设模式的逻辑生成与变迁也相应表现在党代会报告的语词表达、法治政府建设纲领性文件的制定主体、行政决策的作出主体、行政立法和行政执法的制度建构这四个面向。
第一,党代会报告的语词表达与“依法行政”、“法治政府”更加亲和。与党的十五大、十六大、十七大、十八大报告相比,党的十九大报告对“依法行政”、“法治政府”进行了重点部署,有2处明确提及“依法行政”、4处提及“法治政府”,关于法治的论述则高达历史性的53次。此外,之前党代会的报告多是从作为全面建成小康社会的工具视角对“依法行政”、“法治政府”进行语词提及,党的十九大报告则在第六章“健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治”专门提出“建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法”,“依法行政”、“法治政府”呈现出从工具主义到本位主义的迁移、从口号宣传到实质措施的演进。
第二,法治政府建设纲领性文件制定主体的复合性、党政性。与之前的纲领性文件相比,2015年《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》是由中共中央和国务院联合颁布,在制定主体层面体现了复合性和党政性,反映了党政催生、党政驱动、党政促进的二元推动与协同建设过程,呈现出法治政府建设的党政联合启动、党政联合推动、党政联合牵动。同时值得注意的是,制定主体的党政联合并非意味着党和政府是平行、并列的,而是隐含着党领导政府推动法治政府建设的逻辑,这也与党的十八大以来党加强对全面依法治国的领导的进程相一致。
第三,行政决策的作出主体在形式层面和实质层面的统一。2019年发布的《重大行政决策程序暂行条例》将隐性的党委决策程序显性化,将模糊的重大决策事项范围明确化,将非法律文本的决策依据法定化,其第三条第三款确立了党委对重大决策事项目录的最终决定权,第四条明确了党对重大行政决策的全过程领导,第三十一条则明确规定“重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告”,这样党委就成为了法律层面、形式层面上的最终决策主体,其与党委在决策实践中的角色相一致。因此,拥有最终决定权的党委既是法律文本意义上形式层面的决策作出主体,也是行政管理实践中实质层面的决策作出主体。
第四,行政立法和行政执法的制度建构遵从党的领导。在党领导法治政府建设模式下,行政立法不再属于行政机关的专属事务,而是凸显了党对行政立法工作的领导,制定政治方面的配套行政法规或规章应当报告党中央及其他党组织,制定重大经济社会方面的行政法规或规章也应当向同级党委汇报。至于行政执法的制度化,在北大法宝输入“执法”作为关键词进行检索,截至2020年6月1日,在党的十八大之后由国务院或国务院办公厅制定的政策文件共有5个,而由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的文件高达9个,同时,一些国务院办公厅的文件是在中办和国办联合发布文件的指导下制定的,因此,在党的领导下由党政联合推动行政执法体制改革和行政执法规范化的色彩和路径更加凸显。2017年颁布的《中国共产党工作机关条例(试行)》更是强化了党对行政立法和行政执法的领导,其第十三条规定:“党委职能部门是负责党委某一方面工作的主管部门,按照规定行使相对独立的管理职能,制定相关政策法规并组织实施,协调指导本系统、本领域工作。”
(二)党领导法治政府建设模式的逻辑超越
从内驱型法治政府建设模式到党领导法治政府建设模式,依法行政与法治政府的实践进路实现了重要的逻辑转向与功能超越:第一,在对象方面,虽然依法行政的事务是行政系统、行政权力、行政任务取向的,但是在中国特色社会主义法治道路上推进依法行政、法治政府的环境却是整体的、系统的、体系化的,更不能脱离党的领导这一最大实际。第二,在动力方面,转向了“党政联合推动法治政府”,即依法行政、法治政府的发动机、驱动力、推动力是党领导下的党政机关,是一种联合性启动、共生化驱动、双轨式推动的进程,党是最大的政治力量,也是法治秩序建构(包括法治政府建设)的最高权威,“一个国家的政治和法治发展需要权威来推动和掌控,权威是动力机制也是保障装置”。第三,在内容方面,坚持“通过党的领导推进依法行政”,在行政权力的运行过程中,强调党对行政立法、行政决策、行政执法、政务公开等重要事务的领导。第四,在运行方面,坚持“依法行政与依法执政的有机统一”,即政府的依法行政与党的依法执政同属于中国特色社会主义法治理论的话语体系,两者需实现有机统一的融合与耦合。由此可见,党政联合推动的党领导法治政府建设模式包含了内驱型法治政府建设模式的基本要素,又超越了内驱型法治政府建设模式。
在党领导法治政府建设模式下,依法执政是依法行政的必由之路和根本路径,没有依法执政,就没有依法行政。对于依法行政而言,依法执政的核心制度功能在于,单一、内部、行政化的内驱型法治政府建设模式无法将复合性行政权力(党的权力部分)和受辐射行政权力纳入法治轨道,无法实现基本建成法治政府的目标,而中国共产党作为依法行政、法治中国建设的最重要政治力量,通过执政党的自身守法及其依法执政的制度装置(包括领导立法、保证执法、支持司法、带头守法等)能够有效推动复合性行政权力中党的权力的依法依规行使和受辐射行政权力的依法运行,是一种通过依法执政实现依法行政的制度逻辑和实践逻辑。再加上党领导法治政府建设模式已包含了内驱型法治政府建设模式的基本要素,自然也涵盖了自主性行政权力的依法行使和复合性行政权力中行政部分的依法行政,于是,党领导法治政府建设模式将自主性行政权力、复合性行政权力、受辐射行政权力都纳入了法治轨道。同时,由于中国共产党是长期执政的领导党,通过依法执政实现依法行政并非是阶段性的暂时任务,而是一个处于进行时的永恒使命,这也是在政党法治国的模式下建成法治政府的制度逻辑,党领导法治政府建设模式运行的制度逻辑。
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图2 党领导法治政府建设模式与行政权力的关系图
依法行政是对行政的限制,法治政府是对政府的约束,但是无论在我国还是西方国家,依法行政、法治政府都并非政府内生的逻辑化存在,也不是行政系统内的封闭化运行。尽管我国法治政府建设的目标、任务、措施都已明确,深入推进依法行政的实践也已开展多年,但是法治政府基本建成的实现期限却一拖再拖,其根本 原因就在于无论党的领导是隐含于宪法文本中,还是明确表达在具体条款里,我国的依法行政、法治政府建设实质上是一个开放性、层次性、多元化的制度安排,是在政党法治国基础上所建立的政府再造,而并非行政系统内部驱动的单纯行政事务与政府建设。深入推进依法行政、加快建设法治政府,需要党的全面领导与保证行政机关依法履职的糅合、依法执政与依法行政的融合、法治政党与法治政府的耦合。特别是在坚持党对全面依法治国的领导的背景下,依法行政作为依法治国的重要组成部分,法治政府作为法治国家的主体,更不能脱离党的领导的轨道。内驱型法治政府建设模式需要迈向党领导法治政府建设模式,党领导法治政府建设模式实质上也是衔接党的领导与法治政府建设的理论逻辑,是通过依法执政实现依法行政的制度逻辑。
四、通过依法执政实现依法行政的未来课题
党领导法治政府建设模式揭示了内驱型法治政府建设模式的不足与局限,解释了自主性行政权力、复合性行政权力、受辐射行政权力的不同类型及其可能的法治化路径,并展现了通过依法执政实现依法行政的制度逻辑。但是,在党领导法治政府建设模式下,通过依法执政实现依法行政,进而实现对不同行政权力的“法治吸纳”仍然是一种理想模型和状态,在实践中面临不少挑战,在未来也亟需回应一些重大课题,主要表现在组织法层面上党政机构融合的行政法挑战、行为法层面上党政联合行为的法治化困境、责任法层面上行使行政权力的党的机构与公法责任体系的分离。
(一)党政机构融合的行政法挑战
党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》提出“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置,实行合并设立或合署办公,整合优化力量和资源,发挥综合效益。”党政机构合并设立、合署办公是这一轮党和机构改革的主要制度安排和党政机构融合的主要形式,在党政机构融合后,新的机构同时具有了“党”的要素和“政”的要素,机构的主体性质、行为性质、效力性质等都具有了复合性和多元性,对传统的基于单一的行政主体和行政行为而建构起来的行政法理论和制度产生了重大冲击。
党政机构融合对行政法的挑战,主要包括:其一,对行政主体、行政行为制度的影响。传统行政法调整的行政主体包括行使行政权力的行政机关和法律法规授权组织,行政行为是行政主体行使行政权力作出的具有行政法效果的行为。在党政机构融合后,新的机构不是单一的行政主体,新机构的行为也不是单一的行政行为,如何界定和判断这些机构的行政主体、行政行为标准成为棘手的难题,需要新的行政法学理论予以解释和涵盖。此外,哪些党政机构需进行合并设立,哪些党政机构进行合署办公,它们之间的法律标准或界限本身也是行政法(行政组织法)需要研究的重点问题。其二,对行政法渊源、行政法基本原则的影响。传统的行政主体适用行政法的基本原则、《立法法》调整的国家法律规范,法院也根据这些原则和规范进行法律适用。在党政机构融合后,新的机构将在行政过程中适用党内法规,党规和国法将以各种复杂的形态在行政领域中“相互融合”,调整行政主体的行政法基本原则也无法移植式地直接适用(比如法律保留原则与中国共产党的执政地位就存在一定的紧张关系),行政法基本原则与行政法渊源的体系性重构值得思考。其三,对行政程序制度的影响。《行政处罚法》《行政许可法》《重大行政决策程序暂行条例》等规范都是调整行政行为的行政程序。在党政机构融合后,由于新机构的行为性质具有了复合性,传统的行政程序法制度也不能直接适用。其四,对行政救济制度的影响。当前我国的行政复议、行政诉讼等行政救济制度是以行政主体理论为支撑,随着行政主体理论的解释不足与孱弱,行政复议、行政诉讼的受案范围、当事人等制度也都面临反思与检讨。
面对挑战,学界提出了两种回应的思路:一是采取形式的区分标准,着眼于新机构行为的“党”或“政”名义,要求党政融合后的机构在作出行政行为时必须以“政”的名义,进而维系与传统行政法理论与制度的衔接和调适。“合署合并的党政机构,在对外做出影响相对人利益的行政行为时,也须以行政主体的名义、按法定程序进行。”二是采取实质的区分标准,应当区分行政过程中的政治决策与法律执行两种不同性质的活动,由此确定党、政两者在行政过程中的职责分工,党政融合的机构无论使用何种名义,只要其行为属于“法律执行”范畴,此时就是行政主体,其行政行为的做出就必须具备国家法上的依据,同时应接受司法程序的审查。反之,如果属于“政治决策”的范畴,则应予排除。形式标准对合署合并机构仍然以党的机构名义对外作出行政行为的责任主体确定困境仍然没有提供清晰的解决路径,有削足适履的可能,而实质标准则严重高估了法院受理党的机构作出“法律执行”行为的行政案件的能力,在现阶段缺少具体实施的现实可能性和制度实效性。无论是形式标准还是实质标准,都需要进一步考虑中国共产党的不同身份(执政党、领导党、普通政党)、行政权力的不同类型(自主性行政权力、复合性行政权力、受辐射行政权力)、行政法理论体系的自洽性等因素,党政机构融合产生的行政法问题仍然是一个需要认真对待的未竟课题。
(二)党政联合行为的法治化反思
随着党领导法治政府建设模式的推进,党政联合行为具有了不同的形态。根据对外作出主体的不同,党政联合行为可以分为两种:一是根据法律规范规定,党委和行政机关共同开展行为,但是行政机关是以自己名义、作为唯一对外作出主体的党政联合行为(需经党的机构批准同意),属于“实质的共同行为、形式的行政行为”,比如《重大行政决策程序暂行条例》第三十一条规定,重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。在作出重大行政决策的程序中,党委和行政机关都是实质性的决策主体,但是行政机关是对外作出决策的主体。二是党委和行政机关共同开展行为,党委和行政机关以共同名义、对外作出的党政联合行为,属于“形式和实质相统一的共同行为”,比如党政联合发文、党政联合执法等,此时党委和政府都是显性的对外行为主体。
当前,不同类型的党政联合行为都面临一定的法治化困境。对于第一种行为而言,随着《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》的修订和《重大行政决策程序暂行条例》的制定,党委决策与行政决策从之前的隐形分化状态进入了显性的决策分化,党委和行政机关在行政立法、重大行政决策等事项中都具有了法律文本层面的决定主体地位。就行为属性而言,行政立法、重大行政决策实质上是行政权的行使,但随着党的机构地位在法律文本上的确立,党委与行政机关的决策程序衔接困境就凸显出来。一方面,现有法律仅规定行政机关立法和决策需要向党委汇报,但是党委决策如何进行并无法律文本约束,相关党内法规也着墨不多,于是党委决策呈现出弱制度规范约束、弱法治力量支撑、弱外部主体监督的运行逻辑,而另一方面,行政决策是通过法治专门队伍,以公众参与、专家论证、合法性审查、社会风险评估、集体决定为主要法定程序内容,以人大监督、上级行政监督、行政诉讼监督等为主要保障的制度实践,强制度规范约束、强法治力量支撑、强外部主体监督的色彩非常明显。党委决策的最终性与行政决策的过程性也凸显着决策程序的衔接困境。于是党委决策的弱程序性运行与行政决策的强程序性运行之间的内在张力不断显现,党委决策的一元化程序进程与行政决策的复合性程序义务的基准差异也值得反思。
对于第二种行为而言,以党政名义联合发文、联合执法等行为,如果其针对的是人事管理、财务管理等单位内部事务,这种层面的联合行为其实有助于复杂性治理目标的实效与实现,简化部门之间的摩擦与推诿,统合不同机关的利益考量与分歧,也是基于依法执政的正当性实践。但是,如果其针对的是公民、法人和其他组织的权利义务,则会面临着党政联合行为可能逃逸公法责任的法治困境。从实质上讲,这种行为也属于行使行政权、影响外部相对人行政法权利义务的行政行为,根据法治国的基本原则,也应纳入统一的公法责任和权利救济体系。但是当前的实践做法是,针对这种行为,不能申请信息公开,也缺乏有效的司法救济途径,于是传统的公法责任体系就存在适用的难题。如果这种局面不能改变,一些行政机关可能会频频利用党政联合行为的法治漏洞,逃避公法义务与责任,于是传统行政法体系就面临分崩离析的危险。到底是重构我国的行政主体制度、行政行为制度,将党政联合行为适当地纳入行政行为的范畴,还是变革我国的行政复议、行政诉讼制度,切割行政救济制度与行政主体、行政行为的直接连接,依然需要我们深入思考,回应的关键是要寻求将党政联合行为纳入法治化轨道,建构统一的公法责任体系。
(三)行使行政权力的党的机构与公法责任体系的分离
《宪法》第一条规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《重大行政决策程序暂行条例》等立法也规定了党的机构在这些抽象行政行为中的正式地位和相应职权,党的权力已然进入法律文本成为显性的存在,这是党的权力运行的第一种情形。在实践中还有更为普遍的第二种情形,更多的法律规范没有明确党的机构的职权,但是根据这些法律规范作出的具体行政行为也不能完全无视党的领导和党的权力,根据《中国共产党工作机关条例(试行)》等党内法规的规定,行政机关作出这些行为,必要时也需要向相应党的机构请示汇报,此时党的权力在法律规范之外而呈现隐性运行的状态。一些学者基于宪法规定,认为“我国宪法明确了共产党在我国人民政治生活中的领导地位,但是,宪法并没有将各级党组织纳入国家机关的范畴内,也没有授予其任何具体的公共权力职能,因此,各级党组织的活动并不能直接产生公权力范畴的法律效力及法律责任问题”。这种单纯基于宪法根据而做出的判断值得反思,也不符合党的权力的运行实践。
基于第一种情形,《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等法律规范仅规定了党的机构对抽象行政行为的实质性决定权,将党委置于行政活动的第一线,但没有相应规定党委行使权力的程序以及违法违规行使权力的法律责任。在中央强调全面依法治国以及“将权力关进制度的笼子里”背景下,这种情形并不符合狭义法治层面的权责一致原则,容易导致法律文本上权力行使主体与权力责任主体的分离;同时,由于缺少明确的法律责任条款,也可能会增加党委随意决策、恣意决策、违法决策的风险,“有效的管理不可能脱离责任的缰绳”;此外,法律文本上责任内容的缺失也容易在社会上滋生并强化“党委决策、政府负责”的不良印象,不利于法治国家、法治政府、法治社会与法治政党的建设。
对于第二种情形,一方面,法律规范对于党委对具体行政行为的隐性决定权没有规定,也无相应的法律责任约束,另一方面,《中国共产党工作机关条例(试行)》等党内法规也仅原则性地规定行政机关做出具体行政行为,必要时需要向相应党委部门请示汇报,但是党委部门针对汇报事项的决定程序、违法违规决定的责任等内容同样是付之阙如。在党的十八届四中全会决定已经确立党内法规和国家法律的法治双轨制模式下,这种情形也不符合双轨制法治层面上的权责一致原则,会导致党内法规层面权力行使与权力责任的分离,也使党委部门对具体行政行为的隐性决定权逃脱法律责任体系的约束。权责一致应是包括法律、党规在内的所有制度规范与文本的基本原则,也是依法治国、依法执政、依规治党的基石。
针对第一种情形,由于党的权力是在法律文本上显性的存在,宜在法律规范层面明确党的机构行使权力的程序以及违法行使权力的法律责任;针对第二种情形,由于党的权力是在法律文本之外隐性的存在,宜在党内法规层面明确党委行使权力的具体程序以及违法违规行使权力的具体党纪责任。在法治双轨制的模式下,调整公共权力行使的法律规范自应属于公法,调整公共权力行使的党内法规也应属于广义公法的范畴,于是公法责任体系包括法律规范中的责任条款和党内法规中的责任条款。“在依法治国和法治建设的新征程中,要更加注重统筹推进依法治国与依规治党和制度治党。”因此,基于不同的党的权力状态,应建构融合国法和党规的公法责任体系,进而实现党的机构权力与公法责任体系的衔接与耦合。
结 语
“依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体,关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政。”在中国特色社会主义法治体系中,依法执政和依法行政是全面推进依法治国的两大关键。从理论上而言,依法执政与依法行政的关系至少存在以下不同的逻辑面向:一是通过依法执政赋权依法行政,主要表现在各级党组织推选行政机关领导人,产生依法行政的实施主体;二是通过依法执政引领依法行政,主要表现在各级党组织带头守法、依法执政,进而推动行政机关依法行政;三是通过依法执政监督依法行政,主要表现在各级行政机关的党组(党委)对行政机关的监督;四是通过依法执政衔接依法行政,主要表现在针对人事、财务等内部的重大决策中,依法执政即意味着依法行政;五是通过依法执政实现依法行政,主要表现在党领导法治政府建设模式对自主性行政权力、复合性行政权力、受辐射行政权力的“法治吸纳”。在法治政府基本建成的目标期限不断推延的背景下,党领导法治政府建设模式可以超越内驱型法治政府建设模式的逻辑局限,实现依法执政与依法行政的统一,通过依法执政实现依法行政。当然,党政机构融合的行政法挑战、党政联合行为的法治化困境、行使行政权力的党的机构与公法责任体系的分离等党领导法治政府建设模式所产生的重大课题与挑战也需要我们认真对待,并持续探索回应的进路。