章志远”行政争议实质性解决的法理解读

引 言

作为人民法院全面推行的一项行政审判新理念,“行政争议实质性解决”最早始于2010年。在当年4月举行的全国法院行政审判基层基础工作座谈会上,致力于行政纠纷实质性解决被视为人民法院行政审判工作的职能定位。2014年修订后的《行政诉讼法》第1条将“解决行政争议”新增为一项立法目的,体现了立法机关进一步强化行政诉讼制度化解行政纠纷功能的明显意图。
近10年来,“促进行政争议实质性化解”频繁出现于最高人民法院的年度工作报告、专项工作报告和重要会议文件之中,逐渐成为引领人民法院行政审判工作发展的指导思想。2019年6月,最高人民法院第三巡回法庭在上海召开华东五省(市)行政争议化解府院联动座谈会,释放出通过府院联动促进行政争议实质性化解的改革信号。2019年5-7月间,上海、安徽、吉林三地高级人民法院先后向全社会公开发布“行政争议实质性解决十大典型案例”,全方位展示人民法院实质性化解行政争议的有益经验。
与行政审判实践飞速发展形成鲜明对比的是,行政法学理对行政争议实质性解决的理论内涵和实现路径还缺乏深入系统的专门研究。本文以33个样本案例为观察对象,通过分析这些最新代表性案例所展现出的实质性标准认定和化解方式选择的内在逻辑,阐释实质性解决的理论内涵、科学定位和制度支撑。

一、行政争议实质性解决的理论内涵

从已有零星的研究文献来看,对行政争议实质性解决内涵的表述还存在一些缺陷:一是较为抽象空泛,无法加以具体识别;二是划分实质性解决内涵的逻辑根据不尽一致,将纠纷化解与纠纷预防相提并论;三是呈现绝对化倾向,限缩了实质性解决行政争议的可能路径。
从近10年行政审判实践的发展进程上看,实质性解决行政争议是解决行政争议的“升级版”“加强版”,是对“流于形式”的简单裁判和“迫于形势”的任意协调的双重否定。样本案例主要集中在法律关系复杂型案件、政策依据变迁型案件和基本民生托底型案件三种类型,体现出三方面特征:
第一,司法审查广度上的整体性。人民法院实质性解决行政争议的首要特点就在于审查广度的整体性,即不局限于审查被诉行政行为的合法性,对当事人真实的诉讼目的、对案件涉及的其他相关争议和被诉行政行为的合理性同样给予关注。整体性审查标准体现了人民法院行政审判活动的全局观,为不同化解方案的优劣对比提供了可能,是行政争议实质性解决在外延层面的特质。
第二,司法审查深度上的一揽式。行政诉讼案件的发生往往与相关民事争议紧密相连,人民法院只有正视民事争议的存在并对案件涉及的事实进行独立审查,才能为行政争议的实质性解决奠定基础,否则就可能使行政案件陷入“官了民不了”或漫长的等待民事诉讼结果的窘境。这种体现适度职权主义色彩的一揽子作法,拓展了司法审查的深度,为民行交织型案件的一并处理提供了典范,是行政争议实质性解决在内涵层面的特质。
第三,司法审查厚度上的可接受性。行政诉讼活动的评价应回归“用户体验”,充分彰显当事人寻求司法救济的获得感。与满足于案件表面化处理的一般性行政争议解决模式相比,实质性解决行政争议的要义在于司法审查厚度上的可接受性,避免出现“口惠实不至”的尴尬结果,是行政争议实质性解决在结果层面的特质。
所谓行政争议的实质性解决,是指人民法院在审查行政行为合法性的基础上,围绕行政争议产生的基础事实和起诉人真实的诉讼目的,通过依法裁判、调解和协调化解相结合并辅以其他审判机制的灵活运用,对案涉争议进行整体性、彻底性的一揽式解决,实现对公民、法人和其他组织正当诉求的切实有效保护。这一概念的内涵包括四个基本要素:一是行政审判权的运用空间不局限于起诉人表面的诉讼请求,辐射到被诉行政行为合法性的全面审查;二是行政审判权的运用方式不局限于依法作出裁判,扩及到灵活多样的协调化解手段;三是行政审判权的运用重心不局限于表面行政争议的处理,拓展到对相关争议的一揽子解决;四是行政审判权的运用结果不局限于本案的程序性终结,延伸到对起诉人正当诉求的切实有效保护。

二、行政争议实质性解决的基本路径

(一)通过判决的精准适用实质性解决行政争议
在11个以判决方式实质性解决行政争议的样本案件中,主要体现为确认违法判决和具有明确指引性的给付类判决的精准适用。新行政诉讼法分别规定了履行判决、给付判决以及变更判决和重作判决,如果法院过于谦抑,不愿作出具有明确时间和内容要求的给付类判决,就极易造成循环诉讼。综观样本案件前后各不相同的处理,法院是拘泥于形式追求“结案了事”还是尊重客观事实果断下判追求“案结事了”,已经成为衡量司法化解行政争议能力高下的重要分水岭。
(二)通过多样化的协调实质性解决行政争议
行政审判实践中法院出具行政调解书的情形非常少见,更多还是依赖惯常的协调化解促使原告撤诉方式结案。通过协调化解当事人撤诉方式结案的17件样本案例,主要集中在征收、登记、裁决等行政争议与民事争议相互交织的领域。实质性解决行政争议理念的兴起,最初就与此类案件处理中普遍存在的“官了民不了”现象有关。“皖案7”是唯一以诉前调解方式实质性解决行政争议的案例。人民法院在尊重起诉人意愿的基础上,对某些事实清楚、法律关系简单、争议不大的纠纷适度运用诉前调解方式,有助于节约实质性解决行政争议的司法成本。
(三)通过辅助性机制配合实质性解决行政争议
在依法裁判和协调化解的主导性路径外,司法建议、行政机关负责人出庭应诉等辅助性机制的配合使用,能够更好地促进行政争议的实质性解决。在以司法与行政良性互动为法治建设特色和亮点的上海,这两项机制在行政审判过程中得到了较为广泛的运用,“沪案1、4、9、10”使用了司法建议机制,“沪案2、5、10”使用了负责人出庭化解机制。

三、行政争议实质性解决的属性辨析

(一)作为行政诉讼基本功能的实质性解决行政争议
作为解决行政争议“2.0版”的实质性解决行政争议,其功能实现必须处理好与其他间接功能之间的辩证统一关系,避免走向裁判僵化和协调泛化的极端。在样本案件中,不同案件之间、相同案件不同审级之间的不同处理方式在效果上往往就存在天壤之别。面对社会主要矛盾的变化和行政国家时代任务形态的扩张,行政诉讼制度的功能定位应当与时俱进。在2014年《行政诉讼法》的规范基础上,将实质性解决行政争议视为我国行政诉讼制度的基本功能,并将监督行政和保障权益功能寓于其中,这一属性定位能够顺应新时代的现实需要。
(二)作为人民法院司法能力的实质性解决行政争议
作为司法能力定位的实质性解决行政争议,要求人民法院在行政审判活动过程中克服“司法无能”和“司法万能”的极端倾向。一方面,人民法院要依法履职,充分运用法律赋予的行政审判权积极化解行政争议;另一方面,人民法院要善于从体制内寻求外力支持,在多元化行政纠纷解决体系中合力发挥作用。实质性解决行政争议能力的提升有赖于法官对社会生活的切身观察,力图在完整还原生活图景的基础上寻求最佳的化解路径。
(三)作为诉讼行为表现形态的实质性解决行政争议
作为诉讼行为表现形态之一的实质性解决行政争议,主要体现在对行为合法性的关切。相比较行政判决行为具有较为明确具体的适用条件而言,协调化解行为因依托的法律文书无法记载过程详情可能遭受合法性和正当性的质疑。定期公布通过协调化解方式实质性解决行政争议的案例是践行司法公开理念、提高司法公信力的必要举措。

四、行政争议实质性解决的制度构造

(一)构建科学的行政审判绩效考评体系
就行政争议实质性解决目标的实现而言,有赖于行政审判绩效考评体系的科学构建,尤其需要实现如下三个方面的转变:一是从“数比型考核”转向“质效型考核”。数比型考核具有直观明了的优点,但过度使用可能会陷入“数据膜拜”之中。行政审判绩效考评要避免走向完全以数据论英雄的极端,注重以案件审理质效为核心,将具体数据及排名变化作为质效衡量的依据之一。二是从“决定型解决”主导走向兼顾“合意型解决”。解决行政争议是人民法院行政审判的基本职能,依法裁判和协调化解都是有益的解决争议方式,二者本身并无绝对优劣之分,关键取决于不同行政案件的具体情况和当事人的实际需求。行政审判绩效考评应回归“能调则调、当判则判、以判兜底”的常态策略。三是从“刚性监督行政”主导走向兼顾“柔性监督行政”。行政案件本身及其所处司法环境的复杂性,决定了人民法院行政审判工作需要采取必要的“迂回”策略,通过“绵里藏针式”的柔性方法彰显对行政机关的间接监督功能。
(二)提炼行政诉讼类型构造的具体规则
行政诉讼类型构造暗合了行政争议实质性解决功能目标的需要,应该充分整合提炼已有的本土行政审判经验,发展出更多有利于实质性解决行政争议的诉讼规则。从法解释学立场上看,可以通过对2014年《行政诉讼法》第1、2条和“行诉解释”第68条进行体系性解释,使其成为行政诉讼类型构造的规范基础。同时,要着力从繁简分流和审理方式上加以完善。一方面,以诉讼类型构造为契机,大力推行行政审判繁简分流机制,通过“简案快办”实现“繁案精审”。另一方面,要针对撤销诉讼、变更诉讼、履行诉讼、给付诉讼、确认诉讼等不同种类的诉讼采取“类案要素式”审理方式,扩大调解程序的适用范围,使“依法调解”真正成为人民法院敢于使用、善于使用的实质性解决行政争议方式。
(三)区分适用宣告性判决和引领性判决
2014年《行政诉讼法》第77条扩大了变更判决的适用范围,“行诉解释”第91、92条规定了具有明确指引性的履行判决和给付判决。这三类判决对行政争议的实质性解决和行政相对人合法权益的有效保护都具有至关重要的作用,充分体现了人民法院对行政机关依法行政的有力监督,可谓彰显司法能力的“重器”。行政案件集中管辖法院应当抓住有利时机,发挥依法裁判在实质性解决行政争议中的兜底作用,避免出现判决“口惠而实不至”的敷衍性司法局面。
(四)规范三类协调化解方式的梯度适用
应当将行政调解书置于与行政判决书同等重要的地位,从制度和机制上引导中国式“合意型解决”行政审判模式的生长。相比较行政调解结案而言,经协调化解由原告撤诉方式结案的做法只能在特殊类型行政案件中有限度地适用。协调化解要尽可能地通过开庭审理方式进行,避免频繁的私下接触引发协调公正性和合法性危机。诉前调解因缺乏行政诉讼法上的直接依据,更应克制适用。只有人民法院坚持依法裁判和依法调解并举、适度运用协调化解予以补充,才能够真正促进行政争议的实质性解决。

结 语

行政争议实质性解决理念的兴起,源于我国行政审判实践之惑,同时也反哺我国行政诉讼制度的完善和发展。本文对行政争议实质性解决的理论内涵、基本路径、属性定位和规范构造进行了深入解读,希冀把我国行政审判的制度优势更好转化为司法的社会治理效能,发挥行政审判制度在法治国家进程中应有的重要作用。