王万华:完善禁止食用野生动物制度的几点立法建议

【摘要】修订《野生动物保护法》,建议树立尊重动物生命的理念,引导人们自觉不食用野生动物。完善具体制度方面,建议以“禁止食用原则加可食用清单机制”的方式明确禁食范围,增强可操作性;契合综合行政执法体制改革方向,完善行政执法体制以提升执法效能;发挥公民和社会组织的作用,完善公民和社会组织参与防范重大公共卫生风险治理的机制;不再以涉案野生动物及其制品价值为基础设置处罚幅度,建构严格的法律责任机制。
【关键词】禁食范围;执法体制;合作治理;责任机制

新冠疫情爆发后,增加保障公共卫生安全立法目的,全面修订《野生动物保护法》,成为社会共识。为从源头上防范重大公共卫生风险,阻断病毒经由食用路径从动物传染至人类,2020年2月24日,十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》),《决定》明确了全面禁止食用野生动物的原则,为“史上最严的全面禁止食用野生动物决定”。一些地方相继出台和公布了针对禁止食用野生动物制度的专门立法。禁止食用野生动物的制度改革一直是一个争议很大的问题,涉及公众健康安全、动物保护、环境生态保护、养殖产业保护、扶贫民生问题、地区和民族传统与习惯、中医药入药、执法能力等一系列因素。《决定》的相关规定较为原则,地方立法在细化时出现一些不同做法,需要修订《野生动物保护法》时对主要制度作出统一、细化规定,同时明确哪些事项可以授权地方立法予以规定。此外,无论是《决定》,还是地方立法,主要通过传统行政执法和司法刑事制裁机制实施相关制度,对来自社会的风险合作治理作用的发挥重视不够。本文拟结合《决定》和地方立法的规定,就修订《野生动物保护法》时进一步完善禁止食用野生动物保护制度展开探讨。
 
一、修法树立尊重动物生命的理念
 
美国1900年制定了《野生动植物保护法》(《雷斯法案》),迄今,形成了基本立法与特别法相结合的野生动物保护法律体系。美国野生动物保护立法体现了尊重动物生命的理念,而不是将野生动物作为一种资源予以利用和管理。为此,美国除制定专门的《动物福利法》,《雷斯法案》等很多法律中也有关于保障动物获得人道对待的规定。我国《野生动物保护法》1988年出台后,2016年虽进行了较大幅度修订,但就其内容而言,主要制度取向仍将野生动物视为资源加以利用。正如梁治平教授认为的,“《野生动物保护法》名为保护,实际却是一部野生动物资源的利用和管理法”,“而这利用又主要是商业性的。法律设立的野生动物保护制度,其实也是按照资源稀缺程度及其可利用价值来划分”。新冠疫情爆发后,《决定》迅速出台,明确了最严格的打击滥食野生动物的立法政策取向。但是,如果没有理念和认识的根本转变,即使立法建构了史上最为严格的控制机制,受制于执法难度大、执法力量不足等各种现实因素,也很难真正实现规制目标。因此,修法有必要树立尊重动物生命的理念,引导人们自觉不食用野生动物。只有将野生动物作为与人类平等的生命予以尊重,而非视之为一种可以利用的资源,才能够从根源上消除野生动物为物可以进行交易,野生动物为美味、补品可以食用的认识。
 
二、通过“禁止食用原则加可食用清单机制”的方式明确禁食范围
 
禁食范围是禁止食用野生动物制度的核心问题,也是禁止食用野生动物制度能在多大程度上实现防范重大公共卫生风险的基础。《决定》采用正面禁止加排除禁止的方式规定了禁食范围。正面禁止食用规定体现在:其一,《野生动物保护法》和其他法律禁止食用的野生动物。其二,“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”,即通常所说的“三有”动物。其三,重点保护动物和“三有”动物之外的其他陆生野生动物。如被认为与非典密切相关的蝙蝠即属于此类。其四,人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。《决定》按照物种而非个体的思路确定了禁食范围,不管是野外自然环境生长还是人工繁育、人工饲养的野生动物,均不得食用。《深圳条例》在《决定》基础上,增加规定禁止食用用于科研实验、公众展示、宠物饲养等非食用用途的动物及其制品。排除禁止体现在:其一,列入畜禽遗传资源目录的动物,属于家畜家禽。其二,珍贵、濒危水生野生动物之外的其他水生野生动物。其三,允许对野生动物依照特别法进行非食用性利用。《决定》对陆生野生动物确立了全面禁止食用的原则,哪些动物是潜在的对人类健康有重大影响的病毒宿主和传播者,人类的认知并不确定,也难以预判。因此,有必要在修订《野生动物保护法》时,明确将保障公共卫生安全作为立法目的,同时确立全面禁止食用野生动物的基本原则。
无论正面禁止范围还是反面排除禁止范围的规定都与野生动物分类密切相关,但野生动物类型划分存在模糊性,使得禁食范围存在模糊地带。如两栖动物归为哪一类,是否属于禁食范围?农业农村部2020年3月4日印发〔2020〕3号《农业农村部关于贯彻落实全国人大常委会革除滥食野生动物决定的通知》,通知中明确中华鳖、乌龟等按照水生动物管理,不在禁食范围之内。《决定》出台后,直接影响数量众多的野生动物养殖户,目前部分养殖户在期待通过列入畜禽遗传资源目录的方式实现排除禁止,但即使列入畜禽遗传资源目录中的动物也并非全部属于可食用动物,而是部分可食用,部分不可食用。从这些现象中可以看到操作层面,到底哪些动物可以食用、哪些动物不可以食用,仍存在认识上的模糊。为解决此问题,地方立法目前出现了两种机制:一种是《天津决定》《福建决定》采用的制定禁止食用野生动物名录管理制度。另一种是《深圳条例》中规定的可食用清单机制,即“白名单”制度。清单制是通过对不同类型文本信息进行集成、归纳,并将其按照某种顺序或逻辑公布,以达到清晰化界定、指导或规范某一特定事项目的的制度安排,分为正面清单和负面清单两种机制。野生动物种类繁多,如列入国家重点保护野生动物名录禁止食用的为406种,“三有”动物和其他陆生野生动物数量更多,禁止食用野生动物名录机制对于非专业人士而言掌握难度较大。与禁止食用野生动物名录机制相对比,在修法能够确立全面禁止食用野生动物的原则前提下,由于可食用动物为例外情形,采用清单机制无疑更简便、易操作。具体可在中央层面制定可食用清单,明确作为例外情形的可食用动物范围,可食用清单以外的动物一律不得食用。地方可以在中央层面拟定的清单基础上,结合地方特点,进一步拟定适用于本地的可食用清单,但是,不得超出中央层面拟定的清单确定的可食用动物范围。
可食用清单机制是对禁止食用原则的排除,哪些动物可列入可食用清单,既涉及科学认知,也涉及多种法益的平衡,正如杨朝霞教授认为的,“禁食野生动物是一项牵涉领域广泛、利益关系复杂的系统工程,必须站在生态文明、生物安全、健康中国、社会正义的高度,进行统筹兼顾和全面协调,切忌主观武断,极端片面”。涉及科学认知的问题需要通过多学科专家参与论证、风险评估等科学决策程序机制保障认知的科学性。涉及多种法益平衡的问题则需要通过提高制定清单过程的透明度和参与度等民主决策程序机制予以解决,应由清单制定机关广泛征求各类利益相关主体及公众的意见,召开座谈会、论证会,必要时召开听证会,通过充分讨论形成共识。制定清单的过程讨论越充分,法律实施过程中通过其他方式排除禁止发生的情形就越少。
 
三、完善行政执法体制以提升执法效能
 
《决定》第6条规定:各级人民政府及其有关部门应当健全执法管理体制明确执法责任主体,落实执法管理责任,加强协调配合。地方立法明确了执法责任主体,如根据《天津决定》第5条和第6条的规定,政府层面,市和区人民政府的职责为组织、协调、督促有关部门履行职责,乡镇人民政府和街道办事处配合做好相关工作;政府工作部门层面,规划和自然资源、农业农村、市场监督、林业等部门按照各自职责,负责禁止食用野生动物监督管理工作。交通运输、公安、网信、城市管理、卫生健康、邮政等部门应当按照各自职责,做好禁止食用野生动物相关工作。《深圳条例》第11条也明确了参与执法的政府工作部门。
禁止食用野生动物执法体制具有以下几个特点:其一,执法主体多。由于对猎捕、交易、运输、携带、寄递、食用野生动物进行全链条管控,禁止食用野生动物立法的执法主体众多。各执法主体各负其职,形成较为分散的执法体制。其二,以政府工作部门为主要执法责任主体,基层乡镇人民政府和街道办事处不承担具体职责,配合做好相关工作。其三,执法主体之间主要依靠市、区政府进行协调。这三个特点体现了目前多数行政管理法律规范关于执法体制的规定,维持了现行执法体制的特点,如目前立法通常将执法主体规定为县级以上人民政府工作部门,乡镇人民政府与街道办事处等不承担执法职责。禁食野生动物执法体制存在的问题主要有:其一,多头执法,执法主体分散,机关之间的协调配合难度大。其二,大量野生动物违法行为发生在林区、乡村,区县政府工作部门存在监管不足的现实问题。其三,执法主体之间缺乏制度性的协助、合作、信息共享机制。
近年来,为提升行政执法效能和监管水平,解决执法实际中存在的多头执法、多层执法、基层执法力量不足等问题,中央和地方持续推进综合执法体制改革,解决多头执法问题;推进执法权下沉,由乡镇人民政府和街道办事处承担一定执法职责,以解决“看得见的管不着、管得着的看不见”等问题。修订《野生动物保护法》时需要结合野生动物执法的实际情况,吸收当前行政执法体制改革的经验,突破传统执法体制,解决目前执法体制中存在的问题,包括:其一,建议进一步探讨研究修法时是否有必要确立综合性的野生动物执法机构,解决执法主体过于分散的执法体制碎片化问题。其二,赋予乡镇人民政府执法权,同时配置相应执法力量。让更容易看得见违法行为的乡镇人民政府管得着。其三,完善机关之间的内部协助机制、信息共享机制等,保障对外形成合力加强执法和监管。
 
四、完善公民和社会组织参与治理机制
 
禁止食用野生动物制度并非修法所作出的新规定,而是对禁止食用野生动物制度的进一步完善。《野生动物保护法》有关于严格禁止食用国家重点保护动物的规定,但是未能得到很好执行,实践中滥食娃娃鱼等国家保护动物的问题一直得不到有效解决,一些海鲜市场实际成了野味交易市场。新冠疫情发生后,被曝光的野生动物非法交易和滥食野生动物的实际情况远比人们认为的严重。修法如果不解决执法力量不足、执法机关不执法和选择性执法等实际存在的问题,即使立法全面扩大了禁止食用野生动物的范围,也难以得到有效实施。最严格的立法很难一夜之间改变民间长期存在的饮食文化传统和偏好,彻底消灭滥食野生动物的现象。修法中对全面禁止食用野生动物的一种担忧即是禁食范围扩大后,行政执法的工作量和难度大大增加,现有执法力量能否有效及时跟进执法面对的新需求?而全面禁食之后,不可能对被实际食用的野生动物实施检验检疫机制,此种情形下,如果执法不能很好到位,源头控制的目标实际很难达成。
《决定》和地方立法在扩大禁食野生动物范围的同时,也对以食用野生动物为目的的猎捕、交易、运输、携带、寄递等活动进行了全链条管控。这些规定主要通过执法检查、行政处罚、刑事制裁等传统执法手段予以实施,“有关方面要严格执行《决定》,健全执法管理体制,落实执法管理责任,加强监督检查和责任追究,严格查处违法行为”,“司法机关要依法履职、公正司法,严厉查处涉及野生动物的违法犯罪行为,震慑违法犯罪分子”。传统执法方式固然是实现法律规制目标的基本机制,但是,仅仅依靠国家执法,难以充分应对野生动物保护执法中防范公共卫生危机风险面临的问题和挑战。发挥社会的力量,引入公民和社会组织参与风险治理,是现代风险治理的基本思路,有必要将社会力量,特别是动物保护组织、环保组织引入参与法律的实施。如美国在濒危物种保护中注重发挥公民、环保组织和动物保护组织的作用。《濒危物种法》规定了公民诉讼制度,公民针对违反《濒危物种法》的行为,包括未将某类动物列入“濒危物种”或“受威胁物种”名单,即使其与该违法行为之间没有直接的实质性利益关系,也可以提起民事诉讼。在公民参与方面,有的地方立法虽规定了公民的举报、投诉制度,如《深圳条例》第14条规定:对违反本条例规定的行为,任何组织或者个人有权向有关部门投诉、举报。但是,立法关于举报、投诉的规定过于简单,缺乏可操作性的处理机制,而且仅仅将组织或者个人的参与停留在投诉、举报层面,远远没有发挥环境保护组织、动物保护组织、公民个人参与风险治理的作用。
有必要通过完善以下机制发挥个人和社会组织的作用:其一,完善社会组织参与出台相关名录、制定可食用清单的具体机制,重视充分发挥其专业组织的作用。其二,细化投诉、举报处理机制。包括明确具体的处理机关,处理机关对投诉举报的事项应进行调查、核实,在合理期限内作出进一步处理决定。处理机关对投诉、举报事项作出处理决定后,应当书面告知投诉、举报人处理结果。其三,进一步探讨赋予社会组织在野生动物保护领域的行政公益诉讼原告资格。《行政诉讼法》没有赋予社会组织提起行政公益诉讼的原告资格,仅检察机关能够提起行政公益诉讼。赋予社会组织行政公益诉讼原告资格是一个讨论了很久的问题,在野生动物保护和生态环境保护中,社会组织发挥着十分重要的作用,如果能够在修订《野生动物保护法》时以特别法的形式赋予其提起行政公益诉讼的原告资格,对于直接监督行政机关积极履职具有积极作用。
 
五、建构严格的法律责任机制
 
严格的法律责任机制是防范重大公共卫生风险的基本保障。如在美国,《雷斯法案》《联邦食品、药品和化妆品法》等一系列法律均规定了严格的民事、行政、刑事责任机制,以保障各类保护措施得以有效实施。如根据《联邦食品、药品和化妆品法》第331条的规定,野生动物作为食品销售时,若未准确标识“检验合格”标签或肉类种类,即属违法,将被处以不超过1年的监禁或不超过1000美元的罚款,或者两者并罚。
《野生动物保护法》关于法律责任的规定已经不能完全适应目前的经济社会发展水平,此外,《决定》将非保护类野生动物扩大纳入调整范围后,与之相对应,需要完善相应的法律责任机制。修法时可以吸收地方立法的经验,完善相应的法律责任机制。包括:其一,适应社会经济发展,提高对食用保护类动物及与之相关的违法行为的处罚力度,通过提高处罚力度加大保护力度。其二,针对食用非保护类野生动物,不再以涉案野生动物及其制品价值为基础设置处罚幅度。蝙蝠等非保护类野生动物本身经济价值不大,但对公共卫生安全有重大威胁,如果再采用按照其价值或者违法者违法所得为基础确定处罚幅度的作法,法律责任过轻,难以起到惩戒作用。其三,针对非保护类野生动物的食用或者以提供食用为目的的饲养、生产经营行为,以及为相关生产经营提供场所和服务等相关行为,明确相应的法律责任。其四,引进信用惩戒措施,行为人违反禁止食用野生动物立法受到行政处罚的,纳入公共信用系统。

文章来源:《浙江学刊》2020年第3期。