西北政法大学行政法学院副院长李大勇教授来我院讲座

2020年12年5日晚19:30至21:30,应中国政法大学诉讼法学研究院行政诉讼法学研究所的邀请,西北政法大学行政法学院(纪检监察学院)副院长李大勇教授在院会议室进行了“‘诉访分离’司法政策的表达与实践”的专题讲座。本次讲座由中国政法大学诉讼法学研究院师资博士后陈锦波主持,高家伟教授与谈,浙江财经大学法学院赵玮讲师和我校10多名博士生、硕士生参加本次讲座。

 

 

李大勇教授通过自己参与办理的若干起行政案件,指出信访制度与诉讼制度在争议解决过程中密切勾连,从而产生所谓“涉诉信访”类行政案件办理的特殊程序机制设计及其司法政策导向的演变问题,认为要化解涉诉信访类行政争议,需要把信访机关和法院的角色放在中国的宪制结构中加以理解,既要面对诉讼与信访的应然关系判断,又要立足于中国的实际状况。也就是说,一方面要从司法的一般原理出发,认识信访与诉讼之间在机构性质、功能定位、作用范围、程序方式、法律效力等方面的异同关系,充分尊重信访和司法本身各自运行的内在规律;另一方面,要从行政争议多元化解机制建构和社会治理体系现代化国策的角度,考虑信访机制与诉讼机制之间的功能互补、程序衔接等方面的关系;在此基础上,形成有关两者关系规范化、制度化、机制化运行的设计方案,形成正确的司法政策导向,推动相关顶层制度设计的完善。

关于“涉诉信访”的界定,李大勇教授认为涉诉信访与普通信访的根本区别在于诉讼程序是否已经完结,司法救济途径已经终结。他提出三个关于涉诉信访的外在特征:第一,起因与个案具有关联性;第二,具体表现形式既包括法定救济途径的申诉、申请再审,也包括采取非法定方式的当事人对法院的判决裁定执行案件的上访、缠访、闹访等信访的活动;第三,当事人之间的对抗转化为当事人与法院间的对抗,法院从中立者、裁判者的角色转化为参与对抗的一方。

李大勇教授从社会基础、传统基础、民众心理和制度基础四个方面阐述了其对涉诉信访生成机制的理解。第一,社会基础方面,指出我国存在新旧秩序没有良好衔接、民众信仰有待提高的问题。第二,人治思想和青天意识是涉诉信访的传统基础。第三,民众信访不信法的原因在于民众对事物的判断是实质判断、关注实质正义,而法院的诉讼关注程序正义。第四,再审制度启动救济制度是涉诉信访的制度基础。我国民众通过上访制度可以改变法院的裁判结果。

关于涉诉信访案件办理中的司法权威维护问题,李大勇教授指出,涉诉信访确实可以增强人民群众对司法的民主监督、完善司法工作、填补正式司法救济的不足,一定程度上有利于维护司法权威。但另一方面,涉诉信访也在削弱诉讼解决纠纷的功能,促使司法裁判更加侧重以结果为导向,比如法官在立案时过度考虑立案之后怎么办、结案后能否顺利执行等问题,从而对司法权威造成消解。

关于“诉访分离”作为一项司法政策确立的必要性与可行性,李大勇教授认为,其必要性主要表现在如下两个方面:一是涉诉信访与普通信访的分离;二是在涉诉案件中,涉及诉讼事项的部分由司法机关解决,其他非诉讼事项则由其他国家机关或组织来解决。

在可行性方面,“诉访分离”的关键在于分类治理和归口管理,在此基础上综合运用法律手段、政策手段和行政手段来解决纠纷。具体而言:第一,要做到 “司法的归司法,信访的归信访”,保障诉权、维护司法权威,坚持裁判的无错推定。第二,要充分发挥综合治理对诉访分离的补充作用,纵向协同处理涉诉信访案件以形成上下协调格局,横向协调处理涉诉信访案件以形成内外联动格局,将法律援助、社会救助、心理咨询服务等引入处理机制。在进行综合治理的同时,还必须认识到其局限性,必须坚持法治为底线,不能过度依靠行政手段。

 

 

在互动交流环节中,中国政法大学诉讼法学研究院师资博士后陈锦波结合实习期间接待信访案件的经历,指出信访作为一种民众表达意见的渠道,其核心职能并不在于解决法律纠纷,而在于疏解社会矛盾。浙江财经大学赵玮讲师赞同李大勇教授提出的“归口管理”方式,将诉讼因素的案件归诉讼,将非诉因素的案件归信访,认为应当从社会综合治理机制重构的角度考虑诉讼与信访之间的关系问题。

法学院2020级博士研究生周鹏龙从我国国情出发,谈到我国法院不仅要解决争议,还要贯彻政治路线,我国法官不仅要负责审判案件,还肩负着政治学习的任务,在审判时要坚持以人民为中心的理念。对于我国司法领域中的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,周鹏龙认为,可以将人民调解、仲裁、信访与诉讼整合起来以达成此项目标。

中国政法大学司法文明协同创新研究中心2015级博士生魏浩锋结合自身工作经历,指出目前行政案件的办理存在信访化的动向,认为要在保持人民法院作为司法机关的本质和本职的基础上形成与信访的良性互动关系,为此需要从社会综合治理体系现代化的角度重新认识法院和信访作为两类特殊的社会综合治理机构之间的关系,法院的职能定位和角色安排需要突破传统的理论认识,而信访机构的角色和职能定位也需要随之争议解决实践的发展而不段调整。只有将行政争议的多元化解机制设计与社会综合治理体系和能力现代化两个方面的考虑综合起来,才能形成有关“诉访关系”常态化、规范化与法治化的正确认识。

法学院2019级硕士研究生高润青同学结合电影《秋菊打官司》和苏力教授的《法治及其本土资源》一书,谈到 “法”与“说法”、实质正义与法律安定性的关系问题,以及我国现实环境下民众适应法律还是法律适应民众的问题。针对民众适应法律还是法律适应民众的问题,李大勇教授通过讲述一则信访事项不在法律规定之列的案例,指出信访工作不仅是法律问题,还是社会问题,而且制度是相互妥协和相互成就的产物。所以,一方面立法者、司法者、执法者在了解法条的同时,要了解中国实际,要跟民众去学习,另一方面我国也要通过不断地普法来提高民众的法律意识。

法学院2018级硕士研究生李月同学基于我国行政诉讼案件办理呈现的信访化趋势,提出了在现有制度下如何最大限度地调动司法资源、实质性地化解争议的问题。对此,高家伟教授引用商鞅的“断家王,断官强,断君弱”(《商君书·说民第五》),认为争议解决机制的多元化和相关资源的优化整合很重要,但并非首要的关键所在。从诉源治理的角度来看,化解行政争议的首要关键在于在民众心中树立起正确稳固的是非正义观,民众自己能够据此随时化解身边不时发生的争议。在是非正义观不正确、是非正义的标准不明确的情况下,迁就当事人的利益诉求只会刺激更多的后续争议发生。因此,当事人在对法院的裁判表示“满意”或者“不满意”时,必须首先明确自己认为满意或者不满意的(是非正义)标准到底是什么。不同地方、不同时代、不同阶层和职业的人会有从不同的角度认识正义的问题,因此正确正义观的确立并非易事,这正是法律职业作为一个社会分工环节的必要意义之所在。这里需要注意的是,正确是非正义观的形成必须走平民主义与精英主义相结合的折中路线,也就是说,将民众的朴素正义情感与精英的专业法律知识相结合。至于具体措施,应当先在公职人员队伍中确立起来,然后通过公职人员队伍逐步将正确的是非正义观念扩散向整个社会。

高家伟教授在最后评论阶段认为李大勇老师的观点可以继续商榷,但内容和方式充满了浓浓的中国西北乡土味,此次讲座的一个深层次理论意义在于从诉访关系实践的角度,生动活泼地展现了现代中国行政法的本土主义发展路径。在这条道路上,中国传统法律文化的底色发挥着巨大的前理解作用,而具体行政案件办理的实践则是鲜活思想的宝库。

    陈锦波老师作为主持人对李大勇老师和诸位与会者表示衷心的感谢。

 

 

(中国政法大学诉讼法学研究院行政诉讼法学研究所供稿,

中国政法大学法学院2019级硕士生高润青执笔)