谢鹏程、彭玉:检察理论:紧贴改革实践 把握时代机遇

2017年,在司法责任制改革、以审判为中心的刑事诉讼制度改革、国家监察体制改革叠加的新形势下,检察机关面临着新的机遇与挑战,检察理论研究聚焦检察职能新调整、检察工作机制再创新以及人民检察院组织法和检察官法的修改等主题,涌现出一大批优秀研究成果。2017年度,检察理论研究呈现出直面检察改革挑战,实践研究加重,制度反思加强的特点,围绕检察改革深入推进过程中遇到的问题与争议全面展开。

 

  检察改革新机遇

 

  检察官办案责任制改革。检察官办案责任制是检察机关司法责任制改革的核心。检察理论研究围绕检察官主体地位、责任追究、办案组织、办案绩效考核四个方面展开,在核心上着力,在细节上拓展,紧贴改革实践,提升理论认识水平。

 

  1.关于检察官主体地位。检察官主体地位的确立是检察官办案责任制改革的本质要求。有论者认为,确立和突出检察官主体地位,是检察权运行规律的必然要求。还有论者指出,检察官主体地位确立的标志是由检察长负责制转变为检察官负责制,形成以检察官独立办案为主、以检察一体为辅的检察权运行机制。审视当前,确立检察官主体地位需要在观念上、法律上和动力上等方面深入推进。展望未来,在长期坚持检察一体原则的背景下,对检察官主体地位的关注和强调,无疑具有极大的警醒作用。将来的检察改革也应向着检察官主体地位提升、独立性增强的方向进行。

 

  2.关于责任追究。检察人员司法责任追究机制解决的是检察人员办案过程中责任主体、责任内容、追责程序等问题。相关研究主要包括规范与实践分析两个层面。首先是规范层面的研究,最高人民检察院发布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》构建了检察人员司法责任体系,明确了责任追究原则。其次是实践层面的分析,有论者指出,司法实践中存在“责任追究泛化”与“另一种意义上的责任泛化”现象,前者是出现错案,不问司法人员有无过错,一律追责,对此,需将办案责任明确加以限定;后者是司法集体操作模式造成难以追究个人责任,对此,需将司法权下放给承办案件的司法人员。还有论者专门就检察人员司法责任追究程序设计进行论述。

 

  3.关于办案组织。办案组织是检察办案的基本运行主体,有研究者选择试点的检察院办案组织运行情况进行实证分析,发现实务中存在办案组织建设与员额制、分类管理制度改革衔接不畅,办案机制与管理机制的复合性、关联性探索不够深入,既有的责任机制模糊,检察官的主体地位、办案组织运行的制度保障较为欠缺等问题。建议明晰办案组织内外的责任机制,加强办案组织中检察官权力独立性,推进办案组织运作机制的精细化设置,做好与办案组织关联制度的衔接与过渡,增进办案组织职能与司法责任配置的制度刚性保障。

 

  4.关于检察官办案绩效考核。推行检察官员额制改革以来,对入额后的检察官如何进行办案绩效考核,成为理论与实务研究的热点。多位论者对于员额制检察官办案绩效考核的作用和意义给予充分肯定,指出建立员额制检察官办案绩效考核机制是将司法责任制真正落到实处的重要环节。建立员额制检察官办案绩效考核机制可以防止已入额检察官产生懈怠,可以保证入额遴选与员额退出工作顺利开展、定期晋升和择优选升科学客观、绩效考核和奖金分配公平公正。关于“办案”的界定是员额制检察官办案绩效考核研究的关键点,有论者指出,应从检察机关的职责和检察权运行机制、规律出发来进行界定,可以将检察机关办案理解为检察官根据法律规定,行使法律监督职权、履行法律监督职责的业务活动。有的地方将办案分为实体性办案、程序性办案、指导性办案三种类型的探索,具有参考意义。关于如何建立健全员额制检察官绩效考核机制,有论者提出,应进一步完善绩效考核标准,完善考核各程序环节,建立绩效考核监督机制。

 

  跨行政区划检察体制改革。十八届四中全会决定中提出探索设立跨行政区划检察机关,2014年12月,中央全面深化改革领导小组印发《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》,上海、北京依托原有的铁检分院,分别成立上海市人民检察院第三分院与北京市人民检察院第四分院,探索开展跨行政区划检察院改革试点工作。有论者主张,跨行政区划检察机关的设置应放在司法体制改革的整体背景下予以考虑,并且应当注意改革的阶段性,不可盲目冒进。还有论者就设置体系、管辖范围、人员与机构设置等方面对跨行政区划检察院设立模式进行研究。整体而言,目前关于跨行政区划检察体制改革的研究还停留在制度设计和设立模式的一般分析层面,关于跨行政区划检察体制改革与人民代表大会制度的关系、跨行政区划检察院的定位与案件管辖范围、跨行政区划检察院与公安、法院之间工作的对接如何实现等重要问题仍缺乏深入、细致的专门研究与分析,这应成为下一步相关研究的努力方向。

 

  检察职能新调整

 

  在检察改革与国家监察体制改革叠加的背景下,检察职能新调整与检察监督体系的完善成为检察理论研究的重点。主流观点认为检察机关应按照“国家法律监督机关”的宪法定位,以参与型监督理念和体系化监督思路完善检察监督职能。关于检察监督体系的优化与完善,相关理论研究重点从如下领域展开:

 

  (一)刑事检察监督。新形势下关于刑事检察监督的研究重心前移,立案与侦查监督、诉讼式审查逮捕成为刑事检察监督研究的重点。同时,关于公益诉讼以及执行监督的研究比较突出。

 

  关于立案监督与侦查监督。立案监督旨在防止刑事立案权被滥用。有论者建议加强立案监督信息化建设、完善刑事立案监督程序、加强个案总结、开展重点监督、强化立案监督权。在侦查监督方面,有学者表示,应当继续推进对公安派出所刑事侦查活动监督改革试点活动,实现检察机关对公安机关的“近距离”监督,促进以审判为中心刑事诉讼制度改革的深入推进。也有论者指出,检察机关将监督关口前移,对公安派出所侦查活动进行监督,构建新型诉侦关系,是贯彻以审判为中心的刑事诉讼制度改革的必然要求。还有学者指出,构建新型侦诉关系要立足我国实际,既要加强检警协同,形成有效指控机制,又要保持侦诉分工制约,切实保障人权和司法公正。检察机关应将侦查办案的程序流程、非法证据的排除、强制措施的适用等作为侦查监督的主要内容。

 

  关于诉讼式审查逮捕。近年来,各地检察机关逐步开始探索审查逮捕的诉讼化工作方式改革。这些探索主要围绕案件范围、参与人员、启动程序、审查地点等展开。有学者建议将审查逮捕诉讼式审查试点改革统称为“人民检察院批准逮捕听证审查机制”,并提出改革探索应坚持的基本原则:坚持保障人权与保障诉讼活动顺利进行兼顾、多方参与或者三方参与原则、检察官客观中立原则、程序简化原则。

 

  关于公诉和刑事执行。《全面依法治国背景下的刑事公诉》一文中对刑事公诉制度的价值与发展趋势以及应然的公诉理念进行了系统阐述。以审判为中心的刑事诉讼制度改革对检察机关公诉职能的发挥带来了新的挑战,有论者对新形势下公诉制度的架构与公诉工作的开展分阶段进行了论述。在执行监督方面,对刑罚交付执行监督的研究是重点,对强制医疗执行监督、财产刑执行监督均有涉及。

 

  (二)民事检察监督。随着民事诉讼法的修改、《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》的出台,民事检察监督迈入全方位发展的新阶段。之前理论界对民事检察监督的对象、范围、方式、效力等基本问题进行了研究,有的已被立法和司法解释所吸收。现阶段相关理论研究主要集中于运行程序的完善方面。有论者提出,应当确立主要采用由上级检察院提起抗诉,其对应法院进行审理的抗诉案件再审模式,从规范启动、明确事由、确定范围三方面细化民事执行监督程序,以强化民事检察监督程序的体系性与科学性。还有论者主张建立全新的民事检察监督证据规则。

 

  (三)行政检察监督。2017年6月,全国人大常委会通过对行政诉讼法的修改,增添了检察机关对于相关行政机关违法行使职权或者不作为提出检察建议,以及提起行政公益诉讼的规定。行政检察监督职能演变为诉讼内行政检察监督与诉讼外行政检察监督并存状态。有研究者对于改革开放以来我国行政检察监督研究的热点与趋势进行了分析,指出当前诉讼外行政检察监督成为行政检察监督领域研究的前沿课题。诉讼外行政检察监督的研究呈现出多方位、多角度深入开展的良好局面,诸如行政违法行为检察监督、行政强制措施检察监督等。

 

  (四)控告申诉检察。作为检察监督体系组成部分的控告申诉检察工作通过强化职能的监督性和司法性,对于纠正和预防冤假错案可以发挥重要作用。有论者以防范与纠正冤假错案为切入点,主张通过检察机关部门联动强化内部制约,提升以审判为中心刑事诉讼制度改革背景下的控告检察工作的司法属性,进一步完善检察监督体系,探索具有中国特色的控告申诉检察工作机制。此外,还有论者对检察环节律师权利的保障问题进行研究,建议赋予辩护律师对控告申诉检察处理结果不服有向更高一级检察机关申请复议的权利。

 

  检察机制再创新

 

  检察机关提起公益诉讼。2017年6月27日,全国人大常委会作出修改民事诉讼法与行政诉讼法的决定,正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。检察机关公益诉讼试点工作取得了重大成果,走出了一条具有中国特色的公益司法保护之路。相关理论研究注重对试点实践的分析与总结,聚焦检察机关提起公益诉讼的职能定位与具体制度构建问题。有论者对于检察机关提起行政公益诉讼试点实践进行分析,概括出检察机关提起行政公益诉讼试点实践的特点,指出检察机关提起行政公益诉讼本质上是检察机关对侵害国家利益或者社会公共利益的行政违法行为的法律监督,是检察机关履行法律监督职责的职权行为。这一关于检察机关提起行政公益诉讼本质的认定,有利于更好地理解检察机关公益诉讼机制的法理依据与设立目的。关于检察机关提起公益诉讼的具体制度构建方面,主要包括检察机关的诉讼地位、诉前程序、案件范围、举证责任等方面,都取得了丰富的研究成果。

 

  检察机关非法证据排除制度。2017年6月27日“两高三部”联合发布了《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》(下称《规定》),为实践中进一步严格落实非法证据排除提供了规范性依据。有论者指出该《规定》通过一系列制度设计强化了检察机关在刑事诉讼各阶段排除非法证据中的作用:对犯罪嫌疑人进行身体检查时的驻监所检察人员核查制度;在侦查阶段、审查批捕环节和审查起诉阶段,辩护方可以向检察机关申请排除非法证据的制度;检察机关在庭审前自行排除非法证据制度;辩护方向检察机关申请调取证据制度;检察机关在审判程序中对证据的合法性承担证明责任制度;检察机关对法院关于证据收集合法性结论提出异议制度。有学者指出,该《规定》强调了侦查监督的同步性,因而强化了检察介入侦查的正当性。还有学者指出,该《规定》重点赋予检察机关在审查、排除非法证据和推动庭审实质化等方面新的职责内涵,为检察改革发展提供了有利机遇。学者们关于检察机关排除非法证据制度具有检察职责拓展意义的认知值得关注,检察介入侦查、公诉引导侦查作为公诉职能向侦查阶段的延伸和拓展,对保证起诉的效果和质量具有重要意义。

 

  检察环节认罪认罚从宽制度。完善认罪认罚从宽制度是当下司法体制改革的重要议题之一。有研究者选择基层速裁试点进行实证分析,发现基层试点的速裁程序在启动要件、运行流程、权利保障等环节具有多元复杂性的特质。为了避免因过度简化而导致程序不公,提出检察机关提前介入并为公安机关提供相对具体的量刑幅度预期、设立专人办案制度、提高量刑建议的精密性等建议。在认罪认罚从宽制度中应当确保律师参与,确保认罪认罚的自愿性,确保庭审方式简化但不违反诉讼原则。关于认罪认罚从宽制度的完善方面,有论者提出全流程简化诉讼程序的改革思路,对被告人认罪认罚的案件,采用跳跃中间诉讼程序和简化公检法三机关内部办案环节的办法,以加快刑事诉讼的流程。检察环节要求协商应在检察官与辩护律师之间展开,保证控辩协商的自愿性与平等性。有论者对于认罪认罚从宽制度的设立目的进行了反思,指出目前有的存在着将提高诉讼效率作为改革主要目的的认识误区,认罪认罚从宽制度改革应致力于解决被追诉人认罪认罚却得不到适当、有效从宽处理的实践难题。应明确认罪认罚后从宽处理的具体规则,并完善认罪认罚从宽案件审理的程序构造,保障实体从宽,防止过度追求效率。研究者们对于认罪认罚从宽制度改革目的的反思,有利于防止改革过度追求效率而忽略公正。同时,论者关于全流程简化诉讼程序的改革思路,为进一步有效提升诉讼效率、完善认罪认罚从宽制度,提供了可行路径。

 

  未检一体化。2017年3月,最高检下发《未成年人刑事检察工作指引(试行)》,其中规定检察院未检部门实行捕、诉、监、防一体化工作模式。未检一体化包括三个层面:一是从体系上打破检察机关内设机构壁垒,实现分散的各业务部门的未成年人检察职能有效整合,成立独立的未成年人检察机构,实现未成年人检察工作的集约化和专业化;二是从方式上应由同一检察官或者办案组跟进同一案件,全面掌握未成年人案件情况和未成年人身心状况,有针对性地开展帮助、教育和关爱、救助,切实提高工作质量和效果;三是从内容上应建立一系列适合未成年人身心特点的特殊制度,将教育、感化、挽救和关爱、救助贯穿于办案始终。有论者基于对未成年人检察工作的实践分析,提出未检一体化工作机制存在职能发挥不平衡、未检队伍素能与现实需求不匹配、工作的理念标准需进一步提升等问题,并针对这些问题提出了相应建议。

 

  大数据与检察工作。运用大数据推动检察工作的转型升级,推行“智慧检务”,是当前检察机关面临的重要任务。有论者指出,大数据在检察领域具有重大实践价值,检察机关要实现管理模式的精细化,必须转变观念,培养大数据意识,建立数据基础平台,开发业务应用,加快复合型人才的培养,同时加大个人信息保护力度,从而真正做到全方位的信息共享,实现“智慧检务”的目标。有论者指出,目前全国检察机关正在经历由传统检察信息化迈向智慧检务的关键转型期,要通过建设“质量效能型”智慧检务,减少冤假错案,提升司法办案质量;通过建设“创新驱动型”智慧检务,解决案多人少问题,缓解司法能动性不足;通过建设“阳光透明型”智慧检务,提升公信力。不断推进信息技术和检察工作深度融合,建设全业务智慧办案、全要素智慧管理、全方位智慧服务、全领域智慧支撑的“智慧检察院”。

 

  “两法”再修改

 

  近年来,随着司法体制改革持续推进,检察机关的机构设置、职权配置、检察权运行方式和保障机制等都发生了深刻变化,检察人员实行分类管理、检察官的主体地位得以提升,检察人员司法责任追究机制也得以构建和完善。检察院组织法、检察官法的修改不仅要反映改革成果,而且要为改革开辟道路。

 

  有论者撰文对检察院组织法修改的重点问题进行了分析。文章指出,修改检察院组织法应坚持宪法关于检察机关的定位、与整个社会主义法律体系相协调、充分体现司法体制改革和检察改革的重要成果、有充分的依据和论证,在坚持立足中国国情的同时积极借鉴域外有益经验。关于检察官法的修改,有论者提出应坚持继承传统与创新发展相结合、本土构造与借鉴移植相结合、自身完善与彼此协调相结合、稳步推进与适度超前相结合四个基本原则,并从立法定位、结构体系以及条文内容三方面进行详细论证。

 

  2017年检察理论研究紧贴改革实践,探索并回答了检察制度发展过程中出现的挑战和问题。随着中国特色社会主义进入新时代,司法体制改革和监察体制改革的叠加,迎来检察职能和检察政策调整的窗口期,检察理论研究工作必须全面加强,凝聚全体检察人员的智慧和经验,科学回答检察工作中的一系列重大问题,为检察事业的持续发展保驾护航。

 

  (作者分别为最高人民检察院检察理论研究所副所长、助理研究员)